Art. 10

1) Der Landesfürst wird ohne Mitwirkung des Landtages durch die Regierung die zur Vollziehung und Durchführung der Gesetze erforderlichen, sowie die aus dem Verwaltungs- und Aufsichtsrechte fliessenden Einrichtungen treffen und die einschlägigen Verordnungen erlassen (Art. 92). In dringenden Fällen wird er das Nötige zur Sicherheit und Wohlfahrt des Staates vorkehren.

2) Notverordnungen dürfen die Verfassung als Ganzes oder einzelne Bestimmungen derselben nicht aufheben, sondern nur die Anwendbarkeit einzelner Bestimmungen der Verfassung einschränken. Notverordnungen können weder das Recht eines jeden Menschen auf Leben, das Verbot der Folter und der unmenschlichen Behandlung, das Verbot der Sklaverei und der Zwangsarbeit, noch die Regel „Keine Strafe ohne Gesetz“ beschränken. Überdies können die Bestimmungen dieses Artikels, des Art. 3, 13ter und 113, sowie des Hausgesetzes durch Notverordnungen nicht eingeschränkt werden. Notverordnungen treten spätestens sechs Monate nach ihrem Erlass ausser Kraft.

1) The Reigning Prince shall take, through the Government and without participation of Parliament, the measures necessary for the execution and implementation of the laws and the measures pursuant to his rights of administration and supervision and shall issue the appropriate ordinances (article 92). In urgent cases, he shall take the necessary measures for the security and welfare of the State.

2) Emergency decrees may not suspend the Constitution as a whole or individual provisions thereof but may only limit the applicability of individual provisions of the Constitution. Emergency decrees may not curtail the right of each person to life, the prohibition of torture and inhuman treatment, the prohibition of slavery and forced labour, or the principle of nulla poena sine lege. Moreover, the provisions of this article, of articles 3, 13ter, and 113, and of the Law on the Princely House may not be limited by emergency decrees. Emergency decrees shall expire at the latest six months after they have been issued.

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Autor: Peter Bussjäger. Zuletzt bearbeitet: 3. September 2015
Zitiervorschlag: Bussjäger, Peter, Art. 10 LV, Stand: 3. September 2015, in: Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Online-Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung, https://verfassung.li/Art._10

Entstehung und Materialien

KonV § 24

Verfassungsentwurf Beck Art. 32

RV § 10

LGBl. 1921 Nr. 15

Verfassungsvorschlag des Fürstenhauses vom 2. Februar 2000 (rote Broschüre), Art. 10

Verfassungsvorschlag des Fürstenhauses vom 1. März 2001 (grüne Broschüre), Art. 10

Initiative des Fürstenhauses vom 2. August 2002, Art. 10 (BuA Nr. 143/2002)

LGBl. 2003 Nr. 186

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I. Allgemeine Bemerkungen und Entstehungsgeschichte

1

Die Konstitutionelle Verfassung 1862 sah in ihrem § 24 Abs. 2 eine für den Konstitutionalismus typische Regelung vor, die unverkennbar die Grundlage des heutigen Art. 10 Abs. 1 LV bildete und wie folgt lautete:

Der Landesfürst wird aber ohne Mitwirkung des Landtages die zur Vollstreckung und Handhabung der Gesetze erforderlichen, so wie die aus dem Aufsichts- und Verwaltungsrechte fliessenden Einrichtungen treffen und die einschlägigen Verordnungen erlassen. Auch wird der Fürst in dringenden Fällen das Nöthige zur Sicherheit und Wohlfahrt des Staates vorkehren.

2

Die Regierungsvorlage Peer nahm ausser geringfügigen stilistischen Korrekturen die wichtige Ergänzung vor, dass nach dem Wort „Landtages“ die Worte „durch die Regierung“ eingefügt wurden. Ausserdem wurde am Ende des ersten Satzes der Hinweis auf Art. 92 LV, der das Verhältnis von Gesetzgebung und Verordnung näher regelt, aufgenommen. Art. 10 LV wurde in der Fassung der Regierungsvorlage Peer vom Landtag unverändert beschlossen.

3

Die Bestimmung des § 24 Abs. 2 KonV stand in offenkundigem Zusammenhang mit § 24 Abs. 1 KonV, wonach ohne Zustimmung des Landtages kein Gesetz gegeben, aufgehoben, abgeändert oder authentisch erklärt werden durfte. § 24 Abs. 2 KonV stellte im System der Konstitutionellen Verfassung klar, dass die Exekutive im Gegensatz zur Gesetzgebung im formellen Sinn ohne Mitwirkung des Landtages arbeiten würde.

4

Im Zuge der Verfassungsrevision 2003 wurden die Worte „Vollstreckung und Handhabung“ (der Gesetze) in dem nun zu Abs. 1 gewordenen Text durch die moderneren Termini „Vollziehung und Durchführung“ ersetzt und der heutige Abs. 2 angefügt.

5

Die Initiative des Fürstenhauses begründete die Einfügung des Abs. 2 im Wesentlichen damit, dass die Möglichkeit, Notverordnungen zu erlassen, zeitlich und materiell eingeschränkt werden sollte. Tatsächlich wurde, wie noch zu zeigen sein wird, mit Abs. 2 das bisher in Abs. 1 letzter Satz („In dringenden Fällen wird er das Nötige zur Sicherheit und Wohlfahrt des Staates vorkehren.“) eher nur angedeutete Notstandsrecht des Landesfürsten viel deutlicher konturiert.

6

Weiterhin regelt Art. 10 Abs. 1 LV jedoch zwei verschiedene Materien: Der erste Satz bezieht sich auf allgemeine Aspekte der Vollziehung von Gesetzen durch die Regierung ohne Mitwirkung des Landtages. Art. 10 Abs. 1 zweiter Satz und Abs. 2 regeln das Notstandsrecht.

II. Die Vollziehung der Gesetze durch den Landesfürsten und die Regierung

A. Allgemeines

7

Art. 10 Abs. 1 erster Satz LV ist trotz einer gewissen Weitschweifigkeit in der Formulierung eine in sich geschlossene Regelung, die verschiedene wichtige Aspekte der Staatsorganisation zum Ausdruck bringt:

So wird klargestellt, dass die Vollziehung der Gesetzgebung untergeordnet ist: Der Landesfürst trifft „durch die Regierung“ die zur Vollziehung und Durchführung der Gesetze erforderlichen Massnahmen. Mit dem Verweis auf Art. 92 LV wird auch noch der Bezug zum Stufenbau der Rechtsordnung hergestellt mit der Unterordnung der Rechtsquelle Verordnung unter die Rechtsquelle Gesetz (näher unter 2.).

8

Mit der Wendung „durch die Regierung“ wird weiters bestimmt, dass die Vollziehung durch die Regierung zu erfolgen hat, was bedeutet, dass der Landesfürst keinen eigenen Vollziehungsapparat neben der Regierung aufbauen darf (näher unter 3.). Damit ist verbunden, dass, abgesehen von Art. 10 Abs. 2 LV und anderen verfassungsrechtlichen Ermächtigungen, kein eigenständiges Verordnungsrecht des Landesfürsten existiert. Verordnungen sind demnach, soweit die Verfassung nichts anderes vorsieht, ausschliesslich von der Regierung zu erlassen.

9

Die Worte „ohne Mitwirkung des Landtages“ beinhalten schliesslich, dass die innere Organisation des Vollzugsapparates dem unmittelbaren Zugriff des Landtages entzogen ist, was jedoch im Sinne der Gewaltenteilung zu verstehen ist, nicht aber dahingehend, dass der Landtag keine Kontrolltätigkeit gegenüber der Regierung ausüben dürfte (näher unter 4.).

10

Die Norm atmet einerseits den Geist des Konstitutionalismus, indem sie den Landesfürsten dazu beruft, die erforderlichen Vorkehrungen zur Vollziehung und Durchführung der Gesetze zu treffen, zwingt ihn jedoch andererseits, sich dazu der (auch) dem Landtag verantwortlichen Regierung zu bedienen, womit eine Anlehnung an die parlamentarische Demokratie erfolgt. Der Landesfürst wird von der Verfassung verpflichtet, seine Vollziehungsakte ausschliesslich durch die Regierung zu treffen.

B. Der Vorrang des Gesetzes und die Vollziehung

11

Der Vorrang des Gesetzes gelangt in Art. 10 Abs. 1 erster Satz LV zum Ausdruck, wenn bestimmt wird, dass der Landesfürst durch die Regierung die zur Vollziehung und Durchführung der Gesetze erforderlichen „Einrichtungen“ zu treffen und die einschlägigen Verordnungen zu erlassen hat. Der Verweis auf Art. 92 LV stellt den Rang von Gesetzen und Verordnungen im Stufenbau der Rechtsordnung nochmals klar.

12

Eine Ausnahme von diesem Grundsatz im Stufenbau der Rechtsordnung stellen die in Art. 10 Abs. 2 näher ausgeführten Notverordnungen dar (dazu näher IV.).

13

Gerade der Umstand, dass Art. 10 Abs. 2 LV ein Notverordnungsrecht für besondere Umstände statuiert, bestätigt den Grundsatz, dass die liechtensteinische Rechtsordnung vom „rule of law“ geprägt ist. Es ist das Gesetz, das die Staatsorgane zum Handeln ermächtigt. Auch wenn das Ausmass der Determinierung unterschiedlich sein mag, so gibt es doch kein zulässiges Handeln von Staatsorganen ausserhalb des Gesetzes (siehe auch Art. 78 Abs. 1 LV, wonach die gesamte Landesverwaltung durch die dem Landesfürsten und dem Landtag verantwortliche Kollegialregierung in Gemässheit der Bestimmungen dieser Verfassung und der übrigen Gesetze besorgt wird).

14

Das in Art. 10 Abs. 1 erster Satz LV angesprochene „Verwaltungs- und Aufsichtsrecht“ meint die allgemeinen Regierungsbefugnisse („Verwaltung“) und die Aufsicht über nachgeordnete Behörden und Ämter. Dabei handelt es sich jedoch ebenfalls um keine völlig freien Entscheidungen, sondern um die Ausübung staatlicher Tätigkeit im Rahmen und mit Ermächtigung der Gesetze (vgl. Art. 92 LV).

15

Die Bestimmung ist Ermächtigung und Schranke zugleich: Sie beauftragt den Landesfürsten durch die Regierung die zur Vollziehung und Durchführung der Gesetze erforderlichen Massnahmen zu treffen und erlaubt ihm bzw. der Regierung auch nur innerhalb der Schranken der Gesetze tätig zu sein.

16

Über das Ausmass der geforderten Bindung der Vollziehung an das Gesetz trifft Art. 10 Abs. 1 erster Satz LV keine Aussage. Das case-law des Staatsgerichtshofes zur Determinierungspflicht von Gesetzen wird in der Kommentierung zu Art. 92 LV näher behandelt.

C. Die Rolle der Regierung in der Vollziehung

17

Die Regierung kommt in der Systematik der Verfassung erst im VII. Hauptstück („Von der Regierung“) ausführlich zur Sprache. Immerhin stellt die Verfassung jedoch bereits in Art. 10 LV klar, dass die Regierung jenes Staatsorgan ist, das die Vollziehung (soweit es sich nicht um die Vollziehung durch die Gerichtsbarkeit handelt) trägt.

18

Daraus ergibt sich, dass der Landesfürst keine andere Einrichtung schaffen darf, die ihrerseits Regierungsaufgaben wahrnimmt. Dies schliesst zwar nicht aus, dass er über einen Apparat verfügt, der ihn in der Wahrnehmung von Funktionen als Staatsoberhaupt unterstützt (siehe auch die Ausführungen zu Art. 7 LV). Eine „Nebenregierung“ wird jedoch durch Art. 10 Abs. 1 erster Satz LV ausdrücklich ausgeschlossen.

19

In welcher Form die Regierung hoheitlich oder als Privatrechtsträger tätig wird, wird durch Art. 10 LV nicht bestimmt. Soweit die Regierung privatrechtlich handelt (z.B. Liegenschaften erwirbt oder veräussert, Subventionen vergibt oder Anschaffungen tätigt) hat sie sich der Handlungsinstrumente des Privatrechts, insbesondere des Vertragsrechts, zu bedienen. Wird die Regierung hoheitlich tätig, stellt ihr die Verfassung das Instrument der auf ein Gesetz gestützten Verordnung (Art. 92 Abs. 2 LV) zur Verfügung. Die Verordnung ist ein genereller Rechtsakt, der an einen abstrakten Adressatenkreis gerichtet ist und auf der Grundlage eines Gesetzes Aussenwirkung entfaltet.

20

Keine Verordnungen im Sinne von Art. 10 Abs. 1 erster Satz LV bilden sogenannte Verwaltungsverordnungen, die als generelle Anweisungen einer Behörde gegenüber nachgeordneten Organen zu verstehen sind, für letztere bindend sind, aber keine Aussenwirkungen entfalten.

21

Die Regierung handelt indessen nicht nur mittels Verordnungen oder Verwaltungsverordnungen hoheitlich, sondern auch mittels individuellen Verwaltungsakten, die in der Verfassung keine Erwähnung finden, aber als Handeln der Regierung auf der Grundlage von Gesetzen von der Verfassung 1921 vorgefunden wurden. Diese Verwaltungsakte werden als Verfügung bezeichnet, worunter ein an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt verstanden wird, durch den bestimmte Angelegenheiten in rechtsgestaltender oder rechtsfeststellender Weise verbindlich geregelt werden. Verfügungen, die mitunter auch als Entscheide oder Beschlüsse bezeichnet werden, stehen im Stufenbau der Rechtsordnung auf der untersten Stufe. Sie sind die Konkretisierung des Rechts im Einzelfall.

D. Keine Mitwirkung des Landtages?

22

Art. 10 Abs. 1 erster Satz LV ist so zu verstehen, dass dem Landtag in der Vollziehung kein unmittelbares Mitwirkungsrecht zukommt. Auch dies ist ein Aspekt der Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive.

23

In historischer Sicht stellte die mit Art. 10 Abs. 1 erster Satz LV vergleichbare Regelung des § 24 Abs. 2 KonV klar, dass die vollziehende Gewalt beim Landesfürsten verankert und von der Mitwirkung des Landtages ausgenommen war. Der Begriff der „Mitwirkung“ meint im Kontext der Verfassung von 1921 eine Kompetenz, also eine Zuständigkeit, wie beispielsweise auch in Art. 62 lit. a und b LV, wo jeweils ebenfalls von der Mitwirkung des Landtages an der Gesetzgebung bzw. am Abschluss von Staatsverträgen die Rede ist.

24

Dies bedeutet, dass dem Landtag an der Verordnungserlassung der Regierung wie auch in der inneren Verwaltungsorganisation, die Art. 10 Abs. 1 LV ebenfalls der Regierung zuweist, keine Kompetenz zur Mitwirkung zukommt. Sofern dennoch eine solche stattfindet, muss sie daher als Ausnahme von dem in Art. 10 Abs. 1 erster Satz LV postulierten Grundsatz verfassungsrechtlich ausdrücklich erlaubt sein. Um eine solche Ausnahme handelt es sich, wenn in Art. 63 Abs. 1 LV die Rede davon ist, dass dem Landtag das Recht der Kontrolle über die gesamte Staatsverwaltung unter Einschluss der Justizverwaltung zusteht. Eine weitere Ausnahme bildet Art. 63bis LV hinsichtlich der Einsetzung einer Untersuchungskommission.

25

Aus Art. 10 Abs. 1 erster Satz LV ergibt sich aber auch, dass es dem Landtag verwehrt ist, durch Gesetz Aufgaben der Vollziehung an sich zu ziehen, denn es ist eben die Regierung, die für die Vollziehung zuständig ist. Die Bestimmung bringt daher das Prinzip der Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive zum Ausdruck.

III. Das Notstandsrecht in der liechtensteinischen Verfassung

A. Allgemeines zum Notstandsrecht

26

Art. 10 Abs. 1 zweiter Satz LV („In dringenden Fällen wird er [Anm. der Landesfürst] das Nötige zur Sicherheit und Wohlfahrt des Staates vorkehren“) enthielt bis zur Verfassungsrevision 2003 ein rudimentäres Notstandsrecht, das nunmehr mit der Regelung des Abs. 2 hinsichtlich der sogenannten Notverordnungen näher präzisiert wurde. Allerdings war bereits vor der Verfassungsrevision 2003 unstrittig, dass Art. 10 Abs. 1 zweiter Satz LV auch eine Kompetenz zur Erlassung fürstlicher Notstandsverordnungen beinhaltete. Freilich wurde in der Literatur Kritik an der Unbestimmtheit der massgeblichen Formulierung des Art. 10 Abs. 1 zweiter Satz LV und ihrer Missbrauchsanfälligkeit geübt. Nicht völlig klar war in der Staatspraxis offenbar, wer diese Notstandsverordnung zu erlassen hatte, der Landesfürst oder – über dessen Auftrag – die Regierung.

27

Wie oben (I.) dargestellt, war die Formulierung des Art. 10 Abs. 1 zweiter Satz LV bereits in der KonV enthalten, die ihrerseits wiederum auf frühkonstitutionelle Texte zurückgegriffen hatte.

28

Grundsätzlich regelt das Notstandsrecht Fälle, in denen die sonst von der Verfassung zur Rechtsetzung berufenen Organe diese Aufgabe nicht oder nicht in der gebotenen Zeit wahrnehmen können. Gründe dafür können kriegerische Ereignisse, innere Unruhen wie auch Naturkatastrophen sein.

29

Das Notstandsrecht berührt einen der sensibelsten Punkte der Staatsorganisation überhaupt, weil seine Wahrnehmung ein hohes Mass an Verantwortungsbewusstsein und eine richtige Einschätzung der zu treffenden Massnahmen voraussetzt. Das berühmte und berüchtigte Diktum Carl Schmitts („Souverän ist, wer den Ausnahmezustand definiert.“) spricht genau diesen Punkt an. Es überrascht auch nicht, dass in der Vergangenheit wie in der Gegenwart gerade das Notstandsrecht in anderen Staaten immer wieder den Hebel bildete, verfassungsmässige Ordnungen unter Berufung auf einen angeblichen Notstand ausser Kraft zu setzen, um an ihrer Stelle autoritäre oder totalitäre Regime zu etablieren. Österreich 1933/34 und Deutschland 1933 bilden dafür treffende Beispiele.

30

Auch in den unruhigen Zeiten in Liechtenstein zwischen den beiden Weltkriegen wurden verschiedentlich unter Berufung auf eine Notstandssituation Massnahmen ergriffen, deren Verfassungskonformität zumindest zweifelhaft erscheint, auch wenn sie in den konkreten Fällen gerade der Sicherung der verfassungsmässigen Ordnung dienten.

31

Gerade auf Grund der Anfälligkeit des Notstandsrechts gegenüber Missbrauch ist es wichtig, dass die Verfassung die Voraussetzungen für seine Ausübung möglichst präzise umschreibt. Insoweit ist die mit der Verfassungsrevision 2003 geschaffene explizite verfassungsrechtliche Grundlage für das Notverordnungsrecht zu begrüssen. Die Annahme eines ausserhalb der Verfassung stehenden Staatsnotstandsrechts, wie dies in der Schweiz postuliert wird, ist auf dem Boden der liechtensteinischen Verfassung gerade auf Grund der Konkretisierungen der Verfassungsrevision 2003 grundsätzlich kritisch zu sehen. Sofern allerdings Umstände auftreten, in welchen die in der liechtensteinischen Verfassung zur Ausübung des Notstandsrecht berufenen Organe nicht in der Lage sind oder die Instrumente zur Bewältigung des Notstands nicht ausreichen, werden von jenen Staatsorganen, die solche Aktivitäten überhaupt noch setzen können, die erforderlichen und möglichen Massnahmen zu treffen sein. Dies würde in einem solchen Fall jedoch ausserhalb der Verfassung und ohne entsprechende Grundlage in einem überpositiven Notstandsrecht erfolgen. Als Leitlinie des Handelns wird die Verantwortung des jeweils tätig werdenden Organs für das Staatsganze und die möglichst baldige Rückkehr zu geordneten Verhältnissen zu gelten haben. Eine verfassungsrechtliche Konturierung eines solchen Notstands ist jedoch nicht möglich.

32

Dass besondere Umstände sogar zu einer Einschränkung oder zeitweiligen Ausserkraftsetzung von Grundrechten führen können, ist auch in der EMRK anerkannt:

Gemäss Art. 15 EMRK kann im Falle eines Krieges oder eines anderen öffentlichen Notstandes, der das Leben der Nation bedroht, der Mitgliedstaat Massnahmen ergreifen, welche die in dieser Konvention vorgesehenen Verpflichtungen in dem Umfang, den die Lage unbedingt erfordert, und unter der Bedingung ausser Kraft setzen, dass diese Massnahmen nicht in Widerspruch zu den sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen stehen. Dabei sind aber nur punktuelle, vorübergehende Massnahmen vorgesehen, die vom betreffenden Vertragsstaat fortwährend auf ihre Notwendigkeit hin zu überprüfen sind.

33

Der Begriff des Krieges knüpft an die völkerrechtliche Terminologie an, unter welcher eine Auseinandersetzung zwischen zwei oder mehreren Staaten zu verstehen ist, die nach Auffassung der beteiligten Parteien den Kriegszustand auslöst. Auch in diesem Fall gilt, dass eine Notstandsmassnahme nur zulässig ist, wenn der Krieg das Leben der Nation bedroht.

34

Ein anderer öffentlicher Notstand liegt vor, wenn eine aussergewöhnliche Krisen- oder Notstandssituation vorliegt, welche die ganze Bevölkerung betrifft und eine Bedrohung des organisierten Lebens der Gemeinschaft, aus der sich der Staat zusammensetzt, bildet. Der Notstand muss sich begrifflich nicht auf das gesamte Staatsgebiet erstrecken. Dies kann beispielsweise bei einer Naturkatastrophe der Fall sein.

35

Die auf der Grundlage von Art. 15 Abs. 1 EMRK ergriffenen Massnahmen müssen unbedingt erforderlich sein, wobei den Staaten durchaus ein Beurteilungsspielraum zugestanden wird.

36

Gemäss Art. 15 Abs. 2 EMRK ist ein Ausserkraftsetzen des Art. 2 ausser bei Todesfällen, die auf rechtmässige Kriegshandlungen zurückzuführen sind, oder der Art. 3, 4 Abs. 1 und 7 nicht zulässig.

Darüber hinaus muss ein Staat, der dieses Recht der Ausserkraftsetzung ausübt, den Generalsekretär des Europarats eingehend über die getroffenen Massnahmen und deren Gründe unterrichten. Er muss den Generalsekretär des Europarats auch über den Zeitpunkt in Kenntnis setzen, in dem diese Massnahmen ausser Kraft getreten sind und die Vorschriften der Konvention wieder volle Anwendung finden. Mit dieser Unterrichtungspflicht wird auch bestätigt, dass dem EGMR eine inhaltliche Überprüfungsbefugnis hinsichtlich der Erforderlichkeit der Massnahmen zukommt.

37

Der EGMR prüft, ob die Voraussetzungen der Suspendierung der betroffenen Garantien gegeben waren, wobei der Verhältnismässigkeitsgrundsatz eine bedeutsame Rolle spielt: Suspendierungserklärungen sind nur in dem Umfang zulässig, den die Lage unbedingt erfordert. Der EGMR prüft auch, ob Garantien gegen Missbrauch vorhanden sind.

38

Das Notstandsrecht ist auch in Art. 4 UNO-Pakt II verankert. Demnach können im Falle eines öffentlichen Notstands, der das Leben der Nation bedroht und der amtlich verkündet ist, die Vertragsstaaten Massnahmen ergreifen, die ihre Verpflichtungen aus diesem Pakt in dem Umfang, den die Lage unbedingt erfordert, ausser Kraft setzen, vorausgesetzt, dass diese Massnahmen ihren sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen nicht zuwiderlaufen und keine Diskriminierung allein wegen der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion oder der sozialen Herkunft enthalten. Art. 4 Abs. 2 bestimmt, dass die Art. 6 (Recht auf Leben), 7 (Folterverbot), 8 Abs. 1 und 2 (Sklavereiverbot), 11 (Verbot der Schuldhaft), 15 (Verbot rückwirkender Strafgesetze), 16 (Rechtsfähigkeit) und 18 (Gedanken-, Gewissens-, Religions- und Weltanschauungsfreiheit) nicht ausser Kraft gesetzt werden dürfen. Art. 4 Abs. 3 enthält ein Informationsverfahren ähnlich Art. 15 EMRK.

Die Auslegung der Notstandskriterien des Art. 4 Abs. 1 UNO-Pakt II orientiert sich an der Rechtsprechung des EGMR.

39

Neben kriegerischen Auseinandersetzungen und innenpolitischen Unruhen können auch schwerwiegende Natur- oder Umweltkatastrophen zu einem Notstand im Sinne des Art. 4 Abs. 1 UNO-Pakt II führen. Ökonomische Schwierigkeiten alleine rechtfertigen eine Suspendierung jedoch nicht, bzw. nur dann, wenn sich daraus Anlass zu sozialen und politischen Unruhen ergeben können, die einen die Existenz der Nation bedrohenden Notstand darstellen.

B. Der Landesfürst als „Notstandsgesetzgeber“

40

Die Verfassung beruft den Landesfürsten zum „Notstandsgesetzgeber“. Dies entspricht auch der Praxis im internationalen Vergleich, wo derartige Aufgaben häufig dem Staatsoberhaupt zugeordnet werden.

41

Die Verfassung trifft allerdings keine Vorsorge für den Fall, dass der Landesfürst selbst nicht in der Lage ist, diese Funktionen auszuüben (siehe auch die Ausführungen unter III.A). Eine solche Regelung ist auch dem Hausgesetz (vgl. Art. 3 LV) nicht zu entnehmen. Dadurch könnte sich eine problematische Lücke im Notstandsrecht ergeben, für welche die Verfassung keine Lösung vorsieht. Mit anderen Worten, wenn der Landesfürst nicht in der Lage ist, Notverordnungen zu erlassen, können sie nicht von anderen Staatsorganen substituiert werden.

42

Nicht völlig klar ist, ob der Landesfürst in der Ausübung des Notverordnungsrechts „durch die Regierung“ handeln muss (vgl. Art. 10 Abs. 1 erster Satz LV) oder ob Art. 10 Abs.1 zweiter Satz LV ein selbständiges Handeln des Fürsten erlaubt. In der Lehre werden dazu verschiedene Meinungen vertreten. Angesichts der geringen inhaltlichen Determinierung des Notverordnungsrechts lässt sich der Schluss vertreten, dass sich die Worte „durch die Regierung“ in Art. 10 Abs. 1 erster Satz LV auch auf die Ermächtigung des Fürsten im zweiten Satz dieser Bestimmung bezieht. Es wäre demnach also die Regierung, die für die Vorbereitung und Kundmachung der Notverordnung zu sorgen hätte. Wille vertritt dagegen die Auffassung, dass sich aus einer Zusammenschau von Wortlaut, Geschichte und Systematik der Bestimmung ergebe, dass das Notstandsverordnungsrecht dem Landesfürsten zuzusprechen sei.

43

Die Akte des Landesfürsten als Notstandsgesetzgeber unterliegen weiters der Gegenzeichnung des Regierungschefs gemäss Art. 85 LV. Demnach obliegt dem Regierungschef die Gegenzeichnung der Gesetze sowie der vom Fürsten oder einer Regentschaft ausgehenden Erlasse und Verordnungen. Da hinsichtlich Notverordnungen gemäss Art. 10 Abs. 2 LV keine Ausnahme statuiert ist, unterliegen auch diese wie auch andere vom Landesfürsten gesetzte Notstandsakte (Art. 10 Abs. 1 zweiter Satz LV) dem Gegenzeichnungsrecht des Regierungschefs. Dies hat den Vorteil, dass über die Anwendung des Notstandsrechts nur im Zusammenwirken von Landesfürst und Regierungschef entschieden werden kann, kann aber in besonderen Verhältnissen wiederum die Ausübung des Notstandsrechts zusätzlich erschweren, wenn etwa der Regierungschef oder sein Stellvertreter nicht in der Lage sind, tätig zu werden.

44

Dazu vertreten die Erläuterungen des Verfassungsvorschlages des Fürstenhauses vom 2. August 2002 die nicht näher begründete Auffassung, dass dann, wenn der Regierungschef, sein Stellvertreter und allfällige weitere Regierungsmitglieder an der Ausübung des Amtes verhindert sind, der Landesfürst die entsprechenden Massnahmen ergreifen kann. Diese Auffassung findet zum einen in Wortlaut und Systematik der Verfassung keine Deckung und ist unter teleologischen Gesichtspunkten deshalb kritisch zu sehen, weil sie es ermöglichen würde, dass die Regierung auf der Grundlage des Art. 80 Abs. 1 LV wegen Verlustes des Vertrauens des Landesfürsten aus dem Amt scheidet und im Anschluss der Landesfürst mittels Notverordnungen ohne Gegenzeichnung (weil etwa eine Übergangsregierung entgegen Art. 80 Abs. 1 LV nicht bestellt wird), regiert. Ein solches Ergebnis wäre auch völkerrechtlich problematisch, weil es die engen Grenzen des Notstandsrechts überschreiten würde (siehe die Ausführungen unter III. A).

C. Kriterien des Notstands

45

Art. 10 Abs. 2 LV enthält keine Kriterien zur Beurteilung der Frage, unter welchen Voraussetzungen Notverordnungen erlassen werden dürfen. Art. 10 Abs. 1 zweiter Satz LV gebraucht den vagen Begriff der „dringenden Fälle“, in welchen der Fürst das Nötige zur Sicherheit und Wohlfahrt des Staates vorkehren wird. Ein Notstand wird vorliegen, wenn der Bestand des Staates oder andere elementare öffentliche Interessen bedroht sind und die ordentliche Rechtsordnung nicht in der Lage ist, rechtzeitig und angemessen zu reagieren. Dies können Naturkatastrophen, aber auch Epidemien sowie wirtschaftliche oder politische Krisen grössten Ausmasses sein.

46

Im Übrigen kann lediglich dem Begriff der „Notverordnung“ entnommen werden, dass die Erlassung einer solchen Massnahme einen entsprechenden „Notstand“ voraussetzt.

47

Angesichts der Tatsache, dass die Erlassung der Notverordnung eine, wenngleich zeitlich befristete (siehe IV. C), Suspendierung der verfassungsmässigen Ordnung erlaubt, ist davon auszugehen, dass die Verfassung das Vorliegen entsprechend schwerwiegender Umstände voraussetzt, die eine Ausübung des Notstandsrechts rechtfertigen. An das Vorliegen der drei in Art. 10 Abs. 1 zweiter Satz LV genannten Kriterien „dringende Fälle“, „das Nötige“ und „zur Sicherheit und Wohlfahrt des Staates“ sind also strenge Massstäbe anzulegen.

48

Die Erlassung einer Notverordnung kann daher von vornherein nur zulässig sein, wenn die von der Verfassung zur Rechtsetzung berufenen Organe nicht oder nicht rechtzeitig zusammentreten können, um die zur Aufrechterhaltung der inneren Souveränität des Staates, der Sicherheit seiner Einwohner und zur Abwehr gravierender volkswirtschaftlicher Schäden erforderlichen Massnahmen, zu erlassen.

49

Der Umstand, dass der Landtag in der Praxis über längere Zeiträume hinweg nicht tagt, etwa während der Sommerpause oder in den Monaten Januar und Februar, rechtfertigt für sich allein ebenfalls nicht die Anwendung des Notrechts, da der Landesfürst den Landtag einberufen kann (Art. 48 Abs. 1 LV), wenigstens 1.000 wahlberechtigte Landesbürger oder die Gemeindeversammlungen von mindestens drei Gemeinden (Art. 48 Abs. 2 LV) und der Präsident innerhalb eines Jahres die Sitzungen anordnen kann (Art. 49 Abs. 2 LV).

50

Eine weitere, im Begriff „das Nötige“ implizierte Voraussetzung für die Erlassung einer Notverordnung ist, dass durch die Anwendung des bestehenden Rechts der Notstand nicht abgewendet werden kann. Massgebliche Gesetze für die Abwehr von Bedrohungen sind etwa das Polizeigesetz sowie vor allem das Bevölkerungsschutzgesetz. Daneben sind auch die – allerdings völlig veralteten und zumindest teilweise wohl durch das Polizeigesetz und Bevölkerungsschutzgesetz materiell derogierten – Bestimmungen des Art. 137 LVG über „Landsnöte und Landrettung“ in Kraft.

51

Die Zulässigkeit der Notverordnung wird somit auch dadurch begrenzt, dass sie nur insoweit erlassen und aufrecht erhalten werden darf, als sie zur Bewältigung der Noststandssituation tatsächlich erforderlich ist. Sie darf insbesondere nicht unverhältnismässig sein.

52

Schliesslich ist die Notverordnung zweckgebunden, als sie zur Sicherheit und Wohlfahrt des Staates unbedingt erforderlich und objektiv gerechtfertigt sein muss.

53

Dabei liegt es nahe, bei der Beurteilung der Verfassungskonformität der Massnahme entsprechend einem „beweglichen System“ vorzugehen, das heisst, je grösser das Ausmass der Gefährdung der geschützten Interessen ist, umso einschneidendere Notstandsmassnahmen sind erlaubt. Dies bezieht sich nicht nur auf die Erlassung von Notverordnungen gemäss Art. 10 Abs. 2 LV, sondern auch auf die in dieser Bestimmung erwähnten sonstigen Vorkehrungen zur Sicherheit und Wohlfahrt des Staates.

54

Soweit mit dem Notstand in internationalen Abkommen – in Betracht kommen vor allem EMRK und UNO-Pakt II – gewährleistete Rechte eingeschränkt werden sollen, ist Art. 10 Abs. 2 LV völkerrechtskonform zu interpretieren. Das bedeutet, dass dies nur unter den in betreffenden Bestimmungen genannten Voraussetzungen (vgl. Art. 15 EMRK und Art. 4 UNO-Pakt II, siehe auch die Ausführungen unter III.A) erfolgen darf.

IV. Die Notverordnung

A. Die Notverordnung im Verfassungsgefüge

55

Als einzige konkret umschriebene Notstandsmassnahme kennt die Verfassung die Notverordnung. Es handelt sich dabei um eine verfassungsunmittelbare, ausschliesslich auf Art. 10 Abs. 2 LV gegründete Verordnung. Solche Verordnungen werden auch als „selbständige Verordnungen“ bezeichnet. Verfassungsunmittelbare oder selbständige Verordnungen bedürfen keiner gesetzlichen Grundlage, sie müssen sich lediglich auf eine verfassungsrechtliche Ermächtigung stützen können.

56

Die Notverordnung hat grundsätzlich den Rang eines Gesetzes, kann aber entsprechend Art. 10 Abs. 2 LV die Anwendbarkeit einzelner Bestimmungen der Verfassung einschränken, wodurch ihr ein partieller (und zeitlich limitierter) Verfassungsrang zukommen kann.

57

Der Staatsgerichtshof hätte eine bei ihm angefochtene Notverordnung daher ausschliesslich an der Verfassung zu prüfen. Eine solche inhaltliche Beurteilung erweist sich allerdings einerseits auf Grund der unpräzisen Kriterien des Art. 10 Abs. 2 LV schwierig, andererseits auf Grund der sich aus dieser Bestimmung ergebenden Möglichkeit, auch die Anwendbarkeit einzelner Bestimmungen der Verfassung einzuschränken.

58

Die Zuständigkeit zur Erlassung der Notverordnung liegt beim Landesfürsten, denn er hat nach Art. 10 Abs. 1 LV das Nötige zur Sicherheit und Wohlfahrt des Staates vorzukehren. Soweit Art. 10 Abs. 1 LV erster Satz davon spricht, dass der Landesfürst durch die Regierung zu handeln hat und dort auf Art. 92 LV verwiesen wird, wo die Kompetenz zur Erlassung von Verordnungen der Regierung übertragen ist (Abs. 2), ist daran zu erinnern, dass Art. 10 Abs. 1 erster und zweiter Satz unterschiedliche Materien regeln. Im ersten Satz kommt – mit dem Verweis auf Art. 92 LV – die allgemeine Verwaltungskompetenz der Regierung zum Ausdruck, im zweiten Satz wird das Notstandsrecht des Landesfürsten erwähnt. Gerade durch die ausdrückliche Regelung des Notverordnungsrechtes in Art. 10 Abs. 2 LV ist klargestellt, dass es sich dabei um ein eigenständiges Verordnungsrecht handelt, das sich nicht auf Art. 92 Abs. 2 LV bezieht. Die Verordnung ist daher richtigerweise als fürstliche Verordnung zu erlassen. Dem steht nicht entgegen, dass der Landesfürst im Rahmen der Erarbeitung einer allfälligen Notverordnung durch die Regierung zu handeln hat.

59

Für eine parallele oder konkurrierende Kompetenz zwischen Landesfürst und Regierung wie sie zuweilen angenommen wird, ist nach der hier vertretenen Auffassung kein Raum. Dies bedeutet, dass die Gesetzgebung aufgerufen ist, für den Fall, dass der Landesfürst keine Notverordnung erlassen kann, Rechtsvorschriften vorzusehen, auf deren Grundlage Behörden die zur Bewältigung eines Notstandes erforderlichen Massnahmen setzen können.

B. Schranken der Notverordnung

1. Keine Aufhebung der Verfassung oder einzelner Bestimmungen

60

Art. 10 Abs. 2 erster Satz LV stellt klar, dass Notverordnungen lediglich die Anwendbarkeit einzelner Bestimmungen der Verfassung einschränken dürfen. Sie dürfen aber nicht die Verfassung als Ganzes oder einzelne Bestimmungen derselben aufheben.

61

Das Verhältnis zwischen „Einschränkung der Anwendbarkeit“ und „Aufhebung“ ist nicht völlig eindeutig. Die Materialien wiederholen zunächst den Verfassungstext und führen dann aus, dass nach dem Ausserkrafttreten einer Notverordnung die Verfassung wieder voll anwendbar sein soll. Mit dem Ausserkrafttreten einer Notverordnung entfalle die Hemmnis für die Anwendbarkeit ipso iure.

62

Gemeint ist demnach offenbar, dass die Notverordnung lediglich die Anwendbarkeit einer Verfassungsnorm in zeitlicher Hinsicht suspendieren darf, aber sie nicht gänzlich ausser Kraft setzen und auch nicht inhaltlich ändern darf. Die Notverordnung kann also Bestimmungen der Verfassung für einen Zeitraum von bis zu sechs Monaten (siehe Art. 10 Abs. 2 letzter Satz LV) suspendieren, sie kann die entsprechenden Bestimmungen der Landesverfassung jedoch nicht aufheben, sodass nach Ausserkrafttreten der Notverordnung eine weitere Tätigkeit des Verfassungsgebers nicht erforderlich ist, um die suspendierten Bestimmungen wieder wirksam werden zu lassen. Auch kann die Notverordnung Bestimmungen der Verfassung nicht abändern.

63

Die Notverordnung kann nach den Grundsätzen des Stufenbaus der Rechtsordnung auch nicht über ihre eigene Grundlage verfügen, sie kann also insbesondere nicht den Art. 10 Abs. 1 zweiter Satz und Abs. 2 LV selbst suspendieren, aufheben oder abändern. Diese Norm steht im Stufenbau der Rechtsordnung auch weiterhin über der Notverordnung. Daraus ergibt sich im Weiteren, dass auch der Staatsgerichtshof, der die Übereinstimmung der Notverordnung mit ihren verfassungsrechtlichen Grundlagen und Schranken zu überprüfen hätte, nicht ausgeschaltet werden darf (siehe näher unten D.).

64

Art 10 Abs. 2 LV sagt nichts darüber aus, in welchem Verhältnis die Notverordnung zur Gesetzgebung steht. Aus einem Grössenschluss ergibt sich, dass die Notverordnung jedenfalls auch Gesetze suspendieren kann, aber wohl auch selbst gesetzgeberisch tätig werden kann. Sonst wäre der Handlungsspielraum im Dringlichkeitsfall wohl auch viel zu klein. Die Staatspraxis (siehe die Beispiele unter E.) hat bisher in erster Linie mittels Notverordnung aus Dringlichkeitsgründen nicht existierende gesetzliche Bestimmungen substituiert.

2. Notstandsfeste Grundrechte

65

Die Verfassung nennt ausdrücklich drei notstandsfeste Grundrechte: Das Recht eines jeden Menschen auf Leben (vgl. Art. 27ter Abs. 1 LV und Art. 2 EMRK), das Verbot der Folter und der unmenschlichen Behandlung (vgl. Art. 27bis Abs. 2 LV und Art. 3 EMRK) und die Regel „Keine Strafe ohne Gesetz“ (Art. 33 Abs. 2 LV und Art. 7 Abs. 1 EMRK).

66

Diese notstandsfesten Grundrechte garantieren, dass der Staat auch in einer Notstandssituation einen Minimalstandard an Rechtsstaatlichkeit wahrt.

67

Es stellt sich allerdings die Frage des Verhältnisses des „Rechts auf Leben“ in Art. 27ter LV zu Art. 2 EMRK, der in seinem Abs. 2 verschiedene Ausnahmetatbestände nennt, nämlich die unbedingt erforderliche Gewaltanwendung, um

a) die Verteidigung eines Menschen gegenüber rechtswidriger Gewaltanwendung sicherzustellen,

b) eine ordnungsgemässe Festnahme durchzuführen oder das Entkommen einer ordnungsgemäss festgehaltenen Person zu verhindern,

c) um im Rahmen der Gesetze einen Aufruhr oder einen Aufstand zu unterdrücken.

68

Es spricht viel für die Annahme, dass der Schutzgehalt des grundsätzlich vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechts des Art. 27ter LV mit Art. 2 EMRK zusammenfällt und daher nicht über diesen hinausgeht. Es liegen daher implizite Grundrechtsschranken vor. Eine allfällige Notverordnung müsste sich daher am Schutzgehalt des Art. 2 EMRK orientieren. Im Hinblick auf einen möglichen Staatsnotstand ist diesbezüglich vor allem Art. 2 Abs. 2 lit. c EMRK relevant, der die Tötung zur Unterdrückung einer Aufruhr oder eines Aufstands erlaubt. In beiden Fällen muss es sich um einen Ausnahmezustand handeln, der bereits ein staatsbedrohendes Ausmass im Sinne eines öffentlichen Notstands gemäss Art. 15 EMRK angenommen hat. Als Aufstand wird dabei die einem revolutionären Geschehen gleichkommende Erhebung eines Teils der Bevölkerung gegen die Staatsgewalt verstanden, unter Aufruhr eine Situation, in der eine Menschenmenge Gewalttaten in grösserem Umfang begeht oder zu begehen droht. Allerdings muss sich die staatliche Gewaltanwendung auch unter diesen Verhältnissen im Rahmen der bestehenden Gesetze bewegen, wobei die beabsichtigte oder unbeabsichtigte Tötung von am Aufruhr oder Aufstand beteiligten Personen nur letztes Mittel sein darf.

69

Die „Regel“ keine Strafe ohne Gesetz bedeutet, dass das Gesetz ein bestimmtes Verhalten unter Strafe stellen muss, widrigenfalls dieses Verhalten nicht strafbar ist. Die Regel „nulla poena sine lege“ bedeutet auch das Verbot rückwirkender Bestrafung. Es kann daher auch in einer Notstandssituation keine Norm geschaffen werden, die ein Verhalten unter Strafandrohung stellt, das zum Zeitpunkt, an dem es gesetzt wurde, noch nicht pönalisiert war.

70

Angesichts der Tatsache, dass der Staatsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung eine Reihe ungeschriebener Grundrechte anerkennt, wie insbesondere das Willkürverbot, aber auch das Legalitätsprinzip im Abgabenrecht und das Grundrecht auf Existenzsicherung, stellt sich die Frage, wie sich diese Bestimmung zu den ungeschriebenen Grundrechten verhält.

71

Die Annahme liegt nahe, dass der Verfassungsgeber die Aufzählung in Art. 10 Abs. 2 LV taxativ verstanden wissen wollte. Betrachtet man allerdings den Inhalt des Willkürverbotes näher, stellt sich in der Tat die Frage, ob der Verfassungsgeber das Willkürverbot überhaupt suspendieren bzw. die Suspendierung delegieren kann. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes verletzen qualifiziert rechtswidrige oder krass ungerechte behördliche Entscheidungen und krass unsachliche, stossende Gesetze das Willkürverbot. Das Willkürverbot garantiert für die gesamte Rechtsordnung einen Minimalstandard an Recht und Gerechtigkeit. Das Willkürverbot ist nicht schon durch eine unrichtige Entscheidung oder ein unsachliches Gesetz verletzt, erst die unvertretbare, sachlich unter keinen Umständen begründbare gesetzliche Regelung und die qualifiziert unrichtige Entscheidung verletzen das Willkürverbot.

72

Angesichts dieser Konturen des ungeschriebenen Grundrechts Willkürverbot muss die Frage gestellt werden, ob nicht gerade in einer Situation des Staatsnotstands, in welcher bis auf die explizit genannten notstandsfesten Grundrechte alle anderen Bestimmungen der Verfassung mittels Notverordnung suspendiert werden dürfen, der Geist der Verfassung nicht verlangt, dass eine solche Rechtsetzung zumindest nicht willkürlich erfolgt. Schliesslich setzt die Verfassungskonformität der Notverordnung ihre sachliche Rechtfertigung und Willkürfreiheit durch die konkreten Umstände geradezu voraus. Nach der hier vertretenen Auffassung kann daher auch das Willkürverbot als letzte Schranke gegen rechtswidrig handelnde Organe des Staates nicht suspendiert werden.

3. Weitere notstandsfeste Bestimmungen

73

Art. 10 Abs. 2 LV zählt zu den notstandsfesten Bestimmungen neben den erwähnten Grundrechten auch

• Art. 3 LV (Delegation der Regelung der Thronfolge, der Volljährigkeit des Landesfürsten und des Erbprinzen sowie der Vormundschaft an das Hausgesetz)

• Art. 13ter LV (Misstrauensantrag gegenüber dem Landesfürsten)

• Art. 113 LV (Verfahren der Abschaffung der Monarchie) sowie

das Hausgesetz.

74

Mit diesem Regelungskomplex ist verbunden, dass die Notverordnung weder das Verfahren zur Abschaffung der Monarchie beseitigen oder verzögern darf noch die Möglichkeit von wenigstens 1.500 Landesbürgern, gegen den Landesfürsten einen begründeten Misstrauensantrag einzubringen, unterbinden darf. Dies bedeutet, dass die diese Verfahren ausführenden Regelungen des Volksrechtegesetzes nicht suspendiert werden dürfen, weil die betreffenden Rechte sonst leerlaufen würden.

75

Mittels Notverordnung kann im Weiteren auch keine von den Regelungen des Hausgesetzes abweichende Thronfolge herbeigeführt werden. Darüber hinaus könnte beispielsweise auch nicht mittels Notverordnung eine entgegen den Bestimmungen des Hausgesetzes erfolgte Amtsenthebung oder Entmündigung des Landesfürsten (vgl. Art. 15 Hausgesetz) vorgenommen werden.

4. Die Suspendierung von Völkerrecht und EWR-Recht

76

Im Stufenbau der Rechtsordnung steht das Völkerrecht grundsätzlich unterhalb der Verfassung. Dies ergibt sich auch daraus, dass gemäss Art. 104 Abs. 2 LV der Staatsgerichtshof Staatsverträge im Hinblick auf ihre Verfassungskonformität prüfen und ihre innerstaatliche Verbindlichkeit aufheben kann (vgl. Art. 23 StGHG).

77

Auch kann die Notverordnung nur die innerstaatliche Verbindlichkeit von Rechtsnormen aufheben oder einschränken. Sie darf deshalb bestehende völkerrechtliche Verpflichtungen in ihrer Aussenwirkung nicht suspendieren. Dies bedeutet, dass ein durch Notverordnung legitimierter Hoheitsakt dennoch gegen völkerrechtliche Verpflichtungen verstossen kann, was insbesondere hinsichtlich der durch die EMRK gezogenen Schranken des Notstandsrechts (siehe oben III.A.) relevant sein kann. Zuweilen sehen allerdings Staatsverträge Möglichkeiten ihrer zeitweiligen Suspendierung im Falle besonderer Umstände vor (vgl. etwa Art. 15 EMRK). Nach dem allgemeinen Völkerrecht kann eine den Verstoss gegen völkerrechtliche Verpflichtungen rechtfertigende Situation vorliegen, wenn die völkerrechtswidrige Handlung eines Staates die einzige Möglichkeit für den Staat ist, das wesentliche Interesse vor einer schweren und unmittelbar drohenden Gefahr zu schützen und kein wesentliches Interesse anderer Staaten oder der gesamten internationalen Gemeinschaft ernsthaft beeinträchtigt wird. Eingriffe in zwingendes Völkerrecht sind allerdings ausgeschlossen, ebenso darf der handelnde Staat die Notlage nicht selbst herbeigeführt haben.

78

In jedem Fall ist, abgesehen von den notstandsfesten Grundrechten der EMRK, eine völkerrechtliche Norm, die einer Notverordnung widerspricht, innerstaatlich von den Behörden und Rechtsunterworfenen nicht anzuwenden.

79

Besonderes gilt hinsichtlich des EWR-Rechtes: Das EWRA geniesst nach Lehre und Rechtsprechung einschliesslich des aus ihm abgeleiteten sekundären EWR-Rechts in Liechtenstein auf Grund seines materiell verfassungsändernden Charakters Vorrang vor innerstaatlichem Recht. Soweit EWR-Recht in innerstaatliches Recht umzusetzen ist, kann eine Notverordnung die betreffenden Regelungen, die der Umsetzung des EWR-Rechtes dienen, suspendieren, einschränken oder abändern.

80

Allerdings bleibt der Vorrang des EWR-Rechtes zu beachten. Unmittelbar anwendbares EWR-Recht – das sind Verordnungen, aber auch Richtlinien soweit ihnen unmittelbare Geltung zukommt, sowie das EWRA selbst – verdrängt nicht nur Landesrecht. Dem EWR-Recht entgegen stehendes Landesrecht ist vom Staatsgerichtshof nach dessen Judikatur als „EWR- bzw. verfassungswidrig“ aufzuheben. Der Vorrang findet nur dort seine Grenze, wo Grundprinzipien und Kerngehalte der Grundrechte der Landesverfassung berührt sind. Davon kann beim Notverordnungsrecht wohl nicht gesprochen werden.

81

Damit stellt sich die Frage, ob die Notverordnung auch unmittelbar anwendbares EWR-Recht suspendieren kann. Auf Grund des materiell verfassungsändernden Charakters des EWRA wird dies wohl zu verneinen sein. Die Anwendbarkeit der jeweiligen EWR-rechtlichen Norm wird auch nicht damit ausgeschlossen werden können, dass deren Geltungsgrund – die seinerzeitige Genehmigung des Beschlusses des Gemeinsamen EWR-Ausschusses durch den Landtag – aufgehoben oder suspendiert wird. Eine nachträgliche Aufhebung ist nämlich nach den Bestimmungen der Verfassung nicht möglich. Die Notverordnung kann jedoch nach dem ausdrücklichen Wortlaut der Verfassung diese nicht abändern, sondern darf lediglich die Anwendbarkeit der Verfassung einschränken. Sie kann aber kein neues Verfassungsrecht schaffen, das erforderlich wäre, um innerstaatlich den Vorrang des EWR-Rechtes aufzuheben.

C. Befristung und Rechtswirkungen

82

Gemäss Art. 10 Abs. 2 letzter Satz LV treten Notverordnungen spätestens sechs Monate nach ihrem Erlass ausser Kraft. Dies bedeutet, dass die Notverordnung auch zu einem früheren Zeitpunkt wieder aufgehoben werden kann oder auch bei ihrer Erlassung mit einer kürzeren Befristung versehen werden kann. Im letzteren Fall ist auch eine Verlängerung einer einmal erlassenen Notverordnung zulässig, allerdings nicht länger als die maximale Geltungsdauer der ursprünglich erlassenen Verordnung hätte betragen dürfen.

83

Damit stellt sich die Frage, ob im Falle eines Fortbestandes der Situation die für den Erlass der Notverordnung verantwortlich war, keine neuerliche Notstandsmassnahme gesetzt werden darf. Die Befristung der Notverordnung gemäss Art. 10 Abs. 2 LV dient erkennbar dem Zweck, ein dauerhaftes Regieren auf Grund von Notverordnungen zu verunmöglichen. Dieser Zweck darf daher auch nicht durch kettenartig aneinander gereihte Notverordnungen unterlaufen werden.

84

Dies bedeutet wiederum, dass unabhängig vom eventuellen Weiterbestand der Krisensituation der Erlass von Notstandsmassnahmen mittels Notverordnung aus demselben Grund nach ihrem Ausserkrafttreten gemäss Art. 10 Abs. 2 letzter Satz LV unzulässig ist. Wird jedoch die Krisensituation für einen längeren Zeitraum unterbrochen und ergibt sich danach wiederum die Notwendigkeit des Erlasses einer Notverordnung, kann eine solche wiederum erlassen werden.

85

Die ausdrücklich auf das Wiederinkrafttreten der Verfassung bezogene Regelung wirft die Frage auf, was gilt, wenn die Notverordnung an die Stelle eines einfachen Gesetzes treten soll. Kann die Notverordnung auch eine nicht temporäre Ausserkraftsetzung von Gesetzen verfügen, mit der Wirkung, dass das Gesetz auch nach Ausserkrafttreten der Notverordnung erst durch eine Massnahme des Gesetzgebers wieder in Kraft tritt? Unzweifelhaft ist, dass die Notverordnung während ihrer Geltung auf Grund der derogatorischen Kraft auf gleicher Ebene wie das Gesetz und der Grundsatz „lex posterior derogat lex priori“ gilt. Dies bedeutet zunächst, dass die Verordnung auch ein Gesetz oder einzelne seiner Bestimmungen aufheben oder inhaltlich abändern kann, dies im Gegensatz zur Verfassung oder einzelner ihrer Bestimmungen.

86

Das Ausserkrafttreten der Notverordnung durch „formelle Aufhebung, durch Wegfall des Grundes oder durch Fristablauf“ soll nach Winkler bewirken, dass die frühere Norm automatisch wieder in Geltung gesetzt wird. Es bedürfe zu deren Aktivierung keiner ausdrücklichen Regelung.

87

Diese Auffassung lässt sich allerdings in Zweifel ziehen: Hebt der Staatsgerichtshof beispielsweise ein Gesetz wegen Verfassungswidrigkeit auf, so tritt die frühere Rechtslage nicht automatisch wieder in Kraft. In Österreich, dessen Verfassungsgerichtshof vergleichbare Normprüfungskompetenzen aufweist, ist dies nur deshalb anders, weil Art. 140 Abs. 6 B-VG ein solches Wiederinkrafttreten ausdrücklich anordnet. Hingegen tritt bei Verordnungen nach ihrer Aufhebung durch den Verfassungsgerichtshof die frühere Rechtslage mangels einer dem Art. 140 Abs. 6 B-VG vergleichbaren Regelung nicht wieder in Kraft.

88

Allerdings lässt sich argumentieren, dass die Rechtsgestaltungshoheit des Staatsgerichtshofes aus Gründen der Gewaltenteilung begrenzt ist: Der Staatsgerichtshof ist, wie er selbst betont, ein „negativer“ Gesetzgeber, das heisst, er kann Normen eben nur aufheben, nicht aber selbst gestalten.

89

Bei der Rechtsetzung mittels Notverordnung tritt der Landesfürst gemeinsam mit der Regierung als ein zeitlich befristeter Gesetzgeber auf. Die Verfassung begrenzt diese Gesetzgebungstätigkeit unter anderem durch die Befristung der Notverordnung. Nach ihrem Ablauf soll nach Sinn und Zweck der Verfassung die zuvor geltende Rechtslage wieder in Kraft treten. Es lässt sich daher argumentieren, dass kein weiterer Rechtsetzungsakt erforderlich ist, auch dann nicht, wenn die Notverordnung nicht nur bestimmte Vorschriften suspendiert hat, sondern auch inhaltliche Neuregelungen getroffen hat. Diese treten mit Zeitablauf oder, wenn die Notverordnung früher aufgehoben wird, mit deren Aufhebung ausser Kraft und an ihrer Stelle lebt das bisherige Recht wieder auf, ohne dass es eines gesonderten Rechtsetzungsaktes bedürfte. Die Notverordnung überschattet gleichsam das von ihr abgeänderte oder ausser Kraft gesetzte Recht während ihres Geltungszeitraums. Der Gesetzgeber hat nach dem automatischen Wiederinkrafttreten dieses Rechts zu entscheiden, inwieweit es an möglicherweise geänderte Verhältnisse anzupassen ist.

D. Kontrolle

90

Das in Art. 10 LV geregelte Notstandsrecht ist ein flexibel einsetzbares Instrument, das jedoch, abgesehen vom Zeitablauf der Notstandsverordnungen gemäss Art. 10 Abs. 2 letzter Satz LV, wenig Kontrollmechanismen aufweist. Der Staatsgerichtshof könnte allerdings in einem Normenkontrollverfahren gemäss Art. 104 Abs. 2 LV die Notstandsverordnung auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung, insbesondere dahingehend, ob ein hinreichender Grund für ihre Erlassung vorlag, prüfen. Allerdings spricht Art. 104 Abs. 2 LV von der Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Gesetzen und Staatsverträgen sowie der Regierungsverordnungen. Die Notverordnung gemäss Art. 10 Abs. 2 LV ist nun aber nur eine Verordnung des Landesfürsten, die er durch die Regierung zu erlassen hat. Als mit der Verfassungsrevision 2003 das Instrument der Notverordnung in Art. 10 Abs. 2 LV eingeführt wurde, erfolgte keine Anpassung des Art. 104 Abs. 2 LV. Allerdings sind nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes auch die Akte des Landesfürsten solche der „öffentlichen Gewalt“, die im Sinne des Art. 15 Abs. 1 StGHG eine Individualbeschwerde vor dem Staatsgerichtshof erlauben. Somit ergibt sich, dass auch eine Notverordnung mit Individualbeschwerde beim Staatsgerichtshof angefochten werden könnte.

91

Dies schiene jedoch dann nicht möglich, wenn die Notstandsverordnung selbst die Prüfung durch den Staatsgerichtshof, etwa durch Suspendierung des Art. 104 LV oder des StGHG, ausschalten würde. Der Wortlaut der Verfassung schweigt sich über eine solche Möglichkeit aus. Es gilt allerdings zu bedenken, dass eine Notverordnung, die nicht der Kontrolle des Staatsgerichtshofes unterliegt, auch nicht dahingehend geprüft werden könnte, ob sie die notstandsfesten Grundrechte achtet und ihre anderen verfassungsmässigen Schranken, die sie selbst, als eine im Stufenbau der Rechtsordnung unterhalb der Verfassung angesiedelte Norm nicht ausschalten darf (siehe oben B. 1), überschreitet.

92

Die Kontrolle aller staatlichen Hoheitsakte durch den Staatsgerichtshof bildet ein wesentliches Element der liechtensteinischen Rechtsstaatlichkeit. Mit seiner Ausschaltung durch Notverordnung würde die letzte Schranke gegenüber der Ausserkraftsetzung der Verfassung aufgehoben. Es ist daher davon auszugehen, dass Art. 10 Abs. 2 LV voraussetzt, dass der Staatsgerichtshof als Kontrollinstanz gegenüber einem Missbrauch des Notverordnungsrechts nicht ausgeschaltet werden darf. Auch eine EMRK-konforme Interpretation spricht für eine solche Annahme, schliesslich prüft der EGMR bei der Anwendung des Art. 15 Abs. 1 EMRK, ob Garantien gegen den Missbrauch der Suspendierung von Bestimmungen der EMRK vorhanden sind. Eine Notverordnung, die dies dennoch vornehmen würde, wäre als absolut nichtig zu qualifizieren.

E. Die Staatspraxis

93

In der Vergangenheit wurden mehrere Rechtsakte als Notverordnungen erlassen. Winkler zitiert drei Beispiele:

• Fürstliche Verordnung vom 18. Februar 1943 betreffend die Verlängerung der Mandatsdauer des Landtages: Mit dieser Verordnung wurde die Mandatsdauer des Landtages auf unbestimmte Zeit verlängert. Sie erfolgte um zu vermeiden, dass nationalsozialistische Mandatare bei den anstehenden nächsten Landtagswahlen in das Parlament einziehen könnten.

• Fürstliche Verordnung vom 13. Juli 1982 betreffend die Anwendbarkeit des Bundesgesetzes über Betäubungsmittel: Mit dieser Verordnung wurde das Schweizerische Bundesgesetz über die Betäubungsmittel in Liechtenstein für anwendbar erklärt. Die Verordnung begründete diese mit einer aufgrund einer Gerichtsentscheidung entstandenen Rechtsunsicherheit auf dem Gebiete der Betäubungsmittelgesetzgebung.

• Fürstliche Verordnung vom 10. August 1990 betreffend Wirtschaftsmassnahmen gegenüber Irak und Kuwait. Diese stellte nach dem Einmarsch des Irak in Kuwait Vermögenswerte Kuwaits sicher und erliess Handelsbeschränkungen mit Irak und Kuwait.

94

Bemerkenswerterweise wurden jedoch die häufig viel einschneidenderen „Notstandsmassnahmen“ während des Zweiten Weltkrieges und in den politisch unruhigen Jahren davor auf der Grundlage von Rechtsvorschriften erlassen, die das ordentliche Verfahren der Gesetzgebung durchlaufen hatten, nämlich das Ermächtigungsgesetz aus dem Jahre 1933 und das Verfassungsgesetz betreffend Bevollmächtigung der Regierung zur Anordnung kriegswirtschaftlicher Massnahmen.

95

Sämtliche der genannten Notverordnungen enthielten in der Präambel eine kurze Begründung der getroffenen Massnahmen. Der Wortlaut der Verfassung fordert dies nicht explizit. Um eine Prüfung der Verordnung durch den Staatsgerichtshof zu ermöglichen, ist es allerdings erforderlich, dass entweder in der Verordnung selbst oder in zugänglichen Materialien die Motive hinreichend klar dargelegt sind, widrigenfalls wäre die Verordnung verfassungswidrig.

96

Die Staatspraxis zeigt weiters, dass die Notstandssituation zumindest in den beiden zuletzt genannten Fällen durchaus weit verstanden wurde und auch Umstände erfasste, in welchen zwar durchaus schwerwiegende gesundheitspolitische und wirtschaftspolitische Nachteile durch den Fortbestand der bisherigen Rechtslage zu befürchten gewesen wären, nicht jedoch geradezu ein Staatsnotstand. Es handelt sich um eine Vermischung von Dringlichkeitsrecht und Notstandsrecht. Ein Dringlichkeitsrecht ist allerdings in Art. 66 Abs. 1 LV enthalten, wonach der Landtag Gesetze auch als dringlich erklären kann und damit nicht nur ein Referendum über ein solches Gesetz verhindern, sondern auch die Referendumsfrist ausschalten kann. Eine Dringlichkeit der Rechtsetzung, wie sie in diesen Fällen vorgelegen sein mag, kann deshalb nicht die Ergreifung des Notverordnungsrechts begründen.

97

Angesichts dieser Tatsachen erweist sich die unausschaltbare Kontrolle von Notverordnungen durch den Staatsgerichtshof als umso wichtiger.

98

Allerdings sind die von Winkler angeführten Fälle nicht abschliessend. Es wurden auch Verordnungen der Regierung gestützt auf Art. 10 LV erlassen, nämlich:

• Verordnung vom 10. Juli 1967 über die Organisation der Steuerverwaltung,

• Verordnung vom 2. Dezember 1975 über das Landesarchiv,

• Verordnung vom 25. Januar 1978 über den Geschäftsverkehr mit Süd-Rhodesien.

99

Da Art. 10 LV auch in der damals geltenden Fassung die Erlassung von Notverordnungen dem Landesfürsten vorbehielt, verfügten die von der Regierung erlassenen Verordnungen, insoweit sie sich auf Art. 10 LV stützten, über keine entsprechende gesetzliche Grundlage und waren somit verfassungswidrig.

100

Nicht als Notverordnung, jedoch auf äusserst fragwürdiger verfassungsrechtlicher Grundlage erlassen war hingegen die Verordnung vom 28. November 1973 über die Abgabe und den Bezug von Treibstoffen an Tankstellen. Diese Vorschrift, die der Rationierung von Treibstoffen diente, welche auf Grund eines arabischen Ölembargos im Gefolge des Yom-Kippur-Krieges 1973 knapp geworden waren, war von der Regierung unter Berufung auf das Verfassungsgesetz betreffend Bevollmächtigung der Regierung zur Anordnung kriegswirtschaftlicher Massnahmen erlassen worden.

101

Dieses Verfassungsgesetz hatte zur Bewältigung der nach dem Kriegsausbruch 1939 aufgetretenen Probleme der Regierung besondere Vollmachten erteilt. Es ist jedoch obsolet und seine Beibehaltung ebenso wie des Verfassungsgesetzes vom 20. Mai 1940 (Bevollmächtigung der Regierung Evakuierungsmassnahmen zu treffen in der Gesetzesdatenbank des Rechtsdienstes der Regierung ist problematisch. Beide Verfassungsgesetze wurden im Kontext des Zweiten Weltkrieges und der prekären Situation des Landes angesichts drohender Okkupation erlassen. Sie wurden zwar niemals durch einen „contrarius actus“ des Verfassungsgesetzgebers formell aufgehoben, sind jedoch spätestens seit dem Ende der Kriegswirtschaftssituation 1948 obsolet. Wenn sich daher die Verordnung über die Abgabe und den Bezug von Treibstoffen bei Tankstellen vom 28. November 1973 auf das Verfassungsgesetz betreffend die Bevollmächtigung der Regierung zur Anordnung kriegswirtschaftlicher Massnahmen stützte, war dies jedenfalls verfassungswidrig.

102

Angesichts der Tatsache, dass das Verfassungsgesetz vom 2. September 1939 ausdrücklich auf die Erlassung „kriegswirtschaftlicher Massnahmen“ zielte, ist es offensichtlich, dass der Gegenstand dieses Verfassungsgesetzes nicht mehr existierte. Gleiches gilt auch für das Verfassungsgesetz vom 20. Mai 1940. Vor diesem Hintergrund müssten die beiden obsoleten Verfassungsgesetze aus der systematischen Sammlung der liechtensteinischen Rechtsvorschriften entfernt werden.

V. Sonstige Notstandsmassnahmen

103

Art. 10 Abs. 1 zweiter Satz LV beinhaltet eine Art Generalklausel zugunsten eines Notstandsrechts des Landesfürsten, der jedoch, wie im ersten Satz, „durch die Regierung“ handeln muss. Es besteht keine Veranlassung, davon auszugehen, dass Art. 10 Abs. 1 zweiter Satz von dem im ersten Satz postulierten Grundsatz abgehen will. Art. 10 Abs. 2 LV führt das Instrument der Notverordnung ein, die unter den beschriebenen Schranken an die Stelle der Gesetzgebung, ja sogar der Verfassungsgebung treten kann.

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Daraus ergibt sich in einem Grössenschluss, dass hoheitliche Massnahmen des Landesfürsten durch die Regierung jedenfalls nur in Form einer Notverordnung ergehen können, da es sonst keine inhaltlichen Schranken dieses Notrechts geben würde. Abseits der Notverordnung stehen dem Landesfürsten nur Massnahmen zur Verfügung, die ihm im Wege der Gesetzgebung verfassungskonform übertragen wurden oder die keine Hoheitsakte sind. Wie Winkler darstellt, wurde in der Vergangenheit vielfach der Weg der Gesetzgebung beschritten, um die Regierung in Krisensituationen mit besonderen Kompetenzen auszustatten. Dies zeigt im Übrigen, dass im Regelfall die zur Rechtsetzung von der Verfassung berufenen Organe auch in Krisenzeiten rechtzeitig zusammentreten können und Notstandsmassnahmen nur ultima ratio sein können.

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Die konkrete Vorkehrung des zur Sicherheit und Wohlfahrt des Staates Nötigen (Art. 10 Abs. 2 LV) kann daher, soweit die bestehenden Gesetze keine Handhabe bieten, nur mittels Notverordnung bzw. Akte, die auf eine solche Notverordnung gestützt sind, getroffen werden.