Art. 110

1) Über Bestand, Organisation und Aufgaben der Gemeinden im eigenen und übertragenen Wirkungskreise bestimmen die Gesetze.

2) In den Gemeindegesetzen sind folgende Grundzüge festzulegen:

a) freie Wahl der Ortsvorsteher und der übrigen Gemeindeorgane durch die Gemeindeversammlung;
b) selbständige Verwaltung des Gemeindevermögens und der Handhabung der Ortspolizei unter Aufsicht der Landesregierung;
c) Pflege eines geregelten Armenwesens unter Aufsicht der Landesregierung;
d) Recht der Gemeinde zur Aufnahme von Bürgern und Freiheit der Niederlassung der Landesangehörigen in jeder Gemeinde.

Autorin: Patricia M. Schiess Rütimann. Zuletzt bearbeitet: 14. Januar 2016
Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung. Online-Kommentar, Bendern 2016, www.verfassung.li

Entstehung und Materialien

Materialien zur Verfassung

Verfassungsentwurf Kaiser § 24

VV 1848 § 11 (Gemeinde- und Staatsbürgerrecht), § 56 (Niederlassungsfreiheit)

KonV § 22

Verfassungsentwurf Beck Art. 82

RV (1. Fassung) § 109 und RV (2. Fassung) § 110

LGBl. 1921 Nr. 15

LGBl. 1971 Nr. 22

Materialien zu den Gemeindegesetzen

Gemeindegesetz von 1864 (LGBl. 1864 Nr. 4)

• Kommissionsbericht vom 6. Februar 1864 über den Gemeindegesetzentwurf, Berichterstatter Abgeordneter Kessler, Beilage zur Liechtensteiner Landeszeitung Nr. 5, 20. Februar 1864, S. 5 f.
• Protokoll der Landtagsverhandlungen, Sitzung am 18. Februar 1864, Beilage zur Liechtensteiner Landeszeitung Nr. 6, 5. März 1864, S. 5–8
• Protokoll der Landtagsverhandlungen, Sitzung vom 29. Februar 1864, I. Beilage zur Liechtensteiner Landeszeitung Nr. 8, 9. April 1864, S. 5–8

Gemeindegesetz von 1959 (LGBl. 1960 Nr. 2)

• Landtags-Protokolle 1959, S. 217–244 und S. 277–306 (Sitzungen vom 19. November und vom 1. Dezember 1959)

Gemeindegesetz von 1996 (LGBl. 1996 Nr. 76)

• Information zur Gemeindegesetzrevision. Darstellung der Grundsatzfragen samt Beilagen. Hrsg. von der fürstlichen Regierung, bearb. von der Kommission zur Ausarbeitung von Entscheidungsgrundlagen zur Totalrevision des Gemeindegesetzes, Vaduz 1985 (zit. „Information zur Gemeindegesetzrevision“)
• BuA vom 4. September 1990 zur Schaffung eines Gesetzes über die Bürgergenossenschaften (BuA Nr. 68/1990)
• BuA vom 10. September 1990 zur Schaffung eines neuen Gemeindegesetzes (BuA Nr. 67/1990)
• Erste Lesung an der Landtagssitzung vom 24./25. Oktober 1990
• BuA der Landtagskommission an den Hohen Landtag vom 1. Dezember 1992 über die Beratung des neuen Gemeindegesetzes und des Gesetzes über die Bürgergenossenschaften, Kommissionsvorlage vom 1. Dezember 1992
• Zweite Lesung an der Landtagssitzung vom 23. Juni 1993
• Stellungnahme der Regierung an den Landtag vom 13. Februar 1996 zu den in der zweiten Lesung aufgeworfenen Fragen zum Gemeindegesetz (Nr. 10/1996)
• Dritte Lesung an der Landtagssitzung vom 20. März 1996

Weitere Materialien

BuA vom 24. Mai 2005 betreffend die Aufgabenentflechtung zwischen Land und Gemeinden (Abänderung der entsprechenden Spezialgesetze) (BuA Nr. 26/2005)

Stellungnahme der Regierung vom 27. September 2005 zu den anlässlich der ersten Lesung betreffend die Aufgabenentflechtung zwischen Land und Gemeinden (Abänderung der entsprechenden Spezialgesetze) aufgeworfenen Fragen (BuA Nr. 62/2005)

Interpellationsbeantwortung der Regierung vom 29. August 2006 betreffend Vorsteherkonferenz (BuA Nr. 83/2006)

BuA vom 21. August 2007 betreffend die Reform des Finanzzuweisungssystems vom Land zu den Gemeinden (Abänderung der entsprechenden Spezialgesetze) (BuA Nr. 86/2007)

BuA vom 29. Mai 2012 betreffend die Abänderung des Gemeindegesetzes, des Volksrechtegesetzes und weiterer Gesetze (BuA Nr. 66/2012)

Vernehmlassungsbericht betreffend die Schaffung eines Gesetzes über den Finanzhaushalt der Gemeinden (Vernehmlassungsfrist bis 30. April 2014)

BuA vom 21. Oktober 2014 betreffend die Schaffung eines Gesetzes über den Finanzhaushalt der Gemeinden (Gemeinde-Finanzhaushaltsgesetz; GFHG) (BuA Nr. 103/2014)

BuA vom 21. Oktober 2014 betreffend die Anpassung des Faktors (k) zur Festlegung des Mindestfinanzbedarfs für die Finanzausgleichsperiode 2016–2019 (BuA Nr. 105/2014)

Postulationsbeantwortung der Regierung vom 21. Oktober 2014 betreffend die Bedeutung und Sinnhaftigkeit des Instituts des Gemeindebürgerrechts (BuA Nr. 112/2014)

Literatur

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I. Kurzer Überblick über die Entwicklung des liechtensteinischen Gemeinderechts im 19. und 20. Jahrhundert

1

Seit der Dienstinstruktion von Fürst Johannes I. für Landvogt Josef Schuppler vom 7. Oktober 1808 wurden die Dorfgemeinden zu elf Gemeinden reorganisiert. Die gemeinschaftlich genutzten Wiesen und Weiden hätten zur intensiveren Nutzung als Ackerland und zur Entsumpfung aufgehoben, die Flächen aufgeteilt und einzelnen Bürgern zu Eigentum zugewiesen werden sollen. Die Gemeinden sträubten sich jedoch dagegen, genauso wie sie das Freizügigkeitsgesetz vom 22. Juni 1810 nicht umsetzten. Das Gesetz hätte es jedem liechtensteinischen Bürger erlaubt, sich in jeder Gemeinde des Landes niederzulassen.

2

Das Gemeindegesetz vom 1. August 1842 war das erste Gemeindegesetz für Liechtenstein. Es führte so gut wie alle die Gemeinden betreffenden Gegenstände einer Regelung zu. Die Gemeinden unterstanden der Aufsicht des Oberamtes, durften jedoch das Gemeindebürgerrecht erteilen und hatten ein vor dem Zugriff durch das Oberamt geschütztes Gemeindevermögen. Nur die Gemeindebürger (nicht aber die Hintersassen und Fremden) konnten in politischen Angelegenheiten vollumfänglich mitbestimmen und am Gemeindenutzen partizipieren. Die Hintersassen hatten einen eingeschränkten, die Fremden gar keinen Zugang zum Gemeindenutzen, d.h. zu den gemeinschaftlich genutzten Flächen. Es lag jedoch keine eigentliche Trennung in politische Gemeinde und Bürgergemeinde vor.

3

Wer das Gemeindewesen als einen in der Verfassung von 1862 zu regelnden Gegenstand in die Diskussion einbrachte und den Text redigierte, ist nicht bekannt. § 22 KonV war von der Verfassungsurkunde für das Fürstentum Hohenzollern-Sigmaringen vom 11. Juli 1833 beeinflusst. In § 22 KonV wurden die freie Wahl des Ortsvorstehers, die selbständige Verwaltung des Vermögens und der Ortspolizei garantiert. Zudem wurde den Gemeinden das Armenwesen, die Schule und das „Recht zur Bürgeraufnahme“ übertragen. In § 6 KonV wurde überdies die Grundlage für das Bürgerrechtsgesetz vom 28. März 1864 gelegt, mit dem die Verknüpfung von Gemeinde- und Landesbürgerrecht eingeführt wurde.

4

Das Gemeindegesetz vom 24. Mai 1864 wies wiederum nicht allen Einwohnern dieselben Rechte zu, sondern unterschied zwischen Bürgern, Niedergelassenen und Fremden. Liechtensteinische Niedergelassene konnten das Stimmrecht und das aktive Wahlrecht ausüben, waren aber nicht im vollen Umfang zur Nutzung der gemeinschaftlich genutzten Güter zugelassen.

5

In § 70 und § 95 ff. GemG 1864 wurde erstmals vom selbständigen und übertragenen Wirkungskreis gesprochen. Die Formulierung von § 70 Abs. 1 GemG 1864 lehnte sich an die Formulierung von Art. III des provisorischen (österreichischen) Gemeindegesetzes vom 17. März 1849 an, die lautete: „Der natürliche (Wirkungskreis) umfasst alles, was das Interesse der Gemeinde zunächst berührt, und innerhalb ihrer Grenzen vollständig durchführbar ist.“ Die Formulierung von Art. III Abs. 1 diente ihrerseits Art. V des (österreichischen) Gemeindegesetzes vom 5. März 1862 als Vorlage, der zwischen dem selbständigen und dem übertragenen Wirkungskreis unterschied. Demgegenüber glich das liechtensteinische Gemeindegesetz von 1864 mit seiner Aufzählung der Rechte der Gemeinden in § 4 stärker dem Reichsgemeindegesetz von 1862 als dem provisorischen Gemeindegesetz von 1849. Zwischen dem Liechtensteiner Gemeindegesetz von 1864 und der Vorarlberger Gemeindeordnung vom 22. April 1864 zeigten sich jedoch Unterschiede. Wegen all dieser Verschiedenheiten kann das Gemeindegesetz als eigene liechtensteinische Schöpfung qualifiziert werden.

6

1921 wurde die Unterscheidung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungskreis in die Verfassung übernommen. Referenz dafür war das Gemeindegesetz, nicht etwa das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz vom 1. Oktober 1920. Die Gemeinden waren bei der Ausarbeitung der neuen Verfassung kein Thema.

7

Das Gemeindegesetz von 1864 wurde erst 1959 totalrevidiert, frühere Versuche scheiterten. Mit der Totalrevision von 1996 erfolgte die Aussonderung der Bürgergenossenschaften und damit eine strikte Trennung zwischen der politischen Gemeinde und der Gemeinschaft derjenigen Bürger, die Rechte an den gemeinschaftlich genutzten Flächen und Gütern haben.

II. Hinweise zu den aktuellen Verhältnissen

8

Liechtenstein zählt elf Gemeinden. Art. 1 Abs. 1 LV zählt sie auf. Sie unterscheiden sich sowohl bezüglich ihrer Grösse (von 3,6 km2 [Schellenberg] bis zu 29,7 km2 [Triesenberg], von 424 Einwohnern [Planken] bis zu 5963 Einwohnern [Schaan]) als auch bezüglich ihrer Lage (mit oder ohne Anstoss an den Rhein, mit oder ohne Berge). Bei allen stellt ein Teil der Gemeindegrenze zugleich eine Landesgrenze dar. Jede liechtensteinische Gemeinde grenzt unmittelbar an die Schweiz oder an Österreich. Lediglich Mauren, Ruggell, Schellenberg und Triesen haben weder Enklaven noch Exklaven anderer Gemeinden. Bei mehreren Exklaven handelt es sich um Alpen. Sie befinden sich zu einem grossen Teil im Eigentum von Alpgenossenschaften, denen nur alteingesessene Bürgerinnen und Bürger angehören, oder die im Eigentum der jeweiligen Bürgergenossenschaft stehen.

9

Die von Art. 4 Abs. 2 LV vorgesehene Fusion von politischen Gemeinden wird immer wieder in politischen Diskussionen erwähnt. Bis jetzt kam es jedoch nicht zu entsprechenden Vorstössen. Über die Arrondierung der noch immer ziemlich verwinkelten Gemeindegrenzen wurde in den letzten Jahren soweit ersichtlich nicht gesprochen. Die liechtensteinischen Gemeinden zeichnen sich dadurch aus, dass sich ihr Bestand seit 1842 nicht mehr verändert hat.

10

Anfang des 21. Jahrhunderts nahm Liechtenstein mit dem Gesamtprojekt „Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Land und Gemeinden“ eine grössere Reform vor. Bei ihrer Ausarbeitung zeigte sich, dass die damalige (Finanzierungs-) Praxis wenig Rücksicht auf die in den einschlägigen Gesetzen vorgesehene Kompetenzverteilung genommen hatte. Die Reform führte zu einer Aufgabenentflechtung und in einem zweiten Schritt zu einer Neuregelung der Finanzströme vom Land zu den Gemeinden. Ziel der Entflechtung waren eine grössere Eigenverantwortung der Gemeinden, die zu einer Reduktion der staatlichen Kontrollen führen sollte, und eine Kostensenkung. Im Zusammenhang mit der Aufgabenentflechtung kam es auch zu Revisionen im Bereich der Sozialhilfe. Auf die Problematik der dabei vorgenommenen Zuweisung von Kompetenzen von den Gemeinden an das Land wird in der Kommentierung zu Art. 25 LV eingegangen.

11

Das Finanzhaushaltsrecht der Gemeinden wird aktuell aus dem Gemeindegesetz (GemG) herausgelöst und in einem eigenen Gesetz (GFHG) geregelt, orientiert am Finanzhaushaltsgesetz des Landes (FHG), mit dem seine Bestimmungen harmonisieren sollen. Rechnungslegung und Berichterstattung sollen sich künftig wie auf der Ebene Land an den Rechnungsstandards IPSAS orientieren, die weiterhin die doppelte Buchführung vorsieht.

III. Definition und Abgrenzung des Gemeindebegriffs

A. Rückgriff der Konstitutionellen Verfassung von 1862 auf das Gemeindegesetz von 1842

12

Die Institution der Gemeinde wurde nicht durch das Gemeindegesetz von 1842 ins Leben gerufen. Strukturen dörflicher Selbstverwaltung existierten vielmehr schon viel länger. Deshalb war es sinnvoll, dass das Gemeindegesetz von 1842 mit einer Definition aufwartete. Die Verfassung von 1862 schuf hingegen keine eigene Definition der Gemeinde. Sie ging vielmehr einfach davon aus, dass es Gemeinden gab und unterliess es, Bedingungen zu statuieren, unter denen sich ein Gebilde als Gemeinde konstituieren konnte. Das Leitbild des Verfassungsgebers erschliesst sich deshalb aus dem Gemeindegesetz von 1842.

13

§ 1 GemG 1842 definierte die Ortsgemeinde als „bleibenden Verein von Staatsunterthanen“. Dass es sich bei den Gemeinden nicht um einen ausschliesslich dem Privatrecht unterstellten Verein von Personen handelte, die sich freiwillig zusammen geschlossen hatten, um einen frei gewählten gemeinsamen Zweck zu verfolgen, machte das Gesetz klar, erwähnte es doch die staatliche Aufsicht ebenso wie die Rechte und Lasten der Bewohner. Dabei schuf es Personengruppen, die einander nicht gleichgestellt waren. Der Begriff des Vereins war hingegen insofern nicht verfehlt, als das Gemeindegesetz von 1842 wie seine beiden Nachfolger nicht so sehr an der Fläche anknüpfte, sondern an einem klar umgrenzten Personenkreis.

14

Das Gemeindegesetz von 1864 enthielt keine Definition, nahm jedoch mit dem Hinweis, dass die „Zusammensetzung der Ortsgemeinden“ beibehalten werde (§ 1), ausdrücklich Bezug auf die Regelung von 1842. Gemeint war damit vor allem, dass es nicht zu einer Verschiebung der Grenzen kommen solle. Das Gemeindegesetz (siehe § 1 bis 3) stellte die Grenzfestsetzung und das Fortbestehen nicht in das Belieben der einzelnen Ortsgemeinden. Auch das Gemeindegesetz von 1864 zeichnete sich durch das Beibehalten von verschiedenen Einwohnerkategorien aus, die in unterschiedlich starkem Mass an der Nutzung von Gütern teilhaben konnten.

B. Rückgriff der Verfassung von 1921 auf das Gemeindegesetz von 1864

15

1921 wurde keine Veränderung bezüglich der Gemeinden angestrebt. Die Gemeinden waren schlicht kein Thema. Ihr Bestehen wurde vorausgesetzt. Eine Aufgabenzuschreibung wurde nicht vorgenommen, ein Leitbild nicht formuliert. Offenbar war der Verfassungsgeber mit dem zufrieden, was das Gesetz vorsah. Das waren gemäss dem noch immer geltenden Gemeindegesetz von 1864 lokale Einheiten, die sich um bestimmte örtliche Aufgaben kümmerten und mit ihren gemeinschaftlich genutzten Flächen die Lebensgrundlage für die Bürger (nicht aber für die Niedergelassenen und Fremden) schufen. Bezüglich all ihrer Tätigkeiten unterstanden die Gemeinden detaillierten Vorschriften und einer straffen Aufsicht.

16

Angesichts der eingeschränkten politischen und wirtschaftlichen Rechte der liechtensteinischen Einwohner ohne Gemeindebürgerrecht (also der sog. Niedergelassenen) kann 1921 nicht die Rede davon sein, dass die Gemeinden so etwas wie die Urzelle der demokratischen Gestaltung oder die unterste Stufe einer auf die freie Entfaltung des Einzelnen gerichtete Institution waren. Dazu waren die Gemeinden im Verhältnis zum Land auch viel zu schwach. Leitbild des Gemeindegesetzes von 1864 waren vielmehr klare Vorgaben für alle Gemeinden. Auf die jeweiligen lokalen Verhältnisse abgestimmte Regelungen waren nicht das Ziel des Gemeindegesetzes von 1864 und wurden offenbar auch 1921 nicht angestrebt.

17

Insofern könnten die Gemeinden von 1921 als dezentralisierte Verwaltungseinheiten mit klarem Leistungsauftrag unter weitgehender staatlicher Kontrolle bezeichnet werden. Auf jeden Fall nicht als politische Einheiten, die bei ihnen wichtig erscheinenden Aufgaben selbständig Prioritäten setzen konnten. Ebenso fehlte es ihnen an jeglichem Spielraum bei der Ausgestaltung der politischen Entscheidungsprozesse und des Verwaltungsverfahrens.

C. Erhebung zur Gebietskörperschaft im Gemeindegesetz von 1996

18

Das Gemeindegesetz von 1959 nahm in Art. 1 Abs. 1 auf die „heute bestehenden, in Art. 1 der Verfassung aufgezählten Gemeinden“ Bezug, ohne eine Definition der Gemeinden zu nennen. Erst im Gemeindegesetz von 1996 findet sich wieder eine Definition. Art. 3 GemG 1996 definiert die Gemeinden als „Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts“, welche „in den Grenzen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit die Hoheit über alle in ihrem Gebiet befindlichen Personen und Sachen“ ausüben.

19

Körperschaften zeichnen sich durch Mitglieder aus. Insofern brachte die Definition von 1996 keine Änderung mit sich. Wohl aber wurde nach 1996 eine Aufteilung von Gütern und Rechten zwischen den politischen Gemeinden und den Bürgergenossenschaften notwendig. Das Gesetz von 1996 bezieht sich nämlich nur noch auf die politischen Gemeinden. Die Rechte an den genossenschaftlich genutzten Gütern wurde den Bürgergenossenschaften übertragen.

20

Auch die Bürgergenossenschaften sind „Körperschaften des öffentlichen Rechts“. Bei ihnen (siehe Art. 1 Abs. 1 Gesetz über die Bürgergenossenschaft) liegt eine „Gesamtheit der Personen“ vor, während für die politischen Gemeinden (siehe Art. 3 GemG) an der Fläche angeknüpft wird. In den Materialien erfolgten keine Ausführungen zu den Körperschaften. Die Gemeinden sind nicht die einzigen Körperschaften öffentlichen Rechts, sieht doch Art. 78 Abs. 4 LV die Möglichkeit der Regierung vor, für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Aufgaben „besondere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts“ zu errichten. Bei den Gemeinden handelt es sich nicht um solche für einen besonderen Zweck geschaffene Einheiten. Sie weisen jedoch zu Recht dieselbe Rechtsform auf. Körperschaften sind nämlich definiert als „Personenmehrheiten“, deren Mitgliedschaft in der Regel kraft Gesetz erlangt wird. Dass hierfür am Wohnsitz in einem bestimmten Territorium angeknüpft wird, ist eine mögliche Variante. Als juristische Personen verfügen die Körperschaften über Rechtspersönlichkeit. Für die Gemeinden ist das Erlangen der Rechtspersönlichkeit gestützt auf die ihnen zugewiesene Rechtsform insofern nicht von praktischer Bedeutung, als ihre Stellung als Partei in verwaltungsrechtlichen Verfahren ausdrücklich per Gesetz geregelt wird.

21

Der Wandel von einer auf die einzelnen Personen bezogenen Definition hin zur Qualifikation der Gemeinden als Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts vollzog sich ohne Revision der Verfassung. Möglich war dies, weil Art. 110 LV keine eigene Definition der Gemeinde schuf, sondern sich stillschweigend auf das vorgefundene Gesetzesrecht abstützte.

D. Aktuelle Definition der Gemeinden

22

Gestützt auf Art. 110 LV und das Gemeindegesetz von 1996 bietet sich folgende Definition an: Gemeinden sind Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts, die in einzelnen Bereichen der lokalen Aufgabenerfüllung über eine gewisse, im Umfang vom Landesrecht vorgegebene Autonomie in der Rechtsanwendung und Rechtsetzung verfügen. Sie üben durch diese Selbstverwaltung und Selbstgesetzgebung die Funktion der dezentralen Aufgabenerfüllung aus. Die Gemeinden sind juristische Personen und damit rechtsfähig. Sie bestimmen ihre Organe selbständig.

23

Die Gemeinden werden in Art. 1 Abs. 1 LV abschliessend aufgezählt. Das Institut der Gemeinde abzuschaffen, wäre deshalb nur mittels Verfassungsänderung möglich. Da Art. 110 LV – wie Kapitel V.C.1 zeigt – den Umfang der Autonomie nicht vorgibt, dürfte der Gesetzgeber die Freiheiten der Gemeinden in Rechtsetzung und anwendung auf ein Minimum reduzieren.

E. Abgrenzung zu den Bürger- und Alpgenossenschaften

1. Die Bürgergenossenschaften

24

Bei den gestützt auf das Gesetz vom 20. März 1996 über die Bürgergenossenschaften gegründeten Bürgergenossenschaften in Balzers, Eschen, Mauren, Triesen und Vaduz handelt es sich gemäss Art. 1 Abs. 1 um Körperschaften öffentlichen Rechts. Sie „bestehen aus der Gesamtheit der Personen, die Mitglieder der Bürgergenossenschaft sind.“ (Art. 1 Abs. 2). Sie „verwalten und wahren“ das sog. Genossenschaftsgut und gewähren ihren Mitgliedern Anteil an dessen Nutzung (Art. 2 Abs. 2). Das Genossenschaftsgut wurde 1996 nicht neu geschaffen. Vielmehr handelt es sich (siehe Art. 2 Abs. 1) um „alte Rechte und Übungen“, deren Ausübung durch das Gemeindegesetz von 1959 in den Bestimmungen über den Gemeindenutzen geregelt waren. Das Gesetz nimmt denn bei der Umschreibung der Mitglieder der Bürgergenossenschaften (Art. 3) auch ausdrücklich Bezug auf das V. Hauptstück des Gemeindegesetzes von 1959. Zum Kreis der Nutzungsberechtigten gehört wie unter altem Recht nur, wer in eine eingesessene Familie hineingeboren wird oder einheiratet. Ausländerinnen und Ausländer haben keine Möglichkeit, Mitglied einer Bürgergenossenschaft zu werden, Liechtensteinerinnen und Liechtensteiner werden es nur durch Aufnahme (Art. 3 Abs. 3). Insofern hat das Gesetz über die Bürgergenossenschaften nichts am eng gehaltenen Zugang zum Gemeindenutzen geändert. Wohl aber hat sich durch das Gesetz über die Bürgergenossenschaften eine Änderung für die politischen Gemeinden ergeben, indem die zum sog. Bürgernutzen gehörenden Güter als Genossenschaftsgut ausgeschieden worden sind und nicht mehr (siehe Art. 72 GemG 1959) durch die politische Gemeinde verwaltet werden. Es bestehen nun keine Unsicherheiten mehr über die Zuständigkeiten.

25

Diese Einschränkung der Kompetenzen der Gemeinden war ohne Revision der Verfassung zulässig. An den Personen, die als Bewohner einer politischen Gemeinde den Beschlüssen von deren Organen unterstehen, hat sich durch die Schaffung der Bürgergenossenschaften nichts geändert. Ebenso wenig am Gebiet, auf das sich die Entscheidungsgewalt der Gemeinden erstreckt. Geändert hat sich hingegen der Umfang des Gemeindevermögens, wobei die Organe der politischen Gemeinden bereits unter dem Gemeindegesetz von 1959 nur die Verwaltung der zum Gemeindenutzen gehörenden Werte vornahmen. Die grundlegenden Beschlüsse über ihre Verwendung wurden allein durch die nutzungsberechtigten Gemeindebürger gefällt. Art. 110 LV entfaltet seine Wirkung unabhängig von der Zusammensetzung und der Höhe des Gemeindevermögens. Insofern war eine Verfassungsänderung bei der Aussonderung anlässlich der Aufteilung in politische Gemeinden und Bürgergenossenschaften nicht notwendig.

26

Eine andere Frage ist, ob die Bürgergenossenschaften als Gemeinden im Sinne von Art. 110 LV zu qualifizieren sind und damit im Bestand geschützt sind, Autonomie geniessen und Art. 111 LV beachten müssen. In mehreren Schweizer Kantonen bestehen mit den Bürgergemeinden oder Orts(bürger)gemeinden Körperschaften, die vergleichbare Aufgaben wahrnehmen wie die liechtensteinischen Bürgergenossenschaften, parallel zu den politischen Gemeinden geregelt werden und mit Autonomie ausgestattet sind. Gemäss BuA Nr. 68/1990, S. 17 sind nur die politischen Gemeinden als Gemeinde zu verstehen. Es war denn auch in den Beratungen nie die Rede davon, dass die Bürgergenossenschaften die Gemeindeautonomie beanspruchen könnten. Vielmehr wurden die Unterschiede zwischen den Gemeinden und den Bürgergenossenschaften hervorgehoben.

27

Von Bedeutung sind die Bürgergenossenschaften wegen ihres Grundeigentums sowie wegen der per Gesetz (Art. 14 Abs. 1 und 2 sowie Art. 25 Gesetz über die Bürgergenossenschaften) vorgesehenen Verflechtung von politischer Gemeinde und Bürgergenossenschaft. Aus rechtlicher Sicht stellt sich die Frage, ob die Bindung von Grundeigentum und Nutzungsrechten mit wirtschaftlichem Wert an einen mehr oder weniger geschlossenen Personenkreis vor der in Art. 31 Abs. 1 LV statuierten Gleichbehandlung der Landesangehörigen standhält. Erbringen die Bürgergenossenschaften Leistungen an ihre Mitglieder, die sonst nicht oder nur zu einem höheren Preis erhältlich sind (z.B. Überlassen von Bau- oder Pachtland, siehe z.B. Art. 18 Abs. 1 und Art. 20 Statuten Bürgergenossenschaft Balzers), liegt eine Ungleichbehandlung vor, die an der Geburt respektive an der Ehe/eingetragenen Partnerschaft anknüpft. Umgekehrt stellt es eine Schlechterstellung dar, wenn nur die Mitglieder der Bürgergenossenschaft Lasten tragen (Art. 7 Gesetz über die Bürgergenossenschaften), von den durch sie geschaffenen Werten (z.B. einem gepflegten Waldstück) aber alle Bewohner profitieren. Immerhin kann sich das einzelne Mitglied den Lasten entziehen, indem es auf die Mitgliedschaft verzichtet (Art. 4 lit. c Gesetz über die Bürgergenossenschaften). Ob eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung vorliegt, wenn eine Bürgergenossenschaft einen Bewerber nicht aufnimmt, wäre im konkreten Fall zu beurteilen.

2. Die Alpgenossenschaften

28

Auch die Alpgenossenschaften finden keine Erwähnung in der Verfassung. Sie bestanden meist schon vor dem Erlass der Verfassung von 1862. Die Frage, ob sich Art. 110 LV respektive sein Vorläufer § 22 KonV auf sie beziehen könnte, stellte sich nie, fanden die von ihnen ausgeübten Aufgaben doch keinen Eingang in das Gemeindegesetz von 1842 und seine Nachfolger. Im Gegenteil, § 26 GemG 1842 nahm die im Privateigentum einer Alpgenossenschaft stehenden Alpen ausdrücklich von der Geltung der Bestimmungen über den Gemeindenutzen aus. Den Alpgenossenschaften kommt kein öffentlich-rechtlicher Status zu.

IV. Der Inhalt von Art. 110 LV

A. Der von § 22 KonV übernommene Art. 110 Abs. 2 LV

29

§ 22 KonV sprach von einem Gemeindegesetz (im Singular), Art. 110 Abs. 2 LV verwendet in der Einleitung mit der Formulierung „In den Gemeindegesetzen sind folgende Grundzüge festzulegen“ den Plural. Es stellt sich deshalb die Frage, was mit dieser nicht diskutierten Änderung auf „Gemeindegesetze“ gemeint ist, gab und gibt es doch ein Gemeindegesetz und die Gemeindeordnungen der Gemeinden, aber nicht mehrere Gemeindegesetze.

30

Wie die Gemeindegesetze von 1864, 1959 und 1996 zeigen, regelte und regelt das Gemeindegesetz unter anderem das Gemeindebürgerrecht sowie die Bestellung und Aufgaben der Organe. Da 1921 kein Bruch mit der bestehenden Regelung geplant war, ist Art. 110 Abs. 2 LV so zu verstehen: „Im Gemeindegesetz sind folgende Grundzüge festzulegen“.

31

Fraglich ist jedoch, warum das Gemeindegesetz bezüglich der in Art. 110 Abs. 2 lit. a bis d genannten Materien bloss die „Grundzüge“ regeln soll. Gerade für Wahlen ist eine detaillierte Regelung unerlässlich. Dass die Kompetenzen zur Regelung der genannten Materien bei den Gemeinden liegen sollen und demnach jede Gemeinde selber bestimmen könnte, wie sie die „freie Wahl“ der Gemeindeorgane im Detail regelt, wurde nie als Ziel genannt. Art. 110 Abs. 2 LV ist deshalb wie folgt zu verstehen: „Das Gemeindegesetz geht bei der Regelung von folgenden Grundsätzen aus“ oder „Das Gemeindegesetz muss den folgenden Prinzipien Rechnung tragen.“ Landesverweser Peer verwendete den Begriff „Grundsätze“ in der zweiten Fassung der Regierungsvorlage, jedoch ohne diese Abweichung von der Vorlage von Emil Beck zu begründen. Genauso wenig wurde im Landtag erwähnt, warum letztlich doch dem Begriff „Grundzüge“ der Vorzug gegeben wurde. Dieses Hin und Her spricht ebenfalls dafür, „Grundzüge“ und „Grundsätze“ als Synonyme zu verstehen.

B. Der neu geschaffene Art. 110 Abs. 1 LV

32

Der Begriff des eigenen und übertragenen Wirkungskreises hatte Aufnahme in das Gemeindegesetz von 1864 gefunden. Er wurde 1921 in die Verfassung übernommen. Es ist demnach nicht so, dass 1921 unmittelbar an die Formulierungen in der österreichischen Verfassung von 1920 oder an die Schweizer Rechtsprechung angeknüpft wurde. In Kapitel V.C und V.D wird näher ausgeführt, welche Wirkungen dieser Zweiteilung heute noch zukommen.

1. Bestand der Gemeinden

33

Art. 110 Abs. 1 LV erweckt den Eindruck, als könnte eine Gemeinde oder als könnte das Institut der Gemeinde durch ein Gesetz aufgehoben werden. Art. 110 Abs. 1 LV ist jedoch mit Blick auf Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz LV auszulegen, wonach für die Zusammenlegung von Gemeinden die Zustimmung der Gemeindebewohner erforderlich ist. Art. 4 LV hatte bereits in der 1921 verabschiedeten Fassung verlangt, dass Grenzänderungen durch Gesetz erfolgen, und Art. 1 Abs. 1 LV hatte auch schon in der Fassung von 1921 alle Gemeinden aufgezählt. Deshalb kommt der Erwähnung des Bestandes in Art. 110 Abs. 1 LV keine eigenständige Wirkung zu.

2. Organisation der Gemeinden

34

Es fragt sich, ob der Begriff „Organisation“ in Abs. 1 unmittelbar Bezug auf die in Abs. 2 aufgegriffenen Punkte nimmt oder ob es sich um eine eigenständige, weiter gefasste Aussage handelt. Abs. 1 kommt vor Abs. 2 und erwähnt sowohl den eigenen als auch den übertragenen Wirkungskreis, also das ganze Spektrum, indem eine Gemeinde handelt und für das sie geeignete Abläufe bereitzustellen hat. Deshalb ist die Aussage „Über (…) Organisation (…) der Gemeinden (….) bestimmen die Gesetze“ umfassend zu verstehen. Abs. 1 schreibt somit für alle Aspekte der kommunalen Organisation eine gesetzliche Regelung vor. Dass einzelne Punkte der Gemeindeorganisation bereits in der Verfassung geregelt werden, nämlich in Art. 110 Abs. 2, steht dem nicht entgegen.

3. Aufgaben der Gemeinden

35

Die in Abs. 2 lit. a genannte Wahl von Ortsvorstehern und weiteren Organen ist wie das Einstellen von Personal eine Voraussetzung dafür, dass die Gemeinden ihre Aufgaben wahrnehmen können. Dasselbe gilt für das Gemeindevermögen, dessen selbständige Verwaltung Abs. 2 lit. b garantiert. Art. 110 Abs. 2 LV sagt damit nicht, welche Aufgaben die Gemeinden ausüben müssen und welche sie freiwillig übernehmen dürfen.

36

Hingegen werden Aufgaben der Gemeinden bei der Zuständigerklärung zur Ortspolizei in Abs. 2 lit. b, bei der Zuweisung des Armenwesens in Abs. 2 lit. c und bei der in Abs. 2 lit. d vorgenommenen Gewährung des Rechts, das Bürgerrecht zu erteilen, umschrieben. Diese Kompetenzen der Gemeinden können nicht die einzigen Aufgaben sein, die von den Gemeinden ausgeübt werden. Die Art und der Umfang der Aufgaben der Gemeinden ergibt sich demnach nicht aus Art. 110 Abs. 2 LV. Art. 110 Abs. 1 LV stellt klar, wo sich die Aufzählung der Gemeindeaufgaben findet: im Gesetz.

37

Bei der Ortspolizei im Sinne von Art. 110 Abs. 2 lit. b handelt es sich nicht um ein Organ und um eine Frage der Organisation, sondern um die Beschreibung einer Funktion, welche die Gemeinden wahrzunehmen haben. Es handelt sich um ordnungsstiftende Aufgaben. Dazu gehört es nicht nur, für Sicherheit zu sorgen und Streit zu schlichten, sondern auch Regeln in Bereichen wie Bau- und Forstwesen oder der Gewerbe- und Wirtschaftsordnung zu treffen.

4. Die Formulierung „bestimmen die Gesetze“

38

Der Wortlaut lässt zwei Varianten für die Auslegung der Formulierung „bestimmen die Gesetze“ zu. Die eine: Bestand, Organisation und Aufgaben der Gemeinden sollen nicht durch die Verfassung, sondern durch das Gesetz geregelt werden. Die andere: Bestand, Organisation und Aufgaben der Gemeinden müssen per Gesetz geregelt werden, nicht bloss durch eine Verordnung oder die Praxis. Weil die Verfassung in Abs. 2 Grundsätze aufstellt, die bei der Regelung von einzelnen Fragen der Organisation und der Aufgabenerfüllung der Gemeinden zu beachten sind, würde der Abs. 1 dem Abs. 2 widersprechen, wenn nur das Gesetz (nicht aber die Verfassung) Regeln bezüglich Bestand, Organisation und Aufgaben der Gemeinden regeln dürfte.

39

Die Wendung „bestimmen die Gesetze“ ist deshalb so zu interpretieren, dass die Themen Bestand, Organisation und Aufgaben der Gemeinden im Gesetz geregelt werden müssen, und zwar in den Landesgesetzen. Die Wendung in Abs. 1 als Verweis auf das in Abs. 2 genannte Gemeindegesetz zu lesen (was bedeuten würde, dass Bestand, Organisation und Aufgaben ausschliesslich im Gemeindegesetz zu regeln wären), überzeugt nicht. Wenn in Abs. 2 von dem Gemeindegesetz gesprochen wird, ist davon auszugehen, dass es auch in Abs. 1 erwähnt worden wäre.

40

Es stellt sich die Frage nach dem Verhältnis von Art. 110 Abs. 1 LV zu dem in Art. 92 Abs. 4 LV und Art. 78 LV verankerten Legalitätsprinzip. Art. 92 Abs. 4 LV und Art. 78 LV richten sich explizit an die Regierung und an die Landesverwaltung. Bei den Aktivitäten der Gemeinden handelt es sich nicht um ein Handeln der Landesverwaltung. Von daher überzeugt es, dass die Umschreibung der Aufgaben der Gemeinden und die Ausgestaltung der Organisation ausdrücklich dem Gesetz unterworfen werden. Es wird damit klargestellt, dass es nicht im Belieben der einzelnen Gemeinden steht, wie sie ausgestaltet sind und welche Aufgaben sie erfüllen. Vielmehr wird dies durch Landesgesetze vorgegeben, respektive – siehe Kapitel V.B.1 – wird den Gemeinden Raum für eigenes Handeln gelassen. Ebenso wird damit sichergestellt, dass Vorgaben des Landes mit Auswirkungen auf die Gemeindeorganisation, die Aufgaben oder den Bestand der Gemeinden durch den Landtag beschlossen werden müssen.

V. Eigener und übertragener Wirkungskreis

A. Art. 110 Abs. 1 LV und die Unterscheidung in den eigenen und übertragenen Wirkungskreis

41

Der Begriff des eigenen und übertragenen Wirkungskreises fand vom österreichischen Recht her Eingang ins Gemeindegesetz von 1864 und 1921 in die Verfassung, wobei sich die Verfassung am Gesetz orientierte und nicht an dem zum Zeitpunkt ihrer Schöpfung geltenden österreichischen Verfassungsrecht.

42

Der Begriff des Wirkungskreises wurde zwar im 20. Jahrhundert auch in der Schweizer Lehre verwendet, doch sind seit den 1960er-Jahren in der Schweiz (im Gefolge von BGE 93 I 154 E. 5 S. 160) andere Kriterien für die Bestimmung der Gemeindeautonomie massgebend. Für Liechtenstein stellt dies insofern eine Herausforderung dar, als die Rechtsprechung sowohl auf die österreichische als auch auf die schweizerische Lehre und Rechtsprechung Bezug nimmt. Wegen dieser Orientierung an beiden Nachbarstaaten und der Bezugnahme der Verfassung auf liechtensteinisches Gesetzesrecht verbietet sich eine Übernahme des aktuellen österreichischen Rechts.

43

Es war 1921 unbestritten, dass den Gemeinden in der Organisation und bei der Erledigung ihrer Aufgaben Freiheiten zukommen. Der Umfang dieser Autonomie sollte jedoch wie bis dahin nicht durch die Verfassung bestimmt werden, sondern durch das Gesetz. Somit entscheidet der Gesetzgeber, die Autonomie zu vergrössern oder zu verkleinern. Um den Umfang der Autonomie der Gemeinden zu bestimmen, bedarf es folglich einer Auslegung der einschlägigen Gesetze. Hingegen macht Art. 110 Abs. 1 LV durch die Erwähnung des eigenen Wirkungskreises klar, dass den Gemeinden auf jeden Fall ein gewisser Freiraum zusteht.

44

Die korrekte Zuordnung von Aufgaben zum einen oder anderen Wirkungskreis ist aus den folgenden Gründen wesentlich:

• Die Abgrenzung legt den Umfang der Gemeindeautonomie fest. Damit hängt zusammen, dass die Staatsaufsicht gemäss Art. 116 GemG im Bereich des eigenen Wirkungskreises auf die Überprüfung der Rechtmässigkeit beschränkt ist, während im übertragenen Wirkungskreis auch auf Angemessenheit geprüft werden darf.
  
• Die Unterscheidung in eigenen und übertragenen Wirkungskreis dient der Abgrenzung der Kompetenzen von Gemeinden und Land.

B. Umschreibung des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises im Gemeindegesetz

45

Wie ein Blick in die Gemeindegesetze zeigt, wurden der eigene und der übertragene Wirkungskreis immer wieder anders umschrieben.

1. Gemeindegesetz von 1864 und von 1959

46

§ 4 Abs. 1 GemG 1864 startete mit der allgemeinen Erklärung „Jede Gemeinde hat das Recht, die auf den Gemeindeverband sich beziehenden Angelegenheiten zu besorgen.“ und fügte nach der Einleitung „Namentlich hat sie das Recht“ eine Liste mit neun Aufgaben an. Die vom Land den Gemeinden übertragenen Aufgaben wurden in § 5 Abs. 1 GemG 1864 erwähnt. Der Wirkungskreis wurde erst in § 70 Abs. 1 GemG 1864 im Zusammenhang mit den Kompetenzen von ständigem und verstärktem Gemeinderat und Ortsvorsteher definiert: „Der Wirkungskreis einer Ortsgemeinde begreift einerseits alles in sich, was das Interesse der Gemeinde zunächst berührt, und umfasst auch jene öffentlichen Geschäfte, welche der Gemeinde vom Staat zur Besorgung übertragen werden.“

47

Das Gemeindegesetz von 1959 ging nach einer etwas geänderten allgemeinen Definition zur demonstrativen Aufzählung von neun Aufgaben im eigenen Wirkungskreis über.

2. Art. 12 Abs. 1 Gemeindegesetz von 1996

48

Art. 12 Abs. 1 erster Satz GemG 1996 enthält mit der Formulierung „alles, was das Interesse der Gemeinde zunächst berührt und in erheblichem Umfang durch sie geordnet und verwaltet werden kann“ eine weiter gefasste Umschreibung als Art. 4 Abs. 2 GemG 1959. Art. 3 f. GemG lassen jedoch deutlich erkennen, dass der Autonomie der Gemeinden Grenzen gesetzt sind, indem sie die Wendungen „in den Grenzen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit“ und „unter Aufsicht des Staates“ verwenden. Sie zeigen damit, dass sich der Umfang der Autonomie nicht allein aus den Bestimmungen des Gemeindegesetzes ergibt.

49

Unklar ist zunächst, was Art. 12 Abs. 1 zweiter Satz GemG meint: „Darüber hinaus kann die Gemeinde Aufgaben in freier Selbstverwaltung wahrnehmen, insoweit gesetzliche Beschränkungen nicht entgegenstehen.“ Wäre mit dieser Umschreibung ein anderer Grad an Autonomie gemeint als mit dem im ersten Satz angesprochenen eigenen Wirkungskreis, würden für die Gemeinden drei verschiedene Grade von Selbständigkeit gelten (Aufgaben im eigenen Wirkungskreis, in freier Selbstverwaltung, im übertragenen Wirkungskreis). Dem kann – nur schon weil sich sonst nirgends ein Hinweis auf eine Dreiteilung findet – nicht so sein. Überdies zeigen die Materialien zur Totalrevision von 1996, dass der zweite wie der erste Satz als Umschreibung des eigenen Wirkungskreises verstanden wurde, beide Sätze also eine Einheit bilden. Die Wendung „in freier Selbstverwaltung“ war aus Art. 4 Abs. 1 GemG 1959 übernommen worden. Neu war 1996 nur die Ergänzung „insoweit gesetzliche Beschränkungen nicht entgegenstehen“.

50

Art. 12 Abs. 1 zweiter Satz GemG ist demnach so auszulegen, dass die Gemeinden alle Aufgaben so wie die explizit als zum eigenen Wirkungskreis gehörend bezeichneten Aufgaben frei gestalten dürfen, solange dem keine Bestimmungen des Landesrechts entgegenstehen.

51

StGH 1999/31 Erw. 3 formulierte dies wie folgt: „Konkret bedeutet dies, dass die Gemeinden in einem Sachbereich autonom sind, wenn die Gesetze diesen nicht abschliessend ordnen, sondern ihn ganz oder teilweise den Gemeinden zur Regelung überlassen und ihnen dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumen.“ Dabei ist nicht erforderlich, dass das Landesrecht den Gemeinden explizit Kompetenzen zuweist. Vielmehr genügt es, – das bringt Art. 12 Abs. 1 zweiter Satz GemG ausdrücklich zur Geltung – dass das Gesetz einen Bereich nicht dem Land zur umfassenden Regelung zuweist. In seinem Gutachten StGH 1981/13 Erw. 3.5 (= LES 1982, 127) hatte der StGH zu bedenken gegeben: „Damit die Gemeinden jedoch als lebendige Einheiten bestehen bleiben können, ist es wichtig, den eigenen Wirkungskreis der Gemeinden nicht allzu restriktiv auszulegen.“

52

Damit folgte die Revision von 1996 der vom StGH vorgezeichneten Richtung. Sie entspricht der Umschreibung der Gemeindeautonomie durch das schweizerische Bundesgericht. Dieses änderte in den 1960er-Jahren seine Rechtsprechung und gab die von einem Teil der Lehre praktizierte Unterteilung in einen eigenen und einen übertragenen Wirkungskreis auf mit dem Argument (siehe BGE 93 I 154 E. 5 S. 160), der Schutz der Gemeinden sei auf den übertragenen Wirkungskreis auszudehnen, weil sie sonst wegen der immer grösseren Anzahl an Vorgaben zu sehr den Kantonen ausgeliefert wären. „Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (…).“

3. Das Verhältnis von Art. 12 Abs. 1 zu Abs. 2 Gemeindegesetz von 1996

53

Die Aufzählung in Art. 12 Abs. 2 GemG dient – wie es auch die wörtliche Auslegung nahelegt – nur der Illustration, wobei Bereiche aufgezählt werden, in denen Autonomie unverzichtbar scheint.

54

Angesichts der Entstehungsgeschichte und mit Blick auf die Aussagen in den Materialien zur Totalrevision von 1996 kann die Formulierung „was (…) durch sie geordnet und verwaltet werden kann“ keine Einschränkung der in Abs. 2 aufgezählten Kompetenzen bewirken. Die in Abs. 2 genannten Aufgaben gehören immer dem eigenen Wirkungskreis an, auch wenn eine Gemeinde unter so grosser Finanznot oder Personalmangel leidet, dass sie nicht alle Aufgaben erledigen kann. Die in Art. 12 Abs. 2 GemG aufgezählten Aufgaben zu erfüllen, steht nicht im Belieben der Gemeinden, würde es ihnen doch sonst an der notwendigen Organisation fehlen. Indem Art. 116 GemG die Überprüfung der „Beschlüsse und der Tätigkeit der Gemeindeorgane“ vorsieht, wird auch ein allfälliges Nicht-Handeln erfasst. Wo Art. 12 Abs. 2 GemG oder ein Landesgesetz ein Aktivwerden der Gemeinden vorsehen, dürfen Zwangsmassnahmen des Landes eingreifen.

4. Zwischenfazit: Neue Umschreibung durch das Gemeindegesetz von 1996

55

Art. 12 Abs. 1 GemG hat mit der Umschreibung des eigenen Wirkungskreises durch die Ergänzung um den zweiten Satz insofern mehr Gewicht erhalten, als sich eine Gemeinde ausdrücklich auch in einem Bereich auf Autonomie berufen kann, der von Art. 12 Abs. 2 GemG nicht genannt wird. Voraussetzung dafür ist, dass keine Bestimmungen des Landesrechts entgegenstehen. Der Umfang der Autonomie bestimmt sich demnach nicht an der abstrakten Zuordnung zum eigenen oder übertragenen Wirkungskreis, sondern an dem den Gemeinden durch das Landesrecht eingeräumten Spielraum.

56

Mit der Revision von 1996 hat sich Liechtenstein deutlich vom österreichischen Recht entfernt, das konkrete Rechtsfolgen an die Unterscheidung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungsbereich knüpft und nicht in erster Linie auf die den Gemeinden im Gesetz gewährten Freiräume abstellt. Die Gemeindeautonomie erhielt mit dem geltenden Gemeindegesetz neue Konturen. Das Fehlen einer Definition in Art. 110 LV hat diese Entwicklung ermöglicht.

C. Umfang der Gemeindeautonomie

1. Der Umfang ergibt sich aus dem jeweiligen Landesgesetz

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Die Verfassung regelt nicht, wie sich der Umfang der Gemeindeautonomie bestimmt. Dies macht das Gesetz. Art. 12 Abs. 1 zweiter Satz GemG zeigt, dass er sich aus den für den Themenbereich einschlägigen Erlassen ergibt.

58

StGH 1999/31 Erw. 3 verdeutlichte dies: Den Gemeinden komme in dem von Art. 4 GemG umrissenen eigenen Wirkungskreis Autonomie „im Sinne eines Selbstverwaltungsrechtes“ zu. Hierfür sei es nicht erforderlich, dass die Gemeinden ein ganzes Aufgabengebiet selbständig regeln dürfen. Es genüge, wenn ihnen „im streitigen Bereich“ Autonomie zukomme. Der StGH sagte: „Im einzelnen ergibt sich also der Umfang der Autonomie der Gemeinden aus den für den entsprechenden Bereich anwendbaren Landesgesetzen.“ Nicht selten bedarf es deshalb zur Bestimmung des Umfangs der Autonomie einer minutiösen Gesetzesauslegung. Man könnte deshalb sagen, dass die Erwähnung eines Themas in Art. 12 Abs. 2 GemG ein Indiz für Gestaltungsfreiheiten der Gemeinden ist und so etwas wie eine Vermutung für eine autonome Ausgestaltung begründet. Danach sind jedoch die einschlägigen Bestimmungen im Detail zu analysieren.

59

Wenn in VGH 2013/056 Erw. 2 bei einer solchen Auslegung ausgeführt wird, die Bestimmungen des Baugesetzes gingen „als lex posterior und lex specialis den Bestimmungen des Gemeindegesetzes“ vor, so ist dies unglücklich formuliert. Der Erlass eines Gesetzes führt nicht dazu, dass Bestimmungen des Gemeindegesetzes nicht mehr anwendbar sind. Art. 116 GemG über die staatliche Aufsicht und insbesondere auch Art. 4 GemG behalten ihre Gültigkeit ebenso wie Art. 12 und Art. 13 GemG. Zu prüfen ist hingegen, ob durch neue Bestimmungen, die einen Themenbereich ausführlicher regeln als Art. 12 Abs. 2 GemG oder ein Gesetz revidieren und dabei die Aufgaben anders umschreiben als zuvor, die Autonomie der Gemeinden eingeschränkt worden ist. Selbstverständlich beschränken nicht nur nach dem Erlass des GemG beschlossene Bestimmungen die Autonomie der Gemeinden. Vielmehr gibt es Bereiche, die schon immer abschliessend vom Land geregelt wurden.

2. Die Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie

60

Das Bau- und Planungsrecht stellt seit jeher „einen zentralen Autonomiebereich der Gemeinden“ dar. Folglich ergingen sowohl zum Baugesetz vom 11. Dezember 2008 als auch zu seinen Vorgängern verschiedene Urteile, insbesondere zum Verhältnis von den Gemeinderichtplänen zum Baugesetz. Zur Beurteilung standen aber insbesondere auch die Grenzen der Autonomie im Denkmalschutz, im Orts- und Landschaftsbildschutz, im Strassenverkehr, in der Wassernutzung oder Wohnbauförderung. Im Vergleich zur Schweiz fällt auf, dass die liechtensteinischen Gemeinden im Bereich des Sozialen (vor allem im Bereich der Sozialhilfe, aber z.B. auch im Schulwesen) nur wenige Kompetenzen haben.

61

„Nach ständiger Rechtsprechung des StGH ist die Beschwerdelegitimation der Gemeinde in Bezug auf die Gemeindeautonomie ohne weiteres gegeben, wenn von der Gemeinde im Rahmen ihres hoheitlichen Handelns eine Autonomieverletzung geltend gemacht wird. Ob der Gemeinde in dem von der Beschwerde betroffenen Rechtsbereich tatsächlich Autonomie zukommt, ist indessen keine Frage der Legitimation, sondern Gegenstand der materiellen Prüfung der Beschwerde (StGH 1998/68, S 13; StGH 1998/27 in LES 2001, 9; StGH 1997/21 in LES 1998, 289; Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 4. Auflage, Zürich 2002, Rz 1469 ff.).“ Es obliegt der Gemeinde darzulegen, inwieweit sie in ihrer Autonomie verletzt ist. Sie muss die behauptete Verletzung substantiieren.

62

Die Gemeinden können gemäss StGH 2011/33 Erw. 1.1 „auch weitere Grundrechte als verletzt rügen, welche mit der Gemeindeautonomie im Zusammenhang stehen. Nicht berufen können sich die Gemeinden auf klassische Freiheitsrechte“ und auf die in der EMRK garantierten Grundrechte. Macht eine Gemeinde geltend, es werde in ihr Gemeindevermögen eingegriffen, ist sie m.E. zur Geltendmachung der Verletzung der Eigentumsgarantie legitimiert. Ebenso kann sie sich auf die Handels- und Wirtschaftsfreiheit berufen, wenn sie wie Private wirtschaftlich tätig ist.

63

Macht eine Gemeinde geltend, eine Regierungsentscheidung verletze ihre Autonomie, so ist abzuklären, ob es um den eigenen oder übertragenen Wirkungskreis geht. Daraus ergibt sich der Umfang der Überprüfungsbefugnis des Staates und von diesem hängt es ab, ob er im konkreten Fall seine Überprüfungsbefugnis überschritten und damit die Autonomie der Gemeinde verletzt hat. Ersetzt eine Behörde das einer Gemeinde zustehende Ermessen durch ihr eigenes, greift sie in die Autonomie der Gemeinde ein. Aber auch im übertragenen Wirkungskreis, wo die Regierung gemäss Art. 116 Abs. 3 GemG die Entscheide der Gemeinden auf Angemessenheit prüfen darf, muss sie für ihre Entscheidung ein öffentliches Interesse und einen sachlichen Grund geltend machen. Ein willkürlicher Einsatz von Aufsichtsmitteln gegen eine Gemeinde wäre in jedem Fall ein Verstoss gegen die Verfassung, unabhängig davon, ob die Gemeinde im eigenen oder übertragenen Wirkungskreis tätig ist und wie gross ihre Autonomie im betreffenden Themenbereich ist.

3. Der übertragene Wirkungskreis

64

StGH 1981/13 Erw. 3.3 (= LES 1982, 127) führte aus, dem Konzept des übertragenen Wirkungskreises liege die Vorstellung einer Kompetenzdelegation zugrunde. Es handle sich um jene Funktionen, welche die Gemeinden im Auftrag einer übergeordneten Gebietskörperschaft wahrnehmen. Es gelte die weisungsgebundene Ausführung, weshalb nicht nur auf Gesetzmässigkeit, sondern auch auf Zweckmässigkeit geprüft werde.

65

Gemäss Art. 13 Abs. 3 GemG müssen diejenigen Landesgesetze, „welche die Mitwirkung der Gemeinden vorsehen“, bestimmen, „ob eine Angelegenheit zum eigenen oder übertragenen Wirkungskreis gehört.“ Damit hat Liechtenstein einen ähnlichen Weg gewählt wie Österreich. Art. 118 Abs. 2 zweiter Satz B-VG sagt nämlich zum eigenen Wirkungsbereich: „Die Gesetze haben derartige Angelegenheiten ausdrücklich als solche des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde zu bezeichnen.“ Während in Österreich gesagt wird, wo die Freiheiten der Gemeinden liegen, und die Bezeichnung konstitutiv wirkt, müsste der Liechtensteiner Gesetzgeber den Grad der Freiheit der Gemeinden nennen. Jedoch bringen die Landesgesetze die von Art. 13 Abs. 3 GemG geforderte Bezeichnung nicht an. Art. 13 Abs. 3 GemG ist toter Buchstabe geblieben. Er passt auch nicht mehr in das Konzept, gemäss dem das betreffende Landesgesetz vorgibt, wie weit sich die Autonomie erstreckt. Vorgaben an den Gemeindevorsteher und andere Organe sind demnach nur zulässig, soweit das einschlägige Gesetz dies vorsieht oder die in Art. 116 ff. GemG statuierte Aufsicht dies im konkreten Fall nötig macht. In den veröffentlichten Urteilen findet sich kein Beispiel, in dem mit einer Kompetenzdelegation argumentiert wurde und den Gemeindeorganen verbindliche Vorgaben gemacht wurden.

D. Kompetenzverteilung zwischen Land und Gemeinden

66

Der StGH hielt die Gleichsetzung von Autonomie und Kompetenzverteilung in StGH 1981/13 Erw. 3.4 ausdrücklich fest: „Dem Konzept des übertragenen Wirkungsbereiches liegt demgegenüber die Vorstellung einer Kompetenzdelegation zugrunde.“ Der StGH fuhr fort: „Das Gemeindegesetz übernimmt die Unterscheidung zwischen eigenem und übertragenem Wirkungskreis der Gemeinden aus Artikel 110 Absatz 1 der Verfassung. Diese Unterscheidung dient sowohl der Bestimmung der Kompetenzen der Gemeinden wie auch der Umgrenzung ihres geschützten Verantwortungsbereiches. (...)"

67

Als nicht ganz einfach für die Abgrenzung der Kompetenzen erweist es sich, dass die Verfassung die den Gemeinden zur autonomen Regelung überlassenen Bereiche weder als Kompetenzen bezeichnet noch eine abschliessende Aufzählung vornimmt. Aus der Formulierung in Art. 12 Abs. 1 zweiter Satz GemG könnte man schliessen, dass Gemeinden, die nicht alle ihnen überlassenen Bereiche mit Handeln ausfüllen, weniger Kompetenzen haben als andere Gemeinden. Das kann nicht sein. Entscheidend muss sein, welchen Freiraum das Land den Gemeinden überlässt.

68

Von Nell sah im Gemeindegesetz von 1959 den Subsidiaritätsgedanken. Subsidiarität sei „von der Verfassung gewollt und garantiert“. Der Staat dürfe „keine Aufgaben übernehmen, die von den Gemeinden gleich gut oder besser gelöst werden können.“ M.E. kann weder aus dem Wortlaut von Art. 110 LV noch aus der Entstehungsgeschichte geschlossen werden, dass möglichst viele Aufgaben oder alle Aufgaben, zu deren Erfüllung sie fähig sind, von den Gemeinden erledigt werden. Vielmehr kann man argumentieren, dass Art. 110 Abs. 2 LV eine Aufzählung vornimmt, weil eben gerade nicht alle Aufgaben den Gemeinden zufallen.

69

Der Verfassungsgeber hatte freie Hand, den Gesetzgeber auf das Subsidiaritätsprinzip zu verpflichten. Umso mehr als bei der Revision von 2003 mit der Änderung von Art. 4 LV die Gemeinden auf der Traktandenliste standen und Liechtenstein die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung 1988 ratifiziert hatte. Art. 4 Abs. 3 der Charta, der von Liechtenstein für bindend erklärt wurde, sagt: „Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben soll im allgemeinen vorrangig den Gebietskörperschaften zufallen, die dem Bürger am nächsten stehen. (…)“. Auch wenn diese Bestimmung nicht self-executing ist und die Gemeinden aus ihr nicht unmittelbar Rechte ableiten können, gibt sie doch dem Gesetzgeber die Richtung vor. Er müsste sich – gerade wenn sich anlässlich einer Revision die Gelegenheit bietet – zumindest die Frage stellen, ob das geltende Recht dem in der Charta verankerten Grundgedanken genügend nachlebt.

70

2003 wurde jedoch weder ein Hinweis auf das Subsidiaritätsprinzip in die Verfassung aufgenommen (geschweige denn auch nur darüber diskutiert), noch wurde etwas am III. Hauptstück über die Staatsaufgaben geändert. Auch bei der Totalrevision des Gemeindegesetzes im Jahr 1996 war das Subsidiaritätsprinzip kein Thema, obwohl die Stärkung der Gemeindeautonomie als ein Ziel der Revision genannt wurde. Es besteht deshalb keine Kompetenzvermutung zugunsten der Gemeinden. Neue Aufgaben fallen nicht den Gemeinden zu und müssen vom Land auch dann nicht den Gemeinden zugewiesen werden, wenn diese in der Lage wären, sie zu erfüllen.

VI. Das Wesen der Gemeindeautonomie

A. Konkretisierung durch den StGH

71

Konkretisiert wurde der Begriff der Gemeindeautonomie durch den StGH. Den Gemeinden kommt im eigenen Wirkungskreis gemäss StGH 1999/31 Erw. 3 Autonomie „im Sinne eines Selbstverwaltungsrechtes“ zu. Im Gutachten StGH 1966/1 (= ELG 1962–1966, 227 [229]) definierte er die Gemeindeautonomie als „Unabhängigkeit der Gemeindeorgane von Weisungen der Staatsorgane“ und hielt fest, die Verfassung bestimme, „ob und in welchem Umfang ein Recht der Gemeinden auf weisungsfreie Verwaltung besteht“.

72

In StGH 1981/13 Erw. 3.2 (= LES 1982, 127) führte der StGH aus, Art. 110 LV übertrage die Umschreibung der Aufgaben der Gemeinden der einfachen Gesetzgebung. Er schob jedoch sofort nach (Erw. 3.2), dass gemäss dem Willen der Verfassung die öffentlich-rechtlichen Körperschaften „mit einem relevanten Autonomie-Bereich und einer Entscheidungsfreiheit“ ausgestattet sein sollten. Ansonsten könnten sie (so Erw. 3.5) nicht „als lebendige Einheiten bestehen“. Weiter hielt er fest (Erw. 3.5), die Verfassung gehe davon aus, „dass das Bestehen der liechtensteinischen Gemeinden verfassungswesentlich“ sei und der eigene Wirkungskreis „nicht allzu restriktiv auszulegen“ sei, „damit die Gemeinden als lebendige Einheiten bestehen bleiben können.“ StGH 1998/27 (= LES 2001, 9 ff.) fasste zusammen: „Nach der Rechtsprechung des StGH sind die Gemeinden im Lichte von Art 110 LV immer «mit einem relevanten Autonomiebereich und einer Entscheidungsfreiheit ausgestattet, um sinnvollerweise als (solche) funktionieren zu können» (StGH 1981/13 in LES 1982,126 [127]; ebenso StGH 1984/14 in LES 1987, 36 ff. [38]). «Danach müssen die Gemeinden mit einem Kernbereich an Kompetenzen versehen sein, der struktur- und typusbestimmend für die Institution der Gemeinde ist und ohne den die Gemeinden ihre für den Gesamtstaat wichtigen Funktionen nicht wahrnehmen können» (von Nell, Die politischen Gemeinden im Fürstentum Liechtenstein, LPS 12, Vaduz 1987, S 78).“

73

Autonomie kann demnach als Selbstverwaltungsrecht, als Entscheidungsfreiheit, als von Weisungen unabhängiges Handeln umschrieben werden. Dass den Gemeinden Autonomie zukommen muss, ist für den StGH unbestritten. Seiner Meinung nach bestimmt sich das Wesen der Gemeinden durch ihre Autonomie. Ihr Funktionieren wäre nicht in dem Sinne möglich, wie es die Verfassung vorsieht, wenn sie nicht über diesen Freiraum verfügen würden.

74

Allerdings kann sich der StGH hierfür nur beschränkt auf den Verfassungstext stützen. Welche Funktionen die Gemeinden erfüllen sollen, wird – abgesehen von der in Art. 25 LV und Art. 110 Abs. 2 lit. c LV vorgenommenen Erwähnung des Armenwesens – nicht gesagt. In der Verfassung wird hingegen geregelt, wie die Gemeinden an der Willensbildung des Landes teilnehmen. Dass sie stark in die Willensbildung auf Ebene Land integriert sind, unterstreicht ihre Bedeutung.

75

Autonomie kann dergestalt ausgeübt werden, dass eine Gemeinde eigene Vorschriften erlässt und vollzieht oder einen „Spielraum bei der Anwendung der Landesgesetze“ ausnützt. Selbstverständlich darf sie dabei nicht den „landesweiten Zielen und Grundsätzen entgegen“ wirken. Wohl aber kann und soll sie ihren spezifischen Bedürfnissen Rechnung tragen und entsprechend eigenständige Lösungen erarbeiten. Orientieren sich die für die Gemeinden geltenden Gesetzesbestimmungen an dem, was für das Land gilt, können die Gemeinden nicht als Versuchslabore dienen und nicht als Vorreiterinnen wirken. Es ist auch deshalb zu bedauern, wenn sich die Gemeinden (siehe insbesondere Alters- und Pflegeheime und Gemeindepolizei) für eine im ganzen Land einheitliche Regelung aussprechen. Gleichlautende Entscheide und das Kopieren von in anderen Gemeinden bereits erprobten Lösungen sind selbstverständlich zulässig. Sie führen jedoch nicht zwingend dazu, dass in jeder Gemeinde die für ihre Bevölkerung optimale Lösung getroffen wird und die Identifikation der Einwohner mit ihrer Gemeinde erhöht wird. Entscheiden sich die Gemeinden für einheitliche Regeln, gehen sie jedoch konform mit der 1921 geschaffenen Situation, in der eigenständige Lösungen der Gemeinden nicht als prioritär erschienen.

B. Schutz der Gemeindeautonomie auf dem Gebiet der Rechtsetzung

1. Problemaufriss

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Es stellt sich die Frage, ob der Gesetzgeber frei entscheiden kann, welche Aufgaben das Land übernimmt, welche die Gemeinden und wie gross ihr Spielraum dabei sein soll. Konkret kann man folgende Fragen unterscheiden: a) Darf der Gesetzgeber die in Art. 12 Abs. 2 GemG dem eigenen Wirkungskreis zugeordneten Aufgaben zusammenstreichen? b) Darf der Gesetzgeber bei der Revision von Gesetzen, die den Gemeinden bis anhin einen Freiraum beliessen, diesen beschneiden, z.B. indem er das Land als für den Vollzug zuständig erklärt oder den Gemeinden detaillierte Vorgaben macht? c) Darf der Gesetzgeber den Gemeinden unbeschränkt viele Aufgaben übertragen? d) Darf der Gesetzgeber Aufgaben durch das Land ausüben lassen, aber die Finanzierung den Gemeinden aufbürden? Soweit ersichtlich, musste sich der StGH bis jetzt nicht mit solchen Fragen beschäftigen.

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Das schweizerische Bundesgericht konnte sich zur Frage äussern, inwiefern Gemeinden kantonale Erlasse anfechten dürfen, die ihnen Kompetenzen entziehen. Es sagte in BGE 133 I 128 ff. in der Regeste: „Mit der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie können die Gemeinden nur solche kantonalen Erlasse anfechten, die ihre Autonomie in unzulässiger Weise insoweit beschränken, als sie ihnen eine Gesetzgebungskompetenz oder eine sonstige Zuständigkeit entziehen, die ihnen direkt durch die Kantonsverfassung gewährleistet wird.“ Auf diese Rechtsprechung könnte sich der StGH nicht stützen, erstreckt sich doch der Staatsaufbau in Liechtenstein nur über zwei Ebenen. Das liechtensteinische Gemeindegesetz, das die Gemeindeautonomie definiert, kann nicht einer Kantonsverfassung gleichgesetzt werden. Es steht auf derselben Stufe wie die übrigen Landesgesetze. Es bindet demnach den Gesetzgeber nicht beim Erlass weiterer Landesgesetze, obwohl er gehalten ist, Widersprüche in den Gesetzen zu vermeiden, und nicht willkürlich handeln darf. Wenn der Gesetzgeber die Autonomie der Gemeinden einschränkt, setzt er sich nicht in Widerspruch zu Art. 12 Abs. 1 GemG, da dieser die Selbstverwaltung ja nur soweit gewährt, wie sie das Gesetz vorsieht.

78

Wie Adamovich/Funk/Holzinger/Frank gestützt auf das Urteil des österreichischen Verfassungsgerichtshofes VfSlg 11.873/1988 ausführen, stellt es in Österreich „keinen Eingriff in das verfassungsrechtlich garantierte Recht auf Selbstverwaltung der Gemeinde dar“, wenn eine öffentliche Aufgabe, die bisher von den Gemeinden in ihrem eigenen Wirkungsbereich zu erfüllen war, ersatzlos beseitigt wird. „Verfassungsrechtlich einwandfrei“ erlassene Gesetze und Verordnungen greifen nicht in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden ein.

2. Garantie durch den Verfassungstext: Art. 110 Abs. 1 LV sieht Aufgaben im eigenen Wirkungskreis vor

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Fände sich im Gemeindegesetz keine Aufgabe im eigenen Wirkungskreis und fände sich auch in keinem Landesgesetz ein Bereich, der den Gemeinden Raum zur eigenen Gestaltung lässt, so würde gegen die Verfassung verstossen. Würden doch dann die Gesetze den ihnen in Art. 110 Abs. 1 LV gestellten Auftrag über die „Aufgaben der Gemeinden im eigenen (…) Wirkungskreise“ zu bestimmen, nicht nachkommen. Die Verfassung nennt ausdrücklich zwei Kategorien von Aufgaben, sodass nicht alle Aufgaben demselben Bereich angehören dürfen. In einer solchen Konstellation stellte sich als Nächstes die Frage: Könnte eine Gemeinde gestützt auf Art. 18 Abs. 1 lit. a StGHG durchsetzen, dass einzelne Aufgaben dem eigenen Wirkungskreis zugeordnet werden?

80

Die in Kapitel V.C.2 zusammengetragene Rechtsprechung zeigt, dass der StGH die Autonomie für wesentlich erachtet, damit die Gemeinden lebendig bleiben und ihre Funktion erfüllen können. Er könnte demnach eine tiefgreifende Revision von Art. 4 oder Art. 12 GemG verfassungswidrig erklären. Schwieriger wäre es für die Gemeinden, wenn die Anzahl Aufgaben, die sie autonom erledigen dürfen, schleichend reduziert würde und wenn ihr Freiraum in verschiedenen Landesgesetzen stückweise reduziert würde. Bei einer solchen schleichenden Aushebelung der Gemeindeautonomie ergäbe sich die Verfassungswidrigkeit nicht aus einer einzelnen Revision, sondern aus dem Zusammenwirken mehrerer Revisionen. Der StGH müsste deshalb für die Beurteilung der angefochtenen Normen eine Gesamtschau vornehmen.

3. Garantie durch den Verfassungstext: Art. 110 Abs. 2 LV macht nur indirekte Vorgaben

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Vom Wortlaut der Verfassung her wären massive Änderungen der organisatorischen Belange der Gemeinden zulässig, solange ihr Fortbestehen, das in Art. 4 Abs. 1 LV verbürgt wird, nicht infrage gestellt wird. Der Verfassungstext schreibt lediglich vor, dass der Ortsvorsteher und die übrigen Gemeindeorgane frei gewählt werden und die Gemeinden die Funktion der Ortspolizei ausüben. Auch aus der Formulierung „selbständige Verwaltung der Gemeindevermögen“ könnten die Gemeinden kaum mehr ableiten als die Tatsache, dass sie ein Vermögen haben dürfen. Bereits zur Frage, wie es geäufnet wird und wie es anzulegen ist, dürfte das Land den Gemeinden Vorgaben machen, ohne gegen den Wortlaut der Verfassung zu verstossen. Wie weit das Recht der Gemeinden geht, über die Verleihung des Gemeindebürgerrechts zu beschliessen, ergibt sich ebenfalls nicht aus der Verfassung. Art. 110 LV kann demnach kaum verhindern, dass der Gesetzgeber dem Land immer mehr Kompetenzen zuweist und den Gemeinden dichtere Vorgaben macht.

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Einen gewissen Schutz bietet den Gemeinden hingegen das Recht, gestützt auf Art. 66 Abs. 1 und Abs. 2 LV, das Referendum zu verlangen. Allerdings setzt ein Referendum voraus, dass die Gemeinden die Beschneidung ihrer Autonomie rechtzeitig erkennen. Überdies muss eine Mehrheit der Stimmenden ihren Argumenten folgen.

4. Garantien durch die Anerkennung der Gemeindeautonomie als Grundrecht?

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Angesichts der Bedeutung, welche der StGH der Gemeindeautonomie zumisst und angesichts der Tatsache, dass Art. 110 Abs. 1 LV den eigenen Wirkungskreis der Gemeinden erwähnt und das Gesetz den eigenen Wirkungskreis seit 1864 vorsieht, kann die Gemeindeautonomie als verfassungsmässiges Prinzip bezeichnet werden. Dafür spricht auch, dass die Verfassung die Gemeinden ausdrücklich in ihrem Bestand schützt und ihnen weitgehende politische Mitbestimmungsrechte zugesteht (siehe insbesondere Art. 48 Abs. 2 und Abs. 3 LV, Art. 66 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 66^bis Abs. 1 LV). Wenn auch die Gemeindeautonomie in der Verfassung nicht als Prinzip erwähnt wird, so lebt die Verfassung diesem Prinzip doch nach.

84

Der StGH hat der Gemeindeautonomie in drei Entscheiden (StGH 1999/57 Erw. 2.1 [= LES 2003, 67]; StGH 1997/25 Erw. 5 [nicht veröffentlicht]; StGH 1995/34 Erw. 2.2 [= LES 1997, 78 ff., 83]) Grundrechtscharakter zugesprochen, obwohl sie nicht im IV. Hauptstück der Verfassung verankert ist. Alle drei Entscheide hatten weder die Gemeindeautonomie zum Gegenstand noch Gemeinden zu Beschwerdeführerinnen. Insofern bleibt offen, was der StGH mit der Qualifikation als Grundrecht zum Ausdruck bringen wollte. Wesentlicher für die Schärfung des Profils der Gemeindeautonomie war m.E., dass StGH 1984/14 Erw. 1 (= LES 1987, 36 ff. [38]) – v.a. gestützt auf das Schweizer Recht, aber auch in Einklang mit dem österreichischen Recht – die Beschwerdelegitimation der Gemeinden zum Schutz ihrer Autonomie bejaht hatte.

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Die Autonomie der Gemeinden ist folglich ein Prinzip, das über die Regelung der Aufgabenerfüllung durch die Gemeinden und den ihnen hierbei gewährten Freiraum hinausgeht. Es umschreibt das Verhältnis zwischen Land und Gemeinden grundlegend. In der Terminologie der Verfassung gesprochen, meint die Gemeindeautonomie nicht nur die Erledigung der im eigenen Wirkungskreis liegenden Aufgaben, sondern auch die Freiheiten der Gemeinden in der Wahl und Ausgestaltung ihrer Organisation. Art. 4 GemG tönt dies an, indem er die Begriffe „ordnen“ und „verwalten der Angelegenheiten“ verwendet. Art. 3 GemG weitet den Blick ebenfalls, wenn er ausführt, dass die Gemeinden „in den Grenzen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit die Hoheit über alle in ihrem Gebiet befindlichen Personen und Sachen ausüben.“

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Auf die Frage, wie sich die Gemeinden gegenüber dem Gesetzgeber durchsetzen können, ergibt sich aus dem verfassungsmässigen Prinzip mit Grundrechtscharakter keine konkrete Antwort. Dies nicht zuletzt deshalb, weil es die Aufgabe des Gesetzgebers ist, dem in der Verfassung umrissenen Prinzip Konturen zu verleihen. Dazu kommt das Problem, dass die Autonomiebeschwerde auf die Abwehr von Einschränkungen beim hoheitlichen Handeln gerichtet ist. Im Zeitpunkt, indem der Landesgesetzgeber den Freiraum der Gemeinden einschränkt, liegt auf ihrer Seite jedoch nicht zwingend bereits ein Handeln vor, das beeinträchtigt wird.

5. Schutz vor Überforderung der Gemeinden

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Werden die Gemeinden mit dem Vollzug eines Gesetzes betraut oder werden ihnen Aufgaben zur Regelung überlassen, ist dies mit Blick auf die Gemeindeautonomie grundsätzlich unproblematisch. Allerdings darf ihnen das Land nicht unbegrenzt Aufgaben zuweisen. Verfügen die Gemeinden nicht über die finanziellen und personellen Ressourcen oder wird ihnen nicht Zeit gelassen, ihre Organisation anzupassen (z.B. durch das Einstellen von zusätzlichem Personal), so können sie überfordert sein und die ihnen von der Verfassung zugedachten Funktionen in der Selbstverwaltung nicht mehr wahrnehmen. Die Gemeinden zu überfordern, widerspräche Art. 3 Ziff. 1 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung. Eine Missachtung der Gemeinden als Körperschaften mit Autonomie läge umso eher vor, je geringer ihr Spielraum bei der Aufgabenerfüllung ist und je weniger die Aufgaben einen Bezug zu den lokalen Gegebenheiten haben. Notwendig ist überdies, dass die Gemeinden rechtsgleich behandelt werden. Es ginge nicht, eine Gemeinde zu verpflichten, aus eigenen Mitteln für das ganze Land Infrastrukturbauten zu errichten oder Dienstleistungen anzubieten. Es wäre unzulässig öffentliche Aufgaben, die dem ganzen Land zugutekommen, durch die Landesverwaltung oder ein öffentliches Unternehmen zu erbringen und den Gemeinden in Rechnung zu stellen. Werden die Gemeinden verpflichtet, gewisse Leistungen vom Land zu beziehen und dafür ohne Einfluss auf die Gestaltung der Leistungen zu bezahlen, verlangen das Monopol des Landes und die Abnahmepflicht der Gemeinden eine genügende gesetzliche Grundlage. Es widerspräche der Intention der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung die Gemeinden zu Zahlungen zu verpflichten, ohne die Mitwirkung ihrer Bürger vorzusehen und ohne damit die Macht des Landes zu dezentralisieren.

C. Aufsicht über die Gemeinden

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Art. 116 bis 118 GemG bezeichnen die Regierung als Aufsichtsbehörde und halten fest, dass die Aufsicht im eigenen Wirkungskreis auf die Überprüfung der Rechtmässigkeit beschränkt ist, während im übertragenen Wirkungskreis auch auf Angemessenheit geprüft werden darf. Die Aufsicht dient der „Sicherung der verfassungsmässigen Ordnung des staatlich-kommunalen Verhältnisses“, der „Aufrechterhaltung der staatlichen Einheit“ und der „gleichförmigen und guten, allen Staatsbürgern gleichermassen dienenden Verwaltung“. Bis zu welchem Grad sie einheitliche Lebensbedingungen der Bevölkerung garantieren soll, kann offen bleiben, solange in jeder Gemeinde ein Minimum an Lebensqualität erreicht wird. Wo den Gemeinden Autonomie zukommt, gehört es jedoch zu ihren Aufgaben, für sie passende Lösungen zu finden. Diese können sich von denen der Nachbargemeinden unterscheiden, sodass den Einwohnern nicht überall dieselbe Infrastruktur und dieselben Dienstleistungen zur Verfügung stehen.

89

Eine (eingeschränkte) Ermessensprüfungskompetenz, die auch Zweckmässigkeitskriterien berücksichtigt, widerspricht Art. 8 Abs. 2 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung nicht, jedenfalls nicht im Bereich des Bau- und Planungsrechts. Gemäss der Charta kann nämlich in einzelnen, besonders gewichtige öffentliche Interessen tangierenden Rechtsbereichen vom Grundsatz abgewichen werden, dass Zweckmässigkeitskontrollen nur bei übertragenen Aufgaben erfolgen sollen.

90

Gemäss Art. 136 Abs. 2 LVG kann die Regierung auf Aufsichtsbeschwerde hin aktiv werden oder aber von Amtes wegen gegen eine Gemeinde einschreiten (präventive und repressive Aufsicht). Als einschneidendstes Mittel sieht Art. 136 Abs. 2 lit. e LVG die Zwangsverwaltung vor. Gegen alle diese Eingriffe kann die Gemeinde gestützt auf Art. 136 Abs. 4 und Art. 92 Abs. 2 LVG Beschwerde beim VGH erheben. Soweit ersichtlich, fehlt es an einschlägiger Praxis.

91

Überdies können die Gemeinden gestützt auf Art. 18 Abs. 1 lit. a StGHG beim StGH abstrakt und ohne konkreten Anlass Gesetze und gesetzliche Bestimmungen auf ihre Verfassungsmässigkeit prüfen lassen. Von Nell meinte hierzu treffend: „Mit diesem ausgebauten Rechtsschutzsystem der Verwaltungsgerichtsbarkeit, der grundsätzlichen Zulassung der Verfassungsbeschwerde durch die Gemeinden, zumindest bei grundlegender Verletzung der Gemeindeautonomie, und der Normenkontrolle über Gesetze und Verordnungen durch den Staatsgerichtshof bietet die liechtensteinische Rechtsordnung einen Rechtsschutz, der weder in der Schweiz noch in Österreich noch in der Bundesrepublik Deutschland in diesem Umfang gewährleistet ist.“

VII. Rechtsetzung durch die Gemeinden

92

Um ihren Aufgaben nachzukommen, erlassen die Gemeinden Verfügungen, also individuell-konkrete Rechtsanwendungsakte. Sie erlassen aber auch generell-abstrakte Normen. VGH 2008/158 Erw. 4 sagte hierzu: Wenn eine Gemeinde in einem Bereich, in dem sie ausschliesslich zur Erteilung einer Bewilligung zuständig ist, „die Voraussetzungen bzw. Regeln zur Erteilung oder Ablehnung einer (…) Bewilligung in einem Reglement oder Grundsatzbeschluss festhält, so ist dagegen gleichfalls nichts einzuwenden. Im Gegenteil, solche Reglemente oder Grundsatzbeschlüsse ermöglichen geradezu eine rechtsgleiche Ermessensausübung.“

93

Generell-abstrakte Vorschriften für Regelungen im eigenen Wirkungskreis einer Bewilligungspflicht zu unterwerfen, würde die Autonomie der Gemeinden verletzen. Betreffen generell-abstrakte Regelungen den übertragenen Wirkungskreis, steht es dem Landesgesetzgeber frei, bei den Vorgaben an die Gemeinden für die Umsetzung das Einholen einer Genehmigung vorzusehen.

94

Die generell-abstrakten Normen der Gemeinden werden in Verfassung und Gesetz nicht als Gesetz bezeichnet. Art. 11 GemG spricht stattdessen von „allgemein verbindlichen Beschlüssen“ und „Anordnungen“. Insofern sind die Gemeinden nicht Gesetzgeber. Konsequenterweise ist Art. 67 Abs. 1 LV nicht auf ihre generell-abstrakten Normen anwendbar. Gleichwohl erlangen diese nur durch eine ordentliche Publikation Rechtskraft. Dies ergibt sich aus dem Legalitätsprinzip, das seinen Ausdruck insbesondere in Art. 33 Abs. 2 LV findet. Art. 11 Abs. 2a GemG sieht denn auch für allgemein verbindliche Beschlüsse von Gemeindeorganen die „öffentliche Zugänglichkeit“ während ihrer ganzen Geltungsdauer vor. Da die Gemeindeordnungen, Reglemente und anderen Anordnungen mit generell-abstrakten Normen weder im Landesgesetzblatt (siehe Art. 3 Kundmachungsgesetz) noch im Amtsblatt veröffentlicht werden, müssen sich die Gemeinden um eine anderweitige Publikation bemühen. Die elektronische Publikation auf der Website der Gemeinden genügt, sofern sie in der Gemeindeordnung oder einem Kundmachungsreglement vorgesehen ist.

95

Gemäss schweizerischer Terminologie sind die Gemeindeordnung und die von der Gemeindeversammlung (siehe Art. 25 Abs. 2 lit. a GemG und Art. 25 Abs. 3 GemG) erlassenen Reglemente Gesetze im formellen Sinn und die vom Gemeinderat oder dem Gemeindevorsteher erlassenen Reglemente Gesetze im materiellen Sinn oder Verordnungen. Nach österreichischer Terminologie sind alle Reglemente, Weisungen etc. Verordnungen. Unabhängig davon, von welchem Organ der liechtensteinischen Gemeinden die generell-abstrakten Normen erlassen und wie sie bezeichnet werden, müssen sie die Gemeindeordnung, das Gemeindegesetz, die einschlägigen Landesgesetze und die Verfassung respektieren. Die Regierung soll jedoch – im Rahmen ihres auf Art. 116 GemG gestützten Aufsichtsrechts – „nicht ohne Not in diesen Gestaltungsspielraum“ eingreifen und nicht eine rein abstrakte Normenkontrolle vornehmen.

VIII. Zusammenarbeit über Gemeindegrenzen hinaus

96

Den Gemeinden ist es nicht verwehrt, den Kontakt mit anderen Gemeinden und dem Land zu suchen, um die bestmögliche Erledigung anstehender Aufgaben zu diskutieren sowie gemeinsam zu planen. Es ist m.E. jedoch nicht zulässig, Aufgaben des eigenen Wirkungskreises auf die Landesverwaltung zu übertragen.

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Die sog. Vorsteherkonferenz (d.h. die Konferenz der Gemeindevorsteher) existiert seit 1968, und zwar ohne gesetzliche Grundlage. Sie kann mit der österreichischen Landeshauptleutekonferenz verglichen werden. Als Zweck nennt sie „die Wahrung der Gemeindeinteressen gegenüber den Landesinteressen sowie den Gedankenaustausch und die Koordination von wichtigen Aufgaben“. Verbindliche Entscheide vermag sie keine zu fällen, es wäre denn, sie würde sie unter dem Vorbehalt der späteren Zustimmung aller Gemeinderäte stellen. Zwar vertreten die Vorsteher die Gemeinden nach aussen, doch zeigt Art. 53 GemG, dass sie keine bindenden Zusagen in Angelegenheiten, über die der Willensbildungsprozess im Gemeinderat noch gar nicht angelaufen ist, geben können.

98

Für die „gemeinsame Erfüllung öffentlicher Aufgaben“ können die Gemeinden Zweckverbände bilden. Warum die Zweckverbände erst durch die Genehmigung der Regierung entstehen (Art. 7 Abs. 2 GemG), ist nicht klar, sieht doch Art. 116 Abs. 2 GemG für den eigenen Wirkungskreis nur eine eingeschränkte Aufsicht vor. Es wäre sinnvoller dafür zu sorgen, dass die Entscheide der Zweckverbände über eine genügende demokratische Legitimation durch die Gemeinden verfügen. Die Gemeinden dürfen grenzüberschreitende Kontakte pflegen und dabei mit Privaten und Personen des öffentlichen Rechts privat- und öffentlich-rechtliche Verträge schliessen, respektive sich an privaten und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen beteiligen. Sie sind jedoch weder zum Abschluss von Staatsverträgen berechtigt noch dürfen sie „im Rahmen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit hoheitlich“ tätig sein. Dass sie nur bezüglich Aufgaben im eigenen Wirkungskreis mit Institutionen oder Personen im Ausland tätig werden dürften, ist nicht ersichtlich. Art. 13 GemG macht keine entsprechenden Einschränkungen. Zu beachten sind aber natürlich die Vorgaben in den die Aufgaben regelnden einschlägigen Gesetzen.

IX. Aufnahme von Bürgern durch die Gemeinden

A. Bedeutung des Gemeindebürgerrechts

99

Im 19. Jahrhundert bedeutete die Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht nicht nur die Verleihung der politischen Rechte, sondern – sofern der Einbürgerungswillige die geforderte Summe beglich und die Bürgerversammlung seiner Aufnahme zustimmte – auch die Teilnahme an wirtschaftlichen Rechten, am sog. Gemeindenutzen. Neu Eingebürgerte erhielten demgegenüber im 20. Jahrhundert zwar das Stimm- und Wahlrecht in den politischen Angelegenheiten, häufig aber nicht den Zugang zum Gemeindenutzen. § 13 BüG hält dies ausdrücklich fest und Art. 3 Abs. 2 lit. d Gesetz über die Bürgergenossenschaften lässt erkennen, dass gemäss geltendem Recht die im ordentlichen Verfahren Eingebürgerten und die aufgrund langer Wohnsitzdauer Eingebürgerten nicht Mitglied der Bürgergenossenschaft werden. Die Einbürgerung von Ausländern verleiht diesen demnach heute keine wirtschaftlichen Rechte mehr. Dasselbe gilt für Landesangehörige, die sich in ihrer Wohnsitzgemeinde einbürgern.

100

Die wichtigste und praktisch einzige Rechtsfolge der Verleihung des Gemeindebürgerrechts ist heute gemäss Art. 15 GemG, dass die Gemeindebürger in ihrer Wohnsitzgemeinde über die Einbürgerung von Bürgern anderer Gemeinden und von ausländischen Staatsbürgern bestimmen dürfen. Es stellt sich deshalb die Frage, welchen Zweck das Gemeindebürgerrecht heute noch erfüllt.

B. Gegenstand von Art. 110 Abs. 2 lit. d LV

101

Art. 110 Abs. 2 lit. d LV wiederholt die bereits in Art. 28 Abs. 1 LV verankerte Niederlassungsfreiheit der Landesbürger, und zwar aus der Sicht der Bürger, nicht als Pflicht der Gemeinden. Nähere Ausführungen zur Niederlassungsfreiheit erfolgen deshalb bei der Kommentierung zu Art. 28 Abs. 1 LV.

102

Zum Zweiten regelt Art. 110 Abs. 2 lit. d LV das „Recht der Gemeinde zur Aufnahme von Bürgern“. Damit ist das Recht der Gemeinden gemeint, Ausländer und Landesangehörige, die nicht über das Gemeindebürgerrecht verfügen, einzubürgern. Seit 1864 sind das Gemeindebürgerrecht und das Landesbürgerrecht verknüpft: Jeder Landesbürger muss das Bürgerrecht einer Gemeinde haben. Kein Ausländer kann nur das Landesbürgerrecht (ohne gleichzeitig ein Gemeindebürgerrecht) oder nur ein Gemeindebürgerrecht (ohne Landesbürgerrecht) erwerben.

103

Wie das Landes- und das Gemeindebürgerrecht erlangt werden, wird bei der Kommentierung von Art. 30 LV erörtert. Dabei ist zu klären, unter welchen Voraussetzungen die Gemeinden einem Bewerber die Aufnahme ins Bürgerrecht verweigern dürfen. Ebenso werden bei Art. 30 LV die Verknüpfung von Landes- und Gemeindebürgerrecht und die Qualifikation des Bürgerrechts erörtert. Hier soll die Frage im Zentrum stehen, welche Rolle den Gemeinden bei der Erteilung des Bürgerrechts gemäss Verfassung zukommen muss.

C. Umfang der Kompetenzen der Gemeinden

1. Enge Vorgaben durch das Gemeindegesetz

104

Gemäss Art. 110 Abs. 2 LV muss das Gemeindegesetz dem Prinzip Rechnung tragen, dass den Gemeinden die Kompetenz zukommt, über das Bürgerrecht zu bestimmen. Seit dem Erlass des ersten Gemeindegesetzes im Jahr 1842 wird der Erwerb des Gemeindebürgerrechts im Gemeindegesetz geregelt. Das heisst, dass für alle Gemeinden kraft Gesetz dieselben Regeln gelten. Daran wollte der Verfassungsgeber 1921 mit der Formulierung von Art. 110 Abs. 2 lit. d LV, die sich an § 22 lit. d KonV anlehnte, nichts ändern. Es steht deshalb nicht den Gemeinden zu, Einbürgerungsvoraussetzungen aufzustellen und eigene Verfahren auszugestalten.

105

Es würde der Verfassung nicht widersprechen, wenn der Entscheid über die Verleihung des Gemeindebürgerrechts nicht durch die Gemeindebürger, sondern – so wie es Art. 111 LV für alle anderen Beschlüsse in Gemeindeangelegenheiten vorsieht – durch alle stimmberechtigten Einwohner der Gemeinde gefällt würde oder wenn dieser Entscheid per Gesetz dem Gemeinderat zugewiesen würde. Anders als in Art. 110 Abs. 2 lit. a LV wird nämlich nicht ein bestimmtes Organ für zuständig erklärt.

106

Art. 110 Abs. 2 lit. d LV spricht nur von der Aufnahme ins Bürgerrecht, nicht von der Entlassung aus dem Bürgerrecht respektive von seinem Entzug. Kommen den Gemeinden Rechte bei der Auswahl ihrer neuen Bürger zu, darf das Land ihren Entscheid nicht torpedieren, indem es einem frisch Eingebürgerten das Bürgerrecht ohne Anlass wieder entzieht. § 21 Abs. 1 BüG sieht denn auch die Aberkennung des Bürgerrechts durch die Regierung nur unter gewissen Voraussetzungen vor. Weil der Entzug an klare Voraussetzungen gebunden ist und zweitens wohl häufig nur das Land über die entsprechenden Informationen zum Verhalten des Eingebürgerten verfügt, stellt dies keine Verletzung der Rechte der Gemeinden dar.

107

Art. 14 GemG schreibt vor, dass niemand mehr als einer Gemeinde als Bürger angehören darf. Diese Regelung befindet sich nicht im Widerspruch zur Verfassung, wird von ihr aber auch nicht so vorgegeben. Es würde vor der Verfassung Stand halten, das GemG abzuändern und den Erwerb von mehr als einem Gemeindebürgerrecht zuzulassen. Art. 111 LV garantiert, dass jeder Landesbürger seine politischen Rechte nur in einer Gemeinde ausübt, und Art. 3 Abs. 2 Gesetz über die Bürgergenossenschaften sieht vor, dass niemand Mitglied von mehr als einer Bürgergenossenschaft wird. Insofern ergäben sich aus der Kumulation von Gemeindebürgerrechten keine Nachteile für die Gemeinden.

2. Zulässigkeit der Abschaffung des Gemeindebürgerrechts?

108

Das Gemeindebürgerrecht abzuschaffen und den Gemeinden jegliche Entscheidungsmöglichkeit im Zusammenhang mit der Verleihung des Bürgerrechts zu entziehen, verstiesse gegen Art. 110 Abs. 2 lit. d LV. Ebenso würde es nicht vor der Verfassung standhalten, wenn das Gemeindebürgerrecht nicht mehr durch die Gemeinden verliehen würde, sondern durch das Land. Dasselbe gälte für den Fall, dass das Gesetz den Gemeinden minutiös vorgeben würde, unter welchen Voraussetzungen welcher Bewerber einzubürgern ist. Überdies würde in diesem Fall gegen Art. 12 Abs. 2 lit. c GemG verstossen, der die Verleihung des Gemeindebürgerrechts dem eigenen Wirkungskreis der Gemeinden zuordnet.

109

M.E. wäre es zulässig, das Gemeindebürgerrecht abzuschaffen, wenn den Gemeinden dafür ein Mitbestimmungsrecht bei der Verleihung des Landesbürgerrechts eingeräumt würde. Eine solche Regelung hielte vor Art. 110 Abs. 2 lit. d LV stand. 1921 stand das Recht der Gemeinden, über die Verleihung des Gemeindebürgerrechts bestimmen zu können im Vordergrund. Für sie war das Gemeindebürgerrecht nicht zuletzt deshalb wichtig, weil sie für ihre verarmten Bürger aufzukommen hatten. Angesichts dessen, dass die Sozialhilfeleistungen seit Jahren am Wohnort anknüpfen und das Gemeindebürgerrecht so gut wie keine Rechte und Pflichten mehr gegenüber der Gemeinde begründet, würde die Rechtsposition der Gemeinden durch eine solche Änderung nicht geschwächt. Die Verfassung erwähnt das Gemeindebürgerrecht mit keinem Wort, sondern spricht nur von der „Aufnahme der Bürger“. Sie schreibt demnach die Aufrechterhaltung der Unterscheidung in Landes- und Gemeindebürgerrecht nicht vor. Folglich wäre eine entsprechende Gesetzesrevision zulässig. Bussjäger schreibt hierzu: „Was eine ersatzlose Beseitigung des Gemeindebürgerrechts betrifft, so könnte allerdings argumentiert werden, dass Art. 110 Abs. 2 lit. d) LV einer völligen Ausschaltung der Gemeinden aus der Entscheidung über die Verleihung des Bürgerrechts an Ausländer entgegensteht. Zumindest eine Mitwirkung der Gemeinde im ordentlichen Verfahren (Art. 21 Abs. 1 Gemeindegesetz i.V.m. Art. 6 Abs. 1 lit. b) Bürgerrechtsgesetz) sollte daher weiterhin vorgesehen werden.“

X. Gemeindeorgane und Finanzen der Gemeinden

A. Die Gemeindeorgane

110

Ein eigentliches Gemeindeparlament, das sich auf rechtsetzende Akte konzentriert und die Exekutive überwacht, kennt das liechtensteinische Recht nicht. Der Gemeinderat wird jedoch auch legislativ tätig. Er nimmt sowohl Funktionen der Exekutive als auch des Parlaments wahr.

111

Die Gemeindeversammlung ist im Gesetz vorgesehen (Art. 24 ff. GemG) und wird in der Verfassung erwähnt (z.B. Art. 64 Abs. 2 LV), jedoch wurden seit Jahren keine Versammlungen mehr durchgeführt. Stattdessen finden die gemäss Art. 26 GemG zulässigen Urnenabstimmungen statt. Es fehlt damit an einem Gefäss für den unmittelbaren Austausch unter den Stimmberechtigten vor den Urnengängen.

112

Das Gesetz (v.a. Art. 25 GemG) gibt vor, welche Aufgaben in die Kompetenz der Gemeindeversammlung und welche in die des Gemeinderates fallen. Die Kontrolle der Verwaltung und des Rechnungswesens nimmt die Geschäftsprüfungskommission (Art. 56 ff. GemG) wahr. Ihr dürfen gemäss Art. 59 Abs. 1 lit. c GemG keine Gemeindebediensteten angehören. Die Einsitznahme in den Gemeinderat ist hingegen gemäss Art. 47 Abs. 1 lit. e GemG nur den Gemeindebediensteten in leitender Stellung verboten.

113

Dass die Gemeinden neben den vom Gemeindegesetz vorgegebenen Organen lediglich Kommissionen errichten können (so Art. 60 GemG), dürfte geändert werden. Die Verfassung nimmt in Art. 110 Abs. 2 lit. a LV keine abschliessende Aufzählung der Gemeindeorgane vor. Ihr Fokus liegt vielmehr auf deren freier Wahl durch die Einwohner. Der Regierung, dem Landtag und den anderen Organ des Landes ist es deshalb verboten, einzelne Personen in kommunale Gremien abzuordnen oder Behörden zu schaffen, die sie auch gleich selber bestücken. Ebenso würde es gegen die Verfassung verstossen, Wahllisten genehmigen lassen zu müssen. Die Mitglieder der Gemeindeorgane brauchen das Vertrauen von Landesfürst, Regierung oder Landtag nicht. Dass der Vorsteher und sein Stellvertreter durch die Regierung vereidigt werden (so Art. 83 Abs. 1 GemG), überrascht deshalb. Es erklärt sich wohl damit, dass Vorsteher und Stellvertreter als „Hilfsorgane der Regierung und des Verwaltungsgerichtshofes“ qualifiziert werden (so Art. 4 Abs. 1 LVG). Es würde gegen die Gemeindeautonomie verstossen, wenn Organe des Landes Wahlempfehlungen für die Wahl der Gemeindeorgane abgeben würden.

114

Dem Gemeindevorsteher kommt eine hervorgehobene Stellung zu. Diese ist so nicht von Art. 110 LV vorgegeben. Wohl aber geht Art. 110 Abs. 2 lit. a LV davon aus, dass eine Person spezifisch in dieses Amt gewählt wird und demnach eine besondere Funktion wahrnimmt. Traditionell gehört die Repräsentation der Gemeinde dazu. Dass diese Funktion mit besonderer Macht innerhalb des Gemeinderates verbunden ist, verlangt die Verfassung nicht.

115

Art. 38 GemG gibt die Mitgliederzahl des Gemeinderates vor. Die Verfassung liesse es zu, diese Frage den Gemeinden zu überlassen. Die Regierung hat allerdings recht, wenn sie in BuA Nr. 66/2012, S. 11 f. vor zu kleinen Gemeinderäten warnt: Der Gemeinderat hat nicht nur exekutive Funktionen, sondern übt „auch legislative und andere, typischerweise einem Parlament („Volksvertretung“) zukommende Aufgaben“ aus. Er brauche deshalb „eine gewisse Grösse“, „um dem Erfordernis der demokratischen Repräsentation entsprechen zu können“. Wichtig ist die Repräsentativität v.a. auch deshalb, weil keine Gemeindeversammlungen mehr abgehalten werden. In diesen könnten sich auch kleinere Parteien, Gruppierungen und Einzelpersonen zu Wort melden. Überdies erweist sich die Listenwahl (siehe Art. 78 ff. GemG) bei einer zu geringen Sitzzahl als nicht mehr sinnvoll.

116

Gemäss Regierung wäre ein echtes Ressortsystem unter dem geltenden Gemeindegesetz nur bedingt möglich. Vonseiten Verfassung spricht nichts gegen eine Zuweisung von Themen und Verantwortung an die einzelnen Gemeinderatsmitglieder.

B. Die Gemeindebediensteten

117

Betreffend Angestellte von Gemeinden sind nur sehr wenige Urteile veröffentlicht. Gemäss von Nell gehört die Personalhoheit „zum Kernbereich der verfassungsrechtlichen Gemeindeautonomie“. Sie diene der „Verwirklichung der gemeindlichen Willensbildung, indem sie die Gemeinden in die Lage versetzt, die eigenverantwortlich zu erfüllenden Aufgaben mit eigenem Personal zu sichern.“

118

Gemäss Art. 62 GemG erlässt jede Gemeinde ein Dienst- und Besoldungsreglement. Zumindest ersteres sollte m.E. in einer jedermann ohne Aufwand zugänglichen Form veröffentlicht werden.

119

Art. 61 ff. GemG und die Verfassung äussern sich nicht zur Rechtsnatur der Dienstverhältnisse. Das Staatspersonalgesetz (StPG) verlangt für die Arbeitnehmenden des Landes eine öffentlich-rechtliche Anstellung (Art. 6 StPG), dies ist jedoch (siehe Art. 1 StPG) nicht auf die Gemeindebediensteten anwendbar. Für die Arbeitnehmenden der öffentlichen Unternehmen des Landes sieht das Gesetz (Art. 14 Abs. 1 ÖUSG) privatrechtliche Arbeitsverhältnisse vor. Obwohl es gute Argumente für die ausschliesslich öffentlich-rechtliche Einstellung der Gemeindeangestellten gibt, findet sich in Verfassung und Gesetz kein Verbot, im Dienst- und Besoldungsreglement für einzelne Kategorien von Gemeindebediensteten, die nicht hoheitliche Funktionen ausüben, eine privatrechtliche Anstellung vorzusehen. Aber auch dabei sind die Gemeinden an die Verfassung mit dem Gleichbehandlungsgebot und Willkürverbot gebunden und das Rechtsmittel ist die Verwaltungsbeschwerde (Art. 120 GemG).

C. Die Finanzen der Gemeinden

120

Die Gemeinden können nur dann autonom handeln, wenn sie die „Ausgabenlast tragen können und ihnen Entscheidungsspielräume in Hinsicht auf Einnahmen und den Einsatz der finanziellen Mittel belassen sind“. Aus Verfassung, GemG, FHG und dem neuen GFHG ergibt sich jedoch kein Anspruch der Gemeinden auf einen gleichbleibenden Anteil an staatlichen Mitteln oder auf einen staatlichen Betrag, der ihre Wünsche deckt. Dasselbe gilt für die Europäische Charta für die kommunale Selbstverwaltung, die in dem von Liechtenstein bindend erklärten Art. 9 umfangreiche Vorgaben für die ausreichende Versorgung der Gemeinden macht, aber nicht regelt, was bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Staat und Gemeinden vorzukehren ist und wie zu verfahren ist, wenn die Gelder des Staates nicht ausreichen.

121

Die Einnahmequellen der Gemeinden werden in der Verfassung nicht genannt. Da diese keine ausformulierten Grundsätze für die Ausgestaltung der Wirtschaftsordnung enthält und demnach auch kein Verbot der öffentlichen Hand im Allgemeinen oder der Gemeinden im Speziellen, wirtschaftlich tätig zu werden, sind die Gemeinden zu wirtschaftlichen Aktivitäten berechtigt. Soweit sie im Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung tätig sind und demnach eben gerade nicht hoheitlich handeln, dürfen sie sich gegenüber Eingriffen durch das Land auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen.

122

Eine gesetzliche Grundlage findet sich für die folgenden Einnahmen:

• Anteil der Gemeinden an der Ertragssteuer gemäss Art. 74 SteG. Der Anteil ist nicht von der finanziellen Situation der jeweiligen Gemeinde abhängig.
  

• Gemeindezuschlag zur Vermögens- und Erwerbssteuer gemäss Art. 75 SteG. Gemäss Art. 40 Abs. 2 lit. f GemG legt der Gemeinderat seine Höhe fest. Er unterliegt wie der Voranschlag dem Referendum (Art. 41 Abs. 2 lit. a GemG). Es ist ausgeschlossen, dass eine Gemeinde ein eigenes System entwickelt und z.B. Abzüge zulässt, die andere nicht kennen. Steuerwettbewerb zwischen den liechtensteinischen Gemeinden ist allein über die Höhe der Steuern möglich.
  

• Finanzausgleichsbeiträge gemäss Finanzausgleichgesetz (FinAG). Das FinAG „regelt die nicht zweckgebundenen Finanzausgleichszuweisungen (Ausgleichsbeiträge) des Landes an die Gemeinden“ (Art. 1 FinAG). Ein Ausgleich zwischen den Gemeinden ist nicht vorgesehen. Die Höhe der Beiträge ist abhängig von der Steuerkraft und der Einwohnerzahl. Seine Grundlage findet der Finanzausgleich m.E. in Art. 110 Abs. 2 lit. b LV, Art. 14 LV und dem in Art. 31 LV verankerten Anspruch auf Gleichbehandlung.
  

• Gemäss Art. 1 Subventionsgesetz können Subventionen als „zweckgebundene Unterstützung“ auch an Gemeinden geleistet werden.
  

Die Nennung der selbständigen Verwaltung des Gemeindevermögens in Art. 110 Abs. 2 lit. b LV ist gemäss StGH 1966/1 (= ELG 1962–1966, 229) „keine Freistellung des Gemeindeeigentums von der allgemeinen Bindung des Eigentums an die Rechtsordnung“. Die Gemeinden haben das Gesetz zu respektieren. Das Legalitätsprinzip (siehe Art. 92 Abs. 4 LV und Art. 78 LV) gilt auch für sie.

123

Die Verwaltung des Gemeindevermögens fällt gemäss Art. 12 Abs. 2 lit. d GemG in den eigenen Wirkungskreis. Um eine solche Verwaltung handelt es sich z.B., wenn eine Gemeinde Grundstücke im Baurecht abgibt. Dabei spielt es keine Rolle, ob sie sie abgibt, um Einnahmen zu erzielen oder Wohnbauförderung zu betreiben.

124

Die Verfassung verwendet den Begriff „Gemeindevermögen“ nicht in einem technischen Sinn. Vielmehr versteht sie alles darunter, was der Verfügungsbefugnis der Gemeinden untersteht. Indem das GemG und das GFHG die Erstellung des Voranschlages, die Erstellung und Abnahme der Gemeinderechnung, die Erstellung des Finanzplanes und die Verwaltung des Gemeindevermögens regeln, schränken sie die von Art. 110 Abs. 2 lit. b LV vorgesehene „selbständige Verwaltung des Gemeindevermögens“ ein. Dieser Eingriff findet seine Berechtigung in den per Gesetz vorgesehenen Mechanismen zum Ausgleich der finanziellen Möglichkeiten der Gemeinden, die sich ihrerseits auf den Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 31 LV) und die Verpflichtung zur Förderung der Wohlfahrt (Art. 14 LV) stützen.