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Art. 107

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Die Organisation der Behörden erfolgt im Wege der Gesetzgebung. Sämtliche Behörden haben unter Vorbehalt staatsvertraglicher Abmachungen ihren Sitz im Lande; kollegiale Behörden sind mindestens mehrheitlich mit Liechtensteinern zu besetzen.

Autor: Peter Bussjäger. Zuletzt bearbeitet: 23. Januar 2019[1]
Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung. Online-Kommentar, Bendern 2016, verfassung.li

Entstehung und Materialien

LGBl. 1921 Nr. 15

Verfassungsvorschlag des Fürstenhauses vom 1. März 2001 (grüne Broschüre)

Verfassungsvorschlag des Fürstenhauses vom 2. August 2002

LGBl. 2003 Nr. 186

Literatur

Batliner, Gerard, Einführung in das liechtensteinische Verfassungsrecht (1.Teil), in: Batliner (Hrsg.), Die liechtensteinische Verfassung 1921. Elemente der staatlichen Organisation, LPS 21, Vaduz 1994, S. 15–104

Häfelin, Ulrich/Müller, Georg/Uhlmann, Felix, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016

Kahl, Arno/Weber, Karl, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Wien 2017

Kieber, Walter, Regierung, Regierungschef, Landesverwaltung, in: Batliner (Hrsg.), Die liechtensteinische Verfassung 1921. Elemente der staatlichen Organisation, LPS 21, Vaduz 1994, S. 289–327

Kley, Andreas, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS 23, Vaduz 1998

Pappermann, Ernst, Die Regierung des Fürstentum Liechtensteins, Bigge/Ruhr 1967

Quaderer-Vogt, Rupert, Bewegte Zeiten in Liechtenstein 1914 bis 1926, Bd. 2,Vaduz 2014

Quaderer, Rupert, Der historische Hintergrund der Verfassungsdiskussion 1921, in: Batliner (Hrsg.), Die liechtensteinische Verfassung 1921. Elemente der staatlichen Organisation, LPS 21, Vaduz 1994, S. 105–140 Raschauer, Bernhard, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Wien 2016

Ritter, Michael, Das liechtensteinische Beamtenrecht, Bern 1992

Wille, Herbert, Die liechtensteinische Staatsordnung. Verfassungsgeschichtliche Grundlagen und oberste Organe, LPS 57, Schaan 2015

Windisch-Graetz, Michaela, Art. 45 AEUV, in: Mayer/Stöger (Hrsg.), EUV/AEUV (Stand 01.08.2012, rdb.at)

I. Allgemeine Bemerkungen und Entstehungsgeschichte

Art. 107 LV lautete in der Verfassung von 1921 wie folgt: „Für die Anstellung im liechtensteinischen Staatsdienste ist, unbeschadet weitergehender Bestimmungen dieser Verfassung, das liechtensteinische Staatsbürgerrecht erforderlich; Ausnahmen sind nur mit Zustimmung des Landtages zulässig.“ Damit fungierte Art. 107 LV neben Art. 93 LV (und Art. 78 LV) als die zentrale personalpolitische Bestimmung der liechtensteinischen Verfassung.[2] Die Einstellung von Staatsbeamten, die nicht über die liechtensteinische Staatsbürgerschaft verfügten, stand somit vor einer doppelten Hürde[3], denn es war ja nicht nur die Zustimmung des Fürsten gemäss Art. 93 LV, sondern auch die des Landtages gemäss Art. 107 LV von 1921 erforderlich.[4] Mit der Verfassungsrevision 2003 wurde im nun neuen IX. Hauptstück der Verfassung der bisherige Art. 107 LV inhaltlich in den Art. 106 LV übernommen.[5] In den neuen Art. 107 LV wurde weitgehend der Regelungsinhalt des bisherigen Art. 108 LV inkorporiert, der besagte:

„Die Organisation der Behörden erfolgt im Wege der Gesetzgebung. Sämtliche Behörden sind ins Land zu verlegen; kollegiale Behörden sind mindestens mehrheitlich mit Liechtensteinern zu besetzen.“ Somit unterschied sich die neue Verfassungsrechtslage von der damals geltenden im Wesentlichen dadurch, dass vormals „staatsvertragliche Abmachungen“ einen Sitz von Behörden ausserhalb des Landes begründen konnten. Die Erläuterungen des Verfassungsvorschlags des Fürstenhauses begründeten die Änderung unter Berufung auf einen Vorschlag der Verfassungskommission damit, dass auch hier „der guten Ordnung halber“ ein Staatsvertragsvorbehalt aufgenommen werden solle (wie im ursprünglichen Art. 106 LV).[6]

II. Die gesetzliche Regelung der Behördenorganisation

A. Verhältnis zu Art. 94 LV

Der erste Satz des Art. 107 LV bewegt sich in einem Konkurrenzverhältnis zu Art. 94 LV, der Ähnliches festschreibt, nämlich, dass die Verwaltungsorganisation durch Gesetz zu regeln ist. Obwohl die Begriffe der Verwaltungsorganisation und der Behördenorganisation nicht deckungsgleich sind, ist der von der Verfassung intendierte Unterschied (zumindest auf den ersten Blick) nicht klar ersichtlich. Organisationsrechtlich sind Gerichte nicht als Einrichtungen der Verwaltung, wohl aber als Behörden zu betrachten, während Einrichtungen der nichthoheitlichen Verwaltung Gegenstand der Verwaltungsorganisation, aber eben keine Behörden sind.[7] Dieser Schluss ist in der Verfassung selbst angelegt, denn so ist etwa das IX. Hauptstück mit „Von den Behörden und Staatsbediensteten“ tituliert. Bei der Interpretation ist daran anzuknüpfen, dass der Gesamtzusammenhang des damaligen Art. 108 LV und heutigen Art. 107 LV einen wesentlichen Punkt der sogenannten „Schlossabmachungen“ von 1920 beinhaltete, nämlich die Verlagerung aller Behörden (insbesondere auch der Gerichte!) nach Liechtenstein und ihre Besetzung mehrheitlich durch Liechtensteiner.[8] Bereits das 9-Punkte-Programm des Landtages vom Dezember 1918, dem Fürst Johann II. die Zustimmung erteilte hatte, enthielt in Pkt. 7 die Forderung, wonach sämtliche politischen und gerichtlichen Instanzen in das Land zu verlegen sind. „Bei der Organisation dieser Behörden soll unser Kriminalgericht als Vorbild genommen und (sollen) also neben Berufsrichtern auch Laienrichter aus dem Lande aufgenommen werden.“[9] Von besonderer Bedeutung war den treibenden Kräften der neuen Verfassung, dass die Hofkanzlei in Wien als staatliches Organ beseitigt würde.[10] Pkt. 4 der Schlossabmachungen enthielt schliesslich die Formulierung, dass sämtliche Verwaltungs- und Justizbehörden mit Ausnahme des obersten Gerichtshofes in Zivil- und Strafsachen in das Land zu legen und kollegiale Behörden mehrheitlich mit Liechtensteinern zu besetzen seien.[11] Genau dies soll Art. 107 erster Satz LV durch den Vorbehalt des Gesetzes sicherstellen, während Art. 94 LV die Verwaltungsorganisation im Allgemeinen meint. Der historische Verfassungsgeber hatte mit dem Begriff der „Behörde“ unverkennbar alle staatlichen Einrichtungen, die in irgendeiner Form Hoheitsgewalt ausüben, im Blick. Er verwendet somit den Begriff „Behörde“ wie er heute im Allgemeinen Verwaltungsrecht verstanden wird, als einer staatlichen Einrichtung, die Hoheitsgewalt ausübt. Demgegenüber kann man der Verfassung nicht unterstellen, dass sie untersagen wollte, wenn der souveräne Staat Liechtenstein in anderen Staaten Botschaften oder vergleichbare Einrichtungen unterhält. Damit wird nicht gegen Art. 107 LV verstossen.

B. Der Sitz der Behörden

Art. 107 zweiter Satz LV bestimmt, dass sämtliche Behörden, soweit nicht staatsvertraglich anderes geregelt, ihren Sitz in Liechtenstein haben müssen. Diese Anordnung richtet sich, wie aus dem Gesagten (siehe Kapitel A) hervorgeht, sowohl an Gerichte als auch an Verwaltungsbehörden. Der Sitz einer Behörde besteht nicht nur in ihrer postalischen Adresse. Die Behörde muss an ihrem „Sitz“ ihre wesentliche Tätigkeit entfalten, also ihre Beschlüsse fassen. Es wird dagegen nicht verlangt, dass alle Behördenorgane an ihrem Sitz tätig sind. Dies wäre für den Kleinstaat, in welchem verschiedene Behörden durch nebenamtliche Organe geführt werden, auch höchst unpraktisch. Der Vorbehalt zugunsten staatsvertraglicher Abmachungen betrifft in erster Linie den Zollvertrag. Aus diesem ergibt sich, dass für Liechtenstein in den dort geregelten Angelegenheiten die Entscheidungen der Schweizer Behörden bindend sind, obwohl diese ihren Sitz nicht in Liechtenstein haben. Desgleichen ergeben sich aus dem EWRA, der EMRK und anderen Staatsverträgen völkerrechtliche Verpflichtungen, die Entscheidungen von (supranationalen) Gerichten und anderen internationalen Organen (auf nationaler Ebene) als bindend anzuerkennen. Eine solche staatsvertragliche Abmachung liegt im Übrigen auch hinsichtlich der Häftlinge vor, die auf Grund des Vertrags mit Österreich über die Unterbringung von Häftlingen[12] in eine österreichische Strafanstalt überstellt werden, für welche dadurch auch die österreichischen Strafvollzugsbehörden (vgl. Art. 5 des Vertrags) zuständig werden. Gleiches gilt für die Leistung von Rechtshilfe durch ausländische Behörden.

C. Die Besetzung von Behörden

1. Kollegiale und monokratische Behörden

Art. 107 dritter Satz LV bestimmt, dass kollegiale Behörden mindestens mehrheitlich mit Liechtensteinern zu besetzen sind.[13] Dabei kommt es nicht auf den Wohnsitz, sondern lediglich auf die Staatsangehörigkeit an. Das EWR-Recht steht dieser Regelung grundsätzlich nicht entgegen, bestimmt doch Art. 28 Abs. 4 EWRA, dass die Bestimmungen über die Arbeitnehmerfreizügigkeit keine Anwendung auf die Beschäftigung im öffentlichen Dienst finden. Art. 45 Abs. 4 AEUV formuliert die Ausnahme dahingehend, dass die Bestimmungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit keine Anwendung auf die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung finden. Man wird davon ausgehen können, dass Tätigkeiten in einer hoheitlich tätigen Behörde (bzw. in einem Gericht) von der Ausnahme jedenfalls erfasst sind.[14] Für den Kleinstaat ist die Anordnung des „Inländerprinzips“[15], die grundsätzlich als selbstverständlicher Ausfluss nationaler Souveränität betrachtet werden kann, nicht leicht umzusetzen, da es in der Ausdifferenzierung eines modernen Verwaltungsstaates zahlreiche Behörden gibt, die demnach mehrheitlich mit Liechtensteinern zu besetzen sind. Das Wesen eines Kleinstaates impliziert jedoch, dass nicht immer genug (inländisches) Personal zur Verfügung steht. Das Inländerprinzip war nach 1918 dennoch eine der wesentlichen Forderungen gegenüber dem Landesfürsten, ohne deren Erfüllung eine Annäherung der Positionen nicht denkbar gewesen wäre.[16] Die heutige Regelung des Art. 107 LV stand jedenfalls in engem Zusammenhang mit der ebenfalls erhobenen Forderung, wonach Ausländer nur mit Zustimmung des Landtages angestellt werden durften und die in Art. 107 LV in seiner ursprünglichen Fassung eingeflossen war.[17] Die Anordnung richtet sich an kollegiale Behörden, wie etwa die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten[18], die Finanzmarktaufsicht (FMA)-Beschwerdekommission[19] oder die Landessteuerkommission.[20] Für die Regierung, die ebenfalls eine Kollegialbehörde darstellt, gilt die diesbezügliche Sonderregelung des Art. 79 Abs. 4 LV. Im Unterschied dazu können monokratische Behörden an ihrer Spitze auch mit Nicht-Liechtensteinern besetzt werden. Wenn daher die leitenden Organe der Finanzmarktaufsicht oder verschiedener Ämter der Landesverwaltung keine liechtensteinischen Staatsangehörigen sind, wird damit nicht gegen Art. 107 dritter Satz LV verstossen. Gegen die Bestimmung wird im Übrigen auch dann nicht verstossen, wenn in einer Behörde mehrheitlich nicht liechtensteinische Staatsangehörige beschäftigt sind, wie dies etwa in der FMA der Fall ist. Vielmehr kommt es auf die Zusammensetzung des Kollegiums an, das die Entscheidung trifft. Wenn einer Körperschaft öffentlichen Rechts als juristischer Person hoheitliche Aufgaben übertragen sind, wie dies etwa bei der AHV der Fall ist, handelt es sich um keine Kollegialbehörde, auch wenn deren Organe wie Direktion oder Verwaltungsrat mehrere Personen angehören.[21]

2. Sonderregelungen für die Gerichtsbarkeit

Der Umstand, dass für den Verwaltungsgerichtshof und für den Staatsgerichtshof in Art. 102 Abs. 1 LV und Art. 105 LV explizit angeordnet wird, dass die Mehrheit der Richter das liechtensteinische Landesbürgerrecht besitzen muss, wirft nun freilich die Frage des Verhältnisses des Art. 107 LV zur Gerichtsbarkeit schlechthin auf. Das Landgericht ist keine Kollegialbehörde, es sei denn, es entscheidet als Kriminalgericht in Form eines Senates.[22] Das Obergericht sowie der Oberste Gerichtshof judizieren hingegen – von wenigen verfahrensrechtlichen Ausnahmen abgesehen – in Senaten. Der Umstand, dass die Verfassung für den Verwaltungsgerichtshof und für den Staatsgerichtshof Sonderregelungen hinsichtlich der mehrheitlichen Besetzung mit Liechtensteinern trifft, lässt argumentum e contrario darauf schliessen, dass diese Vorgabe bei den ordentlichen Gerichten gerade nicht eingehalten werden muss und dass damit die Anordnung des zweiten Halbsatzes im zweiten Satz des Art. 107 LV auf die (ordentliche) Gerichtsbarkeit keine generelle Anwendung findet. Es wäre auch sachlich wenig nachvollziehbar, ausgerechnet bei Senatsentscheidungen eine mehrheitliche Besetzung mit Liechtensteiner zu verlangen. Art. 2 Abs. 2 GOG[23] bestimmt indessen, dass in Kollegialgerichten die Mehrheit der Richter die liechtensteinische Staatsangehörigkeit besitzen muss. Diesen gleichgestellt sind Richter mit schweizerischer oder österreichischer Staatsangehörigkeit, die eine mindestens fünfjährige ununterbrochene Tätigkeit als vollamtlicher Richter in Liechtenstein ausgeübt haben. Diese im zweiten Satz des Art. 2 Abs. 2 GOG vorgenommene Gleichstellung wäre mit der Verfassung nicht vereinbar, wenn Art. 107 LV auf die Gerichtsbarkeit Anwendung finden würde.[24] Trotz oder innerhalb der verfassungsrechtlichen Schranken hat sich die Staatspraxis der Heranziehung österreichischer und schweizerischer Richter, um die Bank des Staatsgerichtshofes zu besetzen, etabliert.[25]

3. Keine Anwendung auf die nicht-hoheitliche Verwaltung

Unter Behörden versteht die Verfassung nur Organe mit hoheitlichen Aufgaben. Ein Beratungsgremium der Regierung muss daher ebenso wenig mehrheitlich aus Liechtensteinern besetzt sein wie das Leitungsorgan eines öffentlichen Unternehmens, das keine Hoheitsgewalt ausübt. Dasselbe gilt für Beiräte von Museen, Kommissionen in der Privatwirtschaftsverwaltung und ähnliche Einrichtungen.

Fussnoten

  1. Der Autor dankt Mirella Johler, Universität Innsbruck, für die wertvolle Unterstützung.
  2. Kieber, Regierung, S. 310 ff.; vgl. auch Ritter, Beamtenrecht, S. 116 ff.
  3. Batliner spricht von einer „doppelten Vetomacht“, vgl. Batliner, Einführung, S. 57.
  4. Kieber, Regierung, S. 311.
  5. Siehe dazu Bussjäger, Kommentar zu Art. 106 LV Kapitel I.
  6. Verfassungsvorschlag für das Fürstentum Liechtenstein vom 2. August 2002, Bemerkung zu Art. 107.
  7. Diese dogmatische Trennung wird in der Literatur nicht immer konsequent durchgezogen. Siehe dazu beispielsweise Kley, Grundriss, S. 82 ff.
  8. Weiterführend zu den Schlossabmachungen: Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Bd. 2,S. 254 ff.
  9. Vgl. Quaderer, Hintergrund, S. 116.
  10. Quaderer, Hintergrund, S. 121.
  11. Quaderer, Hintergrund, S. 129; Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Bd. 2, S. 258 ff.
  12. LGBl. 1983 Nr. 39 LR 0.354.910.21.
  13. Hierbei kommt es auf die liechtensteinische Staatsbürgerschaft, nicht aber auf den Wohnsitz in Liechtenstein an. Ausserdem werden Personen mit einer Doppelstaatsbürgerschaft als Liechtensteiner gezählt, sofern sie denn auch die liechtensteinische Staatsbürgerschaft besitzen. Nicht erforderlich ist ein „genuine link“ zur Staatsbürgerschaft, wie dies etwa vom Internationalen Gerichtshof im Nottebohm-Fall gefordert wurde: („Nottebohm Fall“) Liechtenstein v. Guatemala, Urteil vom 6. April 1955, IGH Reports 1995, Nr. 18. Siehe zum Urteil Nottebohm Schiess Rütimann, Kommentar zu Art. 30 LV Kapitel I.B.
  14. Vgl. dazu Windisch-Graetz, Art. 45 AEUV, Rz. 120 ff.
  15. Pappermann, Regierung, S. 63 f.
  16. Pappermann, Regierung, S. 64.
  17. Siehe oben Kapitel I; weiteres Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Bd. 2, S. 258.
  18. Art. 2 ff. des Beschwerdekommissiongesetzes vom 25. Oktober 2000, LGBl. 2000 Nr. 248 LR 172.022.
  19. Art. 21 des Gesetzes vom 8. November 2013 betreffend der Aufsicht über Personen nach Art. 180a des Personen- und Gesellschaftsrechtes, LGBl. 2013 Nr. 426 LR 173.550.
  20. Art. 78 des Gesetzes vom 23. September 2010 über die Landes- und Gemeindesteuern (Steuergesetz, SteG), LGBl. 2010 Nr. 340 LR 640.0. Siehe generell zu den Kollegialbehörden: Bussjäger, Kommentar zur Art. 78 LV Kapitel I. und V.C.
  21. Kahl/Weber Verwaltungsrecht, S. 142 f., und Raschauer, Verwaltungsrecht, S. 112, zählen solche Körperschaften offenkundig nicht zu den Kollegialbehörden, auch wenn sie konkret nicht zu dieser Frage Stellung beziehen. Ähnlich Häfelin/Müller/Uhlmann, Verwaltungsrecht, S. 364 Rz. 1626.
  22. Vgl. § 15 Abs. 1 Strafprozessordnung (StPO) vom 18. Oktober 1988, LGBl. 1988 Nr. 62 LR 312.0.
  23. Gesetz vom 24. Oktober 2007 über die Organisation der ordentlichen Gerichte (Gerichtsorganisationsgesetz), LGBl. 2007 Nr. 348 LR.173.30.
  24. Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang, dass der BuA Nr. 46/2014, mit welchem Art. 2 Abs. 2 GOG seine heute geltende Fassung erhielt, in Pkt. VI. zur Verfassungsmässigkeit lediglich die lapidare Bemerkung enthielt, dass der Regierungsvorlage keine verfassungsrechtlichen Bestimmungen entgegenstünden.
  25. Wille, Staatsorganisation, S. 614ff.
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