Art. 29

1) Die staatsbürgerlichen Rechte stehen jedem Landesangehörigen nach den Bestimmungen dieser Verfassung zu.

2) In Landesangelegenheiten stehen die politischen Rechte allen Landesangehörigen zu, die das 18. Lebensjahr vollendet, im Lande ordentlichen Wohnsitz haben und nicht im Wahl- und Stimmrecht eingestellt sind.

Autorin: Patricia M. Schiess Rütimann. Zuletzt bearbeitet: 15. Dezember 2015

Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung. Online-Kom­mentar, Bendern 2016, verfassung.li

Entstehung und Materialien

Verfassung Hohenzollern-Sigmaringen § 11

Verfassungsentwurf Kaiser § 13

VV 1848 § 50 und § 62

KonV § 5, § 57–60

Verfassungsentwurf Beck Art. 14 Abs. 3, Art. 26

Verfassungsentwurf Prinz Karl § 9

RV § 29

Gesetz vom 21. Januar 1918 betreffend die Abänderung der Landtagswahlordnung, LGBl. 1918 Nr. 4

Landtagswahlordnung vom 27. Dezember 1921, LGBl. 1922 Nr. 2

Gesetz vom 31. August 1922 betreffend die Ausübung der politischen Volksrechte in Landesangelegenheiten, LGBl. 1922 Nr. 28

LGBl. 1921 Nr. 15

LGBl. 1971 Nr. 22

• Landtags-Protokolle 1970 II, S. 355–358 (Sitzung vom 17. Dezember 1970)

LGBl. 1984 Nr. 27

• BuA vom 22. November 1983 zur Einführung des Frauenstimm- und Wahlrechts (BuA Nr. 47/1983)
• Landtags-Protokolle 1983 IV, S. 723–732 (Sitzung vom 14. Dezember 1983)
• BuA der Landtagskommission vom 30. März 1984 zur Beratung der Gesetzesvorlagen zur Einführung des Frauenstimmrechts
• Landtags-Protokolle 1984 I, S. 15–26 (Sitzung vom 11. April 1984)

LGBl. 2000 Nr. 55

• BuA vom 21. September 1999 zur Herabsetzung des Stimm- und Wahlrechtsalters und des Mündigkeitsalters (BuA Nr. 98/1999)

Weitere Materialien

• Interpellationsbeantwortung der Regierung vom 30. August 2011 betreffend die Einführung des Stimm- und Wahlrechts auf Gemeindeebene für niedergelassene AusländerInnen und AuslandsliechtensteinerInnen (BuA Nr. 84/2011)
• Postulatsbeantwortung der Regierung vom 29. Oktober 2013 betreffend das Stimm- und aktive Wahlrecht Liechtensteiner Staatsangehöriger im Ausland (BuA Nr. 103/2013)
• BuA vom 29. September 2015 betreffend die Abänderung der Verfassung und des Volksrechtegesetzes zur Einführung des Stimmrechts und des aktiven Wahlrechts Liechtensteiner Staatsangehöriger im Ausland (BuA Nr. 110/2015)

Literatur

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I. Historische Entwicklung

A. Entwicklung bis 1921

Art. 29 Abs. 1 LV hat in § 5 KonV einen Vorgänger, während Art. 29 Abs. 2 LV erst 1984 Eingang in die Verfassung fand.

1. Die staatsbürgerlichen Rechte als Vorläufer der Grundrechte

1

Die Landständische Verfassung von 1818 enthielt keine Bestimmungen, welche die Rechtsposition des Einzelnen gegenüber staatlichen Eingriffen stärkten. Vorläufer von Grundrechten fanden sich erstmals in der bezüglich Formulierung von der Verfassung des Fürstentums Hohenzollern-Sigmaringen inspirierten Konstitutionellen Verfassung unter der Bezeichnung „staatsbürgerliche Rechte“.

2

Der Titel des IV. Hauptstückes der liechtensteinischen Verfassung lautet bis heute wie der zweite Titel der Verfassung von Hohenzollern-Sigmaringen vom „Von den allgemeinen Rechten und Pflichten der Landesangehörigen“. Eingeleitet wurde dieser zweite Titel der Verfassung von Hohenzollern-Sigmaringen durch § 10, gemäss dem „der Aufenthalt innerhalb der Grenzen des Fürstenthums“ zur „Beobachtung der Gesetze desselben“ verpflichtet und „den gesetzlichen Schutz“ begründet. § 11 lautete: „Der Genuss aller staatsbürgerlichen Rechte steht nur den Landesangehörigen zu.“ § 12 regelte den Erwerb des Staatsbürgerrechts durch Geburt und Aufnahme. § 14 statuierte die Rechtsgleichheit.

3

§ 4 KonV war eine wörtliche Kopie des § 10 von Hohenzollern-Sigmaringen. § 5 KonV lehnte sich mit der folgenden Formulierung an § 11 von Hohenzollern-Sigmaringen an: „Die Erlangung aller staatsbürgerlichen Rechte steht jedem Landesangehörigen nach Massgabe der Bestimmungen dieser Verfassung zu.“ § 6 KonV fuhr fort: „Über Entstehung und Erwerbung, über Verlust und Untergang des Staatsbürgerrechtes und der Landesangehörigkeit bestimmen die Gesetze“ und § 7 schloss den Reigen so wie Hohenzollern-Sigmaringen mit der Rechtsgleichheit.

4

Trotz des Unterschiedes in der Formulierung von § 11 Verfassung von Hohenzollern-Sigmaringen und von § 5 KonV enthielten beide Bestimmungen dieselbe Aussage, nämlich dass die nachfolgend aufgezählten Rechte, welche die Stellung des Individuums gegenüber der Staatsgewalt regelten, nur den Staatsangehörigen zukamen. Um welche Rechte es sich dabei handelte, ergab sich nicht aus § 5 KonV, sondern aus den „Bestimmungen dieser Verfassung“, also konkret aus §§ 7 ff. KonV. Inwiefern den in §§ 7 ff. KonV aufgezählten Rechten die Qualität von Grundrechten zukam, kann offen bleiben. Gemäss Batliner handelte es sich bei ihnen um „Sätze des objektiven Rechts“ und nicht um durchsetzbare „subjektive Rechte des Einzelnen“.

2. Die langsame Ausdehnung des Kreises der Wahlberechtigten

5

Gemäss der Landständischen Verfassung durften weder der einmal im Jahr tagende Landtag als Gremium noch die ihm angehörenden Geistlichen und Mitglieder der Landmannschaft Anträge stellen oder Vorschläge unterbreiten. Erst mit der Konstitutionellen Verfassung wurde der Landtag zu einem Parlament, das an der Gesetzgebung mitwirkte (§ 40 f. KonV), wenn er auch dann noch nicht „Mitinhaber der Staats- und Regierungsgewalt“ wurde.

6

Die Landständische Verfassung regelte die Vertretung der Geistlichkeit und der Landmannschaft im Landtag. Die Geistlichen wählten ihre Deputierten. Männer mit leitenden Funktionen in den Gemeinden gehörten dem Landtag von Verfassungswegen an. Aus der Landmannschaft stammende Mitglieder, die nicht wegen ihrer Funktion Zugang zum Landtag hatten, hätten ein sehr hohes Vermögen vorweisen müssen. Politische Mitwirkungsrechte der einzelnen Staatsangehörigen fanden sich in der Landständischen Verfassung keine.

7

Gemäss dem Verfassungsentwurf von Peter Kaiser wäre das Zensuswahlrecht nicht vollständig abgeschafft worden; bloss die Hälfte der Sitze wäre Kandidaten ohne Rücksicht auf ihr Steuervermögen offen gestanden (§ 13). Der Verfassungsentwurf des Verfassungsrates vom 1. Oktober 1848 (§ 50 und § 62) hingegen knüpfte nicht an Vermögen und Einkommen an.

8

Eine allgemeine Normierung der politischen Rechte fand sich in der Konstitutionellen Verfassung nicht. Wohl aber regelten §§ 57 bis 60 KonV das aktive und passive Wahlrecht. Durch Wahlmänner wurden 12 der 15 Landtagsmitglieder gewählt. Drei Mitglieder ernannte der Landesfürst (§ 55 KonV). Die Möglichkeit, Wahlmänner zu bestimmen und zum Wahlmann gewählt zu werden, stand nur den finanziell gut gestellten Landesangehörigen offen. § 57 KonV setzte das aktive und passive Wahlrecht für die Wahl der Wahlmänner vom dreissigsten auf das 24. Lebensjahr hinunter. § 64 KonV und statuierte eine Wahlpflicht. Für das aktive und passive Wahlrecht mussten die Männer „einen Beruf für sich auf eigene Rechnung betreiben“ (§ 57 KonV). Ausgeschlossen vom Wahlrecht war „das Gesinde“ (also insbesondere alle Knechte) und wer Armenunterstützung bezog (§ 60 lit. a KonV). Erst mit der Verfassung von 1921 wurden diese Einschränkungen aufgehoben. Sozialhilfebezüger und Männer, über die ein Konkursverfahren eröffnet worden war, schloss ab 1921 das Gesetz vom Stimm- und Wahlrecht aus. Bis auch die Frauen das Stimm- und Wahlrecht erhielten, sollte es noch mehrere Jahrzehnte dauern, nämlich für die Landesebene bis 1984.

9

Die Rechte der Wahlberechtigten auf Landesebene erstreckten sich während der Geltung der Konstitutionellen Verfassung lediglich auf die Wahl des Landtages. Abstimmungen über Sachfragen oder sonstige Formen der politischen Mitwirkung gab es nur auf Gemeindeebene, aber auch dort nur für diejenigen Landesangehörigen, die in ihrer Heimatgemeinde wohnten. Erst mit der Verfassung von 1921 wurden auf Landesebene neben der direkten Wahl des Landtages weitere politische Rechte eingeführt.

10

Mit dem Gesetz vom 31. August 1922 betreffend die Ausübung der politischen Volksrechte in Landesangelegenheiten (LGBl. 1922 Nr. 28) wurden die neu geschaffenen politischen Rechte (Initiative und Referendum) gesetzlich geregelt. Eine Neuregelung der Landtagswahl war erst wenige Jahre vorher im Gesetz vom 21. Januar 1918 betreffend die Abänderung der Landtagswahlordnung (LGBl. 1918 Nr. 4) vorgenommen worden. Es ging im neuen Gesetz betreffend die Ausübung der politischen Volksrechte in Landesangelegenheiten auf.

B. Der Text der Verfassung von 1921

1. Die Übernahme der Bestimmung über die staatsbürgerlichen Rechte aus der Konstitutionellen Verfassung

11

Die Verfassung von 1921 blieb dem von der Konstitutionellen Verfassung gewählten Schema treu: Das Hauptstück über die „allgemeinen Rechte und Pflichten der Landesangehörigen“ wurde eröffnet mit der Pflicht zur Beachtung der Gesetze (Art. 28 Abs. 3 LV) und fortgesetzt mit den Bestimmungen über die staatsbürgerlichen Rechte (Art. 29 LV) und den Erwerb der Staatsbürgerschaft (Art. 30 LV). Mit der Formulierung „Die staatsbürgerlichen Rechte stehen jedem Landesangehörigen nach den Bestimmungen dieser Verfassung zu.“, knüpfte Art. 29 LV an § 5 KonV an.

12

Eindeutig ist, dass sich Art. 29 LV (heute Art. 29 Abs. 1 LV) nicht zu den politischen Rechten der Landesbürger äusserte und die politischen Rechte somit nicht Teil der staatsbürgerlichen Rechte waren und sind. Wie in Kapitel A.2 ausgeführt, wurden die politischen Rechte bereits in der Konstitutionellen Verfassung nicht im Hauptstück über die „allgemeinen Rechte und Pflichten der Landesangehörigen“ abgehandelt, sondern weiter hinten (§ 57 ff. KonV). Dabei wurde nicht auf das in § 5 und § 6 KonV erwähnte Staatsbürgerrecht abgestellt. Batliner stellte denn auch klar, dass die staatsbürgerlichen Rechte nicht „politische Rechte, sondern allgemein den Landesangehörigen zustehende Rechte, Staatsangehörigenrechte“ sind.

2. Keine allgemeine Bestimmung über die Träger der politischen Rechte

13

Der Verfassungsentwurf von Wilhelm Beck sah einen Artikel über die politischen Rechte vor. Warum auf eine solche Bestimmung über die Trägerschaft der politischen Rechte verzichtet wurde, erschliesst sich nicht aus den Materialien. Eine allgemeine Formulierung der politischen Rechte und ihrer Träger war nicht Gegenstand der Schlossabmachungen. Hingegen wurde die Einführung von Referendum und Initiative vereinbart. Zum Verfassungstext wurde die Formulierung aus der Regierungsvorlage Peer.

14

Neu fanden sich in der Verfassung von 1921 nicht nur die Bestimmungen über die Wahl des Landtages, sondern in Art. 46, Art. 48, Art. 64 und Art. 66 LV auch die Regelungen für die Einberufung und Auflösung des Landtages sowie für die Initiative und das Referendum. In Art. 64 und Art. 66 LV wurde bei der Umschreibung der Landesangehörigen, welche diese Rechte ausüben dürfen, mit der Wendung „wahlberechtigte Landesangehörige“ am Wahlrecht angeknüpft. Für die Regelung des Wahlrechts (nicht aber des Stimmrechts) wurde nämlich in Art. 46 Abs. 4 LV auf das Gesetz verwiesen. Dieses wurde am 31. August 1922 erlassen. Sein Art. 1 sah für alle politischen Rechte soweit als möglich gleich lautende Regelungen vor, regelte also auch das Stimmrecht.

15

Während im Ausland tätige Saisonarbeiter ausdrücklich für stimmberechtigt erklärt wurden (Art. 2 Abs. 2), wurden insbesondere „vollständig armengenössige“ Männer (Art. 2 Abs. 3 lit. c) und Männer, über die ein Konkursverfahren eröffnet worden war (Art. 2 Abs. 3 lit. b), vom Wahl- und Stimmrecht ausgeschlossen. In der Landtagssitzung wurde diese aus der Konstitutionellen Verfassung übernommene Regelung (siehe § 60 KonV) nicht diskutiert. Anlass zu Diskussionen gab hingegen die Herabsetzung des Stimmrechtsalters.

C. Einführung des Frauenstimm- und Wahlrechts

16

Die authentische Interpretation des Begriffes „Landesangehörige“ als „alle Personen mit liechtensteinischem Landesbürgerrecht ohne Unterschied des Geschlechts“, wurde in der Landtagssitzung vom 17. Dezember 1970 vorgenommen. An ihr wurde die Verfassungsinitiative betreffend die Einführung des Frauenstimmrechts beraten. Die Vorlage zur Landtagssitzung war bezüglich der authentischen Interpretation nicht mit einer Begründung versehen, und im Landtag erfolgte keine Diskussion. Es gab deshalb keine Auseinandersetzung mit den Fragen, in welchen Bereichen sich durch die authentische Interpretation Änderungen ergeben und ob die geschlechtsneutrale Auslegung auch gelten solle für weitere von der Verfassung verwendete Begriffe wie „Betroffene“, „Waffenfähige“ oder „jedermann“. Der Landtag unterstellte in seiner Sitzung vom 17. Dezember 1970 nur die Vorlage über das Stimm- und Wahlrecht der Volksabstimmung. Sie wurde von den Stimmberechtigten am 28. Februar 1971 abgelehnt. Die authentische Interpretation trat nichtsdestotrotz am 19. April 1971 in Kraft. Dass sich eine Auslegungsfrage stellt, wenn die Frauen durch die authentische Interpretation als Landesangehörige gelten, aber das Stimm- und Wahlrecht nicht erhalten, behandelte der Landtag nicht.

17

Bis zur Einführung des Frauenstimm- und Wahlrechts auf Landesebene bedurfte es nach der Volksabstimmung vom 28. Februar 1971 und einer neuerlichen Ablehnung in der Volksabstimmung vom 11. Februar 1973 weiterer Anläufe. Der Einführung auf Landesebene ging 1976 die Ermächtigung der Gemeinden voraus, das Frauenstimm- und Wahlrecht auf kommunaler Ebene einzuführen.

18

1983 wollte die Regierung das Frauenstimm- und -wahlrecht einführen. Sie war der Ansicht, dass der neu zu schaffende Art. 29 Abs. 2 LV die Erwähnung des Frauenstimm- und -wahlrechts im Hauptstück über die Gemeinden obsolet mache. Sie ging davon aus, dass Art. 29 Abs. 2 LV in der von ihr vorgeschlagenen Formulierung sowohl für das Land als auch für die Gemeinden gelten würde. Der Verpflichtung der Gemeinden zur Einführung des Frauenstimm- und -wahlrechts erwuchs jedoch Widerstand, weshalb Art. 29 Abs. 2 LV so formuliert wurde, dass er sich nur auf die Wahlen und Abstimmungen auf Landesebene erstreckt.

19

Von gewissen Kreisen wurde die Tatsache, dass auch Frauen das Stimm- und Wahlrecht erhalten hätten, deren Staatsbürgerschaft auf die Heirat mit einem Liechtensteiner zurückging und die noch nicht mit den Verhältnissen im Land vertraut waren, skeptisch gesehen. Diskutiert wurden deshalb eine „Karenzfrist für die eingeheiratete Frau“. Die Regierung sprach sich für eine entsprechende Änderung der Regelung über das Bürgerrecht aus. Inskünftig sollten Ausländerinnen, die einen Liechtensteiner heiraten, das Bürgerrecht erst nach einer gewissen Zeit verlangen dürfen. Der Landtag revidierte das Bürgerrechtsgesetz entsprechend.

II. Art. 29 Abs. 1 LV

A. Definition der staatsbürgerlichen Rechte

20

Eine Definition der staatsbürgerlichen Rechte fand sich weder in der Verfassung von Hohenzollern-Sigmaringen noch in der Konstitutionellen Verfassung oder der Verfassung von 1921. Die Frage stellte sich insofern nicht, als § 5 KonV und Art. 29 LV für den Bestand der betreffenden Rechte auf die Verfassung verwiesen. Den Landesangehörigen kamen damit auf jeden Fall nur solche Rechte zu, die in der Verfassung explizit genannt wurden.

21

Wie bereits in Kapitel I.B.1 ausgeführt, sind die staatsbürgerlichen Rechte von den politischen Rechten abzugrenzen. Seit der 1970 vorgenommenen authentischen Auslegung des Begriffs „Landesangehöriger“ und der Revision von 1984, in welcher Art. 29 LV zu Art. 29 Abs. 1 LV wurde und ihm ein neuer Abs. 2 beigefügt wurde, ist es noch augenfälliger, dass staatsbürgerliche und politische Rechte nicht dasselbe sind. Es zeigte sich jedoch auch schon 1921 in Art. 39 LV, der die staatsbürgerlichen und politischen Rechte nebeneinander nannte.

22

Wie Kapitel I.A.1 ausführt, handelt es sich bei den staatsbürgerlichen Rechten um Vorläufer der Grundrechte. Dies belegen nicht zuletzt auch die von Willoweit unter dem Titel „Staatsbürgerrechte“ aufgezählten Beispiele. Willoweit bezeichnet die in die Verfassungen der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts aufgenommenen staatsbürgerlichen Rechte als „frühkonstitutionelle Grundrechte“. Kley spricht von Grundrechten. Mit der Bezeichnung als Grundrechte ist klargestellt, dass die staatsbürgerlichen Rechte respektive das Staatsbürgerrecht nicht dasselbe sind wie die als Landesangehörigkeit bezeichnete Staatsangehörigkeit und die allein aus der Staatsangehörigkeit fliessenden Rechte.

23

Indem die Verfassung 1921 die Titelüberschrift übernahm und die Formulierung von Art. 29 LV gegenüber § 5 KonV nur geringfügig modifizierte, verblieb sie – wie es Batliner ausdrückt – in der „frühkonstitutionellen Sprache“. Die Änderungen in der Konzeption der Grundrechte sind 1921 nicht aus Art. 29 LV ersichtlich, sondern zeigen sich vor allem in der Schaffung des Staatsgerichtshofes. Batliner streicht in diesem Zusammenhang die Bedeutung von Art. 104 Abs. 1 LV hervor, mit dem die verfassungsmässigen Rechte 1921 zu subjektiven, gerichtlich durchsetzbaren Rechten wurden.

24

Die Verfassung verzichtet auch in der geltenden Fassung auf den Begriff „Grundrecht“. Dies bedeutet jedoch nicht, dass den in der Verfassung (vornehmlich, aber nicht nur im IV. Hauptstück) garantierten Rechten keine Grundrechtsqualität zukommt. Ebenso wenig verhinderte die in Art. 29 Abs. 1 LV vorgenommene Betonung der Verankerung der Rechte in der Verfassung („nach den Bestimmungen dieser Verfassung“) die Anerkennung von ungeschriebenen Grundrechten. Die nicht zuletzt auch durch völkerrechtliche Garantien beeinflusste Entwicklung ist jedoch nicht in der Kommentierung zu Art. 29 LV nachzuzeichnen, sondern bei den jeweiligen Grundrechten.

B. Beschränkung der Trägerschaft auf die Landesangehörigen

25

1921 musste Art. 29 LV (heute Art. 29 Abs. 1 LV) zusammen mit Art. 31 Abs. 2 LV (heute Art. 31 Abs. 3 LV) gelesen werden: Die Landesangehörigen durften sich auf alle Grundrechte berufen, während sich der Umfang der den Ausländern zukommenden Rechte nach den Staatsverträgen und subsidiär nach dem Gegenrecht bestimmten.

26

Dem ist heute nicht mehr so. Die Rechtsstellung der Ausländer ergibt sich nicht mehr in erster Linie aus den mit ihrem Heimatstaat geschlossenen Staatsverträgen, sondern aus völkerrechtlichen Konventionen, die im Schosse der UNO oder des Europarates ausgearbeitet werden, aus den einschlägigen europarechtlichen Bestimmungen und dem Ausländerrecht. Überdies haben Lehre und Rechtsprechung die Trägerschaft für immer mehr Grundrechte auch auf Ausländer ausgedehnt. Es muss deshalb eine grundrechtsspezifische Differenzierung vorgenommen werden. Lehre und Rechtsprechung sind hierbei zum Schluss gekommen, dass die allermeisten Grundrechte – eine Ausnahme stellt die Niederlassungs- und Vermögenserwerbsfreiheit dar – auch für Ausländer gelten. Art. 31 Abs. 3 LV regelt nur noch die seltenen Fälle, in denen ein in einer völkerrechtlichen Konvention verankertes Grundrecht Ausländern nicht zusteht oder Lehre und Rechtsprechung Ausländer von einem in der Verfassung verankerten oder einem durch ungeschriebenes Recht gewährleisteten Grundrecht ausschliessen. Welche Grundrechte auch Ausländern zukommen, ergibt sich demnach nicht aus Art. 31 Abs. 3 LV sondern zeigt die Auslegung der einzelnen Grundrechte. Von daher macht die in Art. 29 Abs. 1 LV für die Trägerschaft der Grundrechte vorgenommene Unterscheidung zwischen Landesangehörigen und Ausländern keinen Sinn mehr. Es ist deshalb nicht ersichtlich, welche Bedeutung Art. 29 Abs. 1 LV heute noch zukommen könnte.

C. Aus der Staatsbürgerschaft fliessende Pflichten?

27

Im Titel des IV. Hauptstückes findet sich ein Hinweis auf die Pflichten der Landesangehörigen. Art. 39 LV enthält eine Präzisierung zur Ausübung der staatsbürgerlichen Pflichten. Er kann nicht als Grundlage für nicht genannte staatsbürgerliche Pflichten herhalten. Aus Art. 39 LV ergibt sich nämlich einzig das Verhältnis von staatsbürgerlichen Rechten und Pflichten zur Religionszugehörigkeit. Wenn für die staatsbürgerlichen Rechte gemäss Art. 29 Abs. 1 LV eine Grundlage in der Verfassung notwendig ist, so braucht es umso mehr auch für die staatsbürgerlichen Pflichten eine gesetzliche Grundlage.

28

Wanger nennt als staatsbürgerliche Pflichten die Wehrpflicht. Weiter bezeichnet er „die Treuepflicht bzw. die Beobachtung der Gesetze innerhalb des Staatsgebietes“ als den Landesbürgern auferlegte Pflichten. Die Pflicht, die Gesetze zu beachten, trifft jedoch gemäss Art. 28 Abs. 3 LV alle Personen, die sich in Liechtenstein aufhalten. Für eine Treuepflicht im Sinne einer Anhänglichkeit an das Land und seine Institutionen respektive als Verpflichtung, im In- und Ausland auf ein positives Bild der Heimat hinzuwirken, findet sich in der Verfassung kein Anknüpfungspunkt. Nur die Magistratspersonen haben dem Landesfürsten Treue zu schwören und die Beachtung der Verfassung und der Gesetze zu versprechen (Art. 108 LV). § 14 BüG sieht für die frisch eingebürgerten Erwachsenen den Landesbürgereid vor. Aus ihm kann jedoch nicht auf eine umfassende Treuepflicht für alle Landesbürger geschlossen werden.

29

StGH 2012/130 Erw. 3.2.4 bezeichnet die Teilnahme am schulischen Schwimmunterricht als staatsbürgerliche Pflicht. Art. 16 Abs. 2 LV statuiert die allgemeine Schulpflicht. Wanger nennt auch die in Art. 3 VRG verankerte Stimmpflicht als staatsbürgerliche Pflicht. Weil die staatsbürgerlichen und die politischen Rechte klar zu unterscheiden sind, müssen Stimmpflicht und Amtszwang im Zusammenhang mit den politischen Rechten einer klaren Regelung zugeführt werden.

30

Wie diese Ausführungen zeigen, finden sich in der Verfassung Pflichten, wobei sich die einen nur auf die Landesangehörigen erstrecken, während andere jedermann treffen. Es ergibt sich kein kohärentes Bild von Pflichten, die als staatsbürgerlich bezeichnet werden könnten. Zu diesem Schluss kam bereits Frick, der in der Erwähnung der staatsbürgerlichen Pflichten eine Relativierung der Grundrechte vermutete. Batliner liess die Frage, was der Verfassungsgeber mit der Überschrift des IV. Hauptstückes gemeint haben könnte, offen.

III. Völkerrechtliche und verfassungsrechtliche Grundsätze für das Stimm- und Wahlrecht

31

1983 führte die Regierung aus, mit dem neu geschaffenen Art. 29 Abs. 2 LV würden „die politischen Rechte als Grundrechte in die Verfassung aufgenommen“. Dem wurde nicht widersprochen.

A. Allgemeines und gleiches Stimm- und Wahlrecht

32

Art. 25 UNO-Pakt II sieht die freie Wahl von Volksvertretern vor und verlangt „echte, wiederkehrende, allgemeine, gleiche und geheime Wahlen, bei denen die freie Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist“. Art. 3 1. ZP EMRK verlangt „freie und geheime Wahlen“.

33

Art. 46 Abs. 1 LV sieht für die Wahl des Landtages neben der Verhältniswahl das „allgemeine, gleiche, geheime und direkte Stimmrecht“ vor. Art. 29 Abs. 2 LV setzt die Pflicht zu allgemeinen und gleichen Wahlen in allgemeineren, sich auch auf die Abstimmungen über Landesangelegenheiten beziehenden Vorgaben um, indem er sämtliche im Land wohnhaften Liechtensteiner Landesangehörigen ab dem vollendeten 18. Lebensjahr für wahl- und stimmberechtigt erklärt, sofern sie nicht im Wahl- oder Stimmrecht eingestellt sind.

34

Mit der Verfassung von 1921 wurden die Wahlmänner und das Zensuswahlrecht abgeschafft. Wie in Kapitel I.A.2 ausgeführt, wurde der Ausschluss der Sozialhilfebezüger beibehalten. Eine solche Einschränkung widerspricht nach heutigem Verständnis dem Völkerrecht. Lehre und Rechtsprechung halten es wegen des in Art. 3 1. ZP EMRK verankerten Rechts auf freie Wahlen für unzulässig, in Konkurs gefallene Personen automatisch vom Wahlrecht auszuschliessen. Dasselbe gilt für Personen, die wegen finanzieller Probleme unterstützt werden müssen. Die in Art. 29 Abs. 2 LV sehr breit gefasste Formulierung „nicht im Wahl- und Stimmrecht eingestellt“, bietet heute keine genügende Grundlage mehr dafür, Personen wegen ihrer wirtschaftlichen Verhältnisse von den politischen Rechten auszuschliessen. Eine solche Ungleichbehandlung verstiesse gegen das Grundanliegen des in Art. 29 Abs. 2 LV verankerten allgemeinen und gleichen Stimm- und Wahlrechts und gegen das in Art. 31 LV statuierte Gebot der Rechtsgleichheit. Ein finanzieller Misserfolg oder die Unfähigkeit, in wirtschaftlicher Hinsicht auf den eigenen Beinen zu stehen, sind kein Beleg dafür, dass es der betreffenden Person an der Fähigkeit mangelt, Abstimmungsvorlagen zu verstehen oder den Gehalt von Wahlprogrammen zu beurteilen. Ebenso bedeuten wirtschaftliche Probleme nicht zwingend, dass die Betroffenen nicht verantwortungsbewusst mit Steuergeldern umgehen. In diesem Punkt ist Art. 29 Abs. 2 LV heute also anders auszulegen als 1921.

35

Keine Verletzung des allgemeinen und gleichen Stimm- und Wahlrechts liegt hingegen vor, wenn eine Person wegen stark eingeschränkter intellektueller Fähigkeiten oder psychischer Beeinträchtigungen, die sich auf die Fähigkeit zur eigenständigen Teilnahme an der Meinungs- und Willensbildung auswirken, vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen wird. Aber auch diese Ausschlussgründe sind – wie in Kapitel V.D gezeigt wird – restriktiv auszulegen.

B. Regelmässige und geheime Wahlen sowie geheime Abstimmungen

36

Art. 25 UNO-Pakt II und Art. 3 1. ZP EMRK erstrecken sich nicht auf Sachabstimmungen. Wohl aber entfalten sie Wirkungen für die Umsetzung der in Art. 29 Abs. 2 LV geregelten Wahlberechtigung für die Wahlen auf Landesebene. Sie verlangen neben geheimen Wahlen auch regelmässige („in angemessenen Zeitabständen“) respektive wiederkehrende Wahlen. Indem Art. 46 Abs. 1 LV für die Landtagswahlen das geheime Stimmrecht vorsieht, Art. 47 Abs. 1 LV für den Landtag eine Mandatsdauer von vier Jahren schafft und Art. 50 LV für den Fall der Auflösung des Landtages binnen sechs Wochen die Anordnung einer neuen Landtagswahl verlangt, kommt Liechtenstein seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen nach. Weder die Verfassung noch das Völkerrecht verpflichten zu geheimen Wahlen und zu Abstimmungen auf Gemeindeebene.

C. Stimm- und Wahlpflicht

37

Art. 29 Abs. 2 LV bezeichnet die zur Ausübung des Wahl- und Stimmrechts auf Landesebene Berechtigten, verpflichtet sie jedoch nicht zur Teilnahme an den Wahlen und Abstimmungen. In dieser Hinsicht sind Art. 29 Abs. 2 LV und Art. 111 LV identisch.

38

Obwohl Art. 29 Abs. 2 LV lediglich von einer Berechtigung spricht, schliesst er eine Pflicht der Wahl- und Stimmberechtigten, ihre Stimme bei den Wahlen zum Landtag und bei den der Abstimmung unterworfenen Vorlagen abzugeben, nicht aus. Bei der Statuierung der politischen Rechte handelt es sich nämlich nicht nur um die Gewährleistung eines subjektiven Rechts, sondern auch um die Statuierung eines staatlichen Organes, für dessen ordnungsgemässes Funktionieren das Gesetz sorgen darf.

39

Art. 3 VRG sagt: „Die Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen ist Bürgerpflicht.“ Die Regierung wollte 2004 bei der Revision von Art. 3, 4 und 90 Abs. 2 VRG die „Wahl- und Abstimmungsverpflichtung auch in Zukunft aufrechterhalten“. Sie strich die Pflicht, Entschuldigungsgründe vorzubringen, und die Grundlagen für das Verhängen von Bussen, nicht zuletzt um Gesetz und Praxis in Einklang zu bringen. Der Landtag folgte der Regierung ohne Diskussion. Daraus ist zu schliessen, dass Regierung und Landtag 2004 vor der Tatsache kapitulierten, dass seit längerer Zeit nicht alle Wahl- und Stimmberechtigten an den Urnengängen teilnahmen, ohne dass dies sanktioniert wurde. Mit der Revision des VRG brachten Regierung und Landtag zum Ausdruck, dass es sich bei der Ausübung des Wahl- und Stimmrechts nur noch um eine moralische Pflicht handelt. Rechtliche Pflichten bedürfen nämlich einer genauen Umschreibung und sollten mit Sanktionen bewehrt werden. Es steht dem Gesetzgeber jedoch frei, wieder eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Stimm- und Wahlpflicht einzuführen. Eine solche dürfte allerdings niemanden daran hindern, leer oder ungültig einzulegen.

40

Die Pflicht, die Wahl in den Landtag oder in die Regierung anzunehmen, findet sich weder in der Verfassung noch im Gesetz. Wohl aber müssen die für den Landtag Kandidierenden gemäss Art. 43 Abs. 1 VRG eine Annahme-Erklärung unterzeichnen und sind die Gewählten gemäss Art. 22 GOLT zur Sitzungsteilnahme verpflichtet. Angesichts der fehlenden Tradition eines Amtszwanges auf Landesebene und der Ungewissheit, ob eine zur Übernahme eines Amtes gezwungene Person ihren Pflichten mit der nötigen Sorgfalt nachkommen würde, steht die Einführung der Wahl von Personen, die nicht offiziell kandidieren, nicht zur Diskussion. Wie bezüglich des Amtszwanges für kommunale Behörden ausgeführt, lässt die Verfassung die Einführung einer entsprechenden Pflicht grundsätzlich zu. Angesichts der zeitlichen Belastung durch ein Mandat (in der Regierung oder im Landtag) und der grossen Verantwortung und persönlichen Belastung, die mit seiner korrekten Ausübung einhergeht, ist jedoch kaum denkbar, dass die Pflicht so ausgestaltet werden könnte, dass sie nicht zu massiv in die persönliche Freiheit und die Berufsfreiheit eingreifen würde.

D. Verpflichtung auf die direkte Demokratie

41

Art. 29 Abs. 2 LV gibt dem einzelnen Stimmberechtigten den Anspruch, sein Wahl- und Stimmrecht in Landesangelegenheiten auszuüben. Aus Art. 29 Abs. 2 LV ergibt sich jedoch nicht, über welche Gegenstände eine Volksabstimmung durchgeführt werden muss und in welchem Verfahren Referenden und Initiativen durchzuführen sind. Dies regeln die einschlägigen Verfassungsbestimmungen im V. Hauptstück und das Gesetz. Sie können jederzeit abgeändert werden. Art. 29 Abs. 2 LV garantiert nicht einen bestimmten Bestand direktdemokratischer Mitwirkungsrechte in Sachfragen. Ebenso wenig tun dies Art. 25 UNO-Pakt II und Art. 3 1. ZP EMRK. Wie Kälin/Künzli aufzeigen, legen sich internationale Menschenrechtsgarantien „weder auf ein universell geltendes Demokratieverständnis fest, noch schreiben sie ein spezifisches Wahlsystem vor“. Konkreter ist die Rechtsprechung des EGMR. Für ihn ist eine „pluralistische, demokratische Regierungsform“ unerlässlich. Eine solche lässt sich jedoch auch in einem rein repräsentativen System verwirklichen. Dennoch wäre es angesichts der Bemühungen von Europarat und OSZE für den Einbezug der Zivilgesellschaft in die Willensbildung nur schwer zu erklären, wenn Liechtenstein demokratische Rechte drastisch einschränken würde. Überdies stünde es im Widerspruch zum Wortlaut von Art. 29 Abs. 2 LV und mehreren weiteren Verfassungsbestimmungen, die ausdrücklich von Wahl- und Stimmrecht sprechen.

IV. Definition der politischen Rechte und der Landesangelegenheiten

A. Die Landesangelegenheiten

42

Art. 29 Abs. 2 LV wurde bei der Einführung des Frauenstimmrechts eingefügt. Erst seit damals findet sich der Begriff der Landesangelegenheiten im Zusammenhang mit den politischen Rechten in der Verfassung. Er fand sich jedoch bereits im Gesetz vom 31. August 1922 betreffend die Ausübung der politischen Volksrechte in Landesangelegenheiten.

43

Wie bei Art. 111 LV ausgeführt, stellen nur das Recht zur Teilnahme an der Wahl von Gemeinderat, Gemeindevorsteher und Geschäftsprüfungskommission sowie die Rechte der Gemeindeversammlung politische Rechte in Gemeindeangelegenheiten dar. Alle anderen Rechte im Zusammenhang mit Wahlen und Abstimmungen sind politische Rechte in Landesangelegenheiten. Durch ihre Ausübung erfolgt die Willensbildung auf Ebene Land.

B. Definition der politischen Rechte

44

Die Verfassung räumt den Wahl- und Stimmberechtigten „unmittelbare Mitwirkungsbefugnisse an der demokratischen Willensbildung“ sowie am „staatlichen Entscheidungsprozess“ ein und zählt die einzelnen Rechte auf. Politische Rechte sind deshalb nur diejenigen Rechte der Wahl- und Stimmberechtigten, die in der Verfassung explizit vorgesehen sind und unmittelbar einen Entscheid über eine Sachvorlage oder die Mitglieder eines politischen Organs herbeiführen. Weil Petitionen den Empfängern keine verpflichtenden Aufgaben übertragen, gehören sie nicht zu den politischen Rechten.

45

Neben der aktiven und passiven Teilnahme an der Landtagswahl (Art. 46 LV) und dem unter besonderen Voraussetzungen erfolgenden Einbezug in die Richterwahlen (Art. 96 Abs. 2 LV) sind die Möglichkeit, Referenden (Art. 66 LV, Art. 66bis LV) und Initiativen (Art. 64 LV, Art. 13ter LV, Art. 113 LV) zu ergreifen, politische Rechte. Zudem sieht die Verfassung die Einberufung des Landtages durch 1000 Stimmberechtigte oder drei Gemeinden vor (Art. 48 Abs. 2 LV) und die Auflösung des Landtages auf Begehren von 1500 Stimmberechtigten oder vier Gemeinden (Art. 48 Abs. 3 LV). Sie ergänzt damit das Wahlrecht um ein Recht der Stimmberechtigten, bei dem es sich weder um eine Wahl handelt noch um den Entscheid über eine Sachfrage. Elemente einer Versammlungsdemokratie (wie auf Gemeindeebene mit der Gemeindeversammlung) gibt es für die Ebene Land nicht.

46

Die Verfassung gibt dem Landtag die Möglichkeit, eine konsultative Volksabstimmung durchzuführen über einzelne Grundsätze, die später in ein Gesetz aufgenommen werden sollen, aber – mangels verbindlicher Wirkung der Abstimmung – nicht müssen (sog. Volksbefragung, Art. 66 Abs. 3 LV). Indem die Verfassung eine solche Grundsatzabstimmung vorsieht, bringt sie zum Ausdruck, dass Grundsatz- und Variantenabstimmungen nicht grundsätzlich ausgeschlossen sind. Entsprechende Revisionen wären deshalb nicht im Widerspruch zur Verfassung.

47

Werden die politischen Rechte als Rechte auf Mitwirkung und Teilnahme an der politischen Willensbildung definiert, so gelten auch nur für die ausdrücklich in der Verfassung genannten Rechte die von Art. 29 Abs. 2 LV aufgezählten Vorgaben bezüglich Staatsangehörigkeit, Alter und nicht erfolgter Einstellung. Zu nicht in der Verfassung vorgesehenen Formen der Information und Meinungskundgabe dürfen auch Ausländer, Jugendliche oder Auslandliechtensteiner beigezogen werden.

C. Andere Formen der Meinungskundgabe und Einflussnahme

48

Soweit ersichtlich, haben Lehre und Rechtsprechung die Frage, ob Konsultativabstimmungen, Meinungsumfragen und weiteren Formen zulässig sind, bis heute nicht beantwortet. Am 4. Juli 1968 wurde unter den Männern und den damals noch nicht stimmberechtigten Frauen eine Konsultativabstimmung über die Einführung des Frauenstimm- und -wahlrechts durchgeführt.

49

Art. 25 UNO-Pakt II schliesst direkte Partizipation, die sich einer anderen Form bedient als Wahlen und Abstimmungen, nicht aus. Wo sie erfolgt, muss sie gemäss Völkerrecht diskriminierungsfrei ausgestaltet sein. Sie darf nicht unangemessen wieder eingeschränkt werden. Unproblematisch ist es im Allgemeinen – zumindest nach einem Teil der Schweizer Lehre – auf Gemeindeebene, wenn alle Stimm- und Wahlberechtigten (aber nur diese) zur Partizipation in neuen, im Gesetz nicht explizit vorgesehenen Formen aufgefordert werden und wenn diese nicht einen definitiven Entscheid herbeiführen, sondern lediglich einen Entscheid von Gemeinderat oder Gemeindeversammlung vorbereiten. Eine gesetzliche Grundlage würde es brauchen, wenn nur einzelne Stimm- und Wahlberechtigte (z.B. die Einwohner eines Ortsteils oder Personen im Rentenalter) einbezogen würden und/oder der Entscheid eine verbindliche Wirkung oder faktisch die gleiche Wirkung wie ein verbindlicher Urnengang entfalten könnte. Unproblematisch sind hingegen Umfragen, an denen alle Einwohner teilnehmen können, bei denen nicht nach einem „ja“ oder „nein“ zu einem fertig ausgearbeiteten Projekt gefragt wird, sondern die Teilnehmenden mehrere Varianten gegeneinander abwägen und eigene Vorschläge einbringen können.

50

Auf Landesebene muss etwas anderes gelten: Art. 66 Abs. 3 LV ermöglicht es dem Landtag, den Stimmberechtigten Grundsätze vorzulegen, bevor er einen Gesetzesentwurf ausarbeitet. Im Gesetzgebungsverfahren gelangt überdies immer das bezüglich Adressaten offen gehaltene Vernehmlassungsverfahren zur Anwendung. Es bleibt deshalb kein Raum, den Stimmberechtigten eine Konsultativabstimmung vorzulegen oder ihnen andere Mitwirkungsrechte, die einen Entscheid herbeiführen oder faktisch vorwegnehmen, zu gewähren oder entsprechende Rechte im Gesetz vorzusehen. Anders wäre es dann, wenn nicht die Stimmberechtigten zur Meinungsäusserung aufgerufen würden, sondern Personen, die eben gerade nicht stimmberechtigt sind, oder wenn explizit jedermann zur Meinungsäusserung eingeladen würde und wenn sich zusätzlich aus der eingesetzten Form (z.B. Fragebogen mit Platz für eigene Vorschläge, elektronische Hilfsmittel oder Zuhilfenahme von Zeitungen oder Radio) allen Beteiligten klar ist, dass das Resultat der Umfrage den Entscheid des politischen Gremiums nicht vorwegnehmen kann. So von einem grösseren Personenkreis Anregungen zu sammeln und Rückmeldungen zu Ideen und Entwürfen einzuholen, widerspricht dem von der Verfassung vorgegebenen System nicht.

51

Wünschen Regierung oder Verwaltung von bestimmten Bevölkerungskreisen Rückmeldungen zur aktuellen Situation oder zu noch nicht befriedigten Bedürfnissen, so ist ein gezieltes Ansprechen mit besonderen Formen des gegenseitigen Meinungsaustausches (wie z.B. Workshops) zulässig. Durch einen solchen Austausch erfolgt keine unmittelbare Einflussnahme auf die politische Willensbildung, sondern eine Sensibilisierung. Die Konkretisierung und Umsetzung der Ergebnisse hat daraufhin im üblichen Willensbildungsprozess zu erfolgen.

V. Die von Art. 29 Abs. 2 LV genannten Voraussetzungen

A. Staatsangehörigkeit

52

Gemäss Art. 29 Abs. 2 LV stehen die politischen Rechte auf Ebene Land nur den Landesangehörigen zu. Sollen Ausländer auf Landesebene politische Rechte ausüben, erfordert dies eine Revision von Art. 29 Abs. 2 LV.

53

Der Europarat begrüsst politische Rechte von ausländischen Staatsangehörigen, insbesondere auf lokaler Ebene. Die EU (siehe Art. 22 Abs. 1 AEUV) sowie RL 94/80 EG) sieht für alle Unionsbürger das aktive und passive Wahlrecht bei den Kommunalwahlen an ihrem Wohnsitz vor. Internationales Recht steht demnach der Einführung des Ausländerstimm- und -wahlrechts nicht entgegen.

54

In den letzten Jahren wurde in Liechtenstein mehrmals über die Einführung des Ausländerstimm- und -wahlrechts diskutiert, ohne dass eine Vorlage ausformuliert worden wäre. Am eingehendsten befasste sich die „Interpellationsbeantwortung betreffend die Einführung des Stimm- und Wahlrechts auf Gemeindeebene für niedergelassene AusländerInnen und AuslandsliechtensteinerInnen“ mit den fehlenden politischen Rechten der Ausländer. Die Regierung erklärte das Fehlen des Ausländerstimm- und -wahlrechts nicht zuletzt mit dem hohen Ausländeranteil und sprach sich für eine breite politische Diskussion aus. Wenn im Zusammenhang mit der Gewährung der politischen Rechte an Auslandliechtensteiner betont wird, dass es um ein Gleichgewicht von Rechten und Pflichten gehe und für die Mitwirkung an der Betroffenheit angeknüpft werden müsse, so spricht dies für politische Rechte der im Land wohnhaften Ausländer. Sie sind von den Ergebnissen der Wahlen und Abstimmungen betroffen und zahlen in Liechtenstein Steuern.

B. Stimmrechtsalter 18

55

1969 war das Stimm- und Wahlrechtsalter von 21 auf 20 Jahre herabgesetzt worden. 2000 wurde es auf 18 Jahre gesenkt. Begründet wurde die Senkung mit der Angleichung an die „herrschende rechtliche Situation in Europa“ und der „grösseren Selbständigkeit und Reife“ der Jugendlichen. Das Stimm- und Wahlrechtsalter wurde sowohl in Landesangelegenheiten als auch in Gemeindeangelegenheiten auf das vollendete 18. Lebensjahr gesetzt. Die Revision durch LGBl. 2000 Nr. 55 führte dazu, dass das Stimmrechtsalter und die Gleichstellung von Frau und Mann in Sachen politische Rechte für das Land und die Gemeinden abschliessend durch die Verfassung geregelt werden.

C. Politischer Wohnsitz in Liechtenstein

56

Art. 29 Abs. 2 LV stellt auf den „ordentlichen Wohnsitz“ im Land ab. Er wird in Art. 1 Abs. 1 VRG durch den Verweis auf Art. 32 ff. PGR definiert. Ein Verweis auf privatrechtliche Normen ist nicht zu beanstanden. Wesentlich ist lediglich, dass er eindeutig ermittelt werden kann. Indem nicht für jeden Sachbereich eine eigene Definition des Wohnsitzes gewählt wird, sondern für die Ausübung der politischen Rechte derselbe Wohnsitzbegriff gilt wie im Zivilrecht, wird vermieden, dass eine Person in Gemeindeangelegenheiten in mehr als einer Gemeinde zur Urne geht und in Landesangelegenheiten, Stimm- und Wahlzettel in verschiedene Urnen legt.

57

VBI 2002/96 Erw. 30 hält fest, dass der Landesfürst im Stimmregister von Vaduz eingetragen ist. Ob es dem Sinn und Geist der Verfassung entspricht, wenn er zugleich die politischen Rechte des „einfachen“ Landesbürgers ausübt (es ging in VBI 2002/96 um die von Fürst und Erbprinz bei der Regierung angemeldete Initiative zur Revision der Verfassung), liess die Verwaltungsbeschwerdeinstanz offen. Sie bestätigte, dass dem Erbprinzen sämtliche politischen Rechte uneingeschränkt zukommen.

58

Das Anknüpfen an den zivilrechtlichen Wohnsitz schliesst nicht aus, dass ein Liechtensteiner mit Wohnsitz im Inland an ausländischen Wahlen und Abstimmungen teilnimmt oder ein Auslandliechtensteiner an seinem Wohnsitz oder in einem dritten Staat politische Rechte ausübt. Aus Art. 3 1. ZP EMRK können Staatsbürger mit Wohnsitz im Ausland keinen Anspruch ableiten, an Wahlen in ihrem Heimatland teilzunehmen. Der Europarat begrüsst jedoch politische Rechte von im Ausland wohnhaften Staatsangehörigen. Dennoch gibt es keine völkerrechtlichen Bestimmungen, auf welche sich die im Ausland wohnhaften Bürger stützen könnten.

59

Da kein völkerrechtlicher Anspruch von vorübergehend oder dauerhaft im Ausland wohnhaften Staatsangehörigen besteht, in der Heimat politische Rechte auszuüben, ist es zulässig, nur denjenigen Staatsangehörigen das Wahl- und Stimmrecht zu erteilen, die während einer bestimmten Zeit im Land gewohnt hatten, die Gewährung der Rechte auf eine bestimmte Anzahl Jahre nach der Auswanderung zu befristen oder an Bedingungen zu knüpfen, sie z.B. nur solange zu gewähren, wie die Betroffenen durch eine Arbeitsstelle in der Heimat, die Entsendung durch ein liechtensteinisches Unternehmen oder ein anderes Engagement mit der Heimat verbunden sind. Ebenso stünde einer Sprachprüfung oder dem Nachweis genügender Kenntnisse über die Heimat nichts entgegen.

60

Schon mehrfach hatten Liechtensteiner-Vereine die Einführung der politischen Rechte für Auslandliechtensteiner beantragt. In Liechtenstein selber wurde die Einführung des Stimm- und Wahlrechts für Auslandliechtensteiner ebenfalls mehrfach angeregt, zuletzt in der Motion vom 28. Mai 2015 „Einführung des Stimm- und aktiven Wahlrechts Liechtensteiner Staatsangehöriger im Ausland“, die vom Landtag am 2. September 2015 angenommen wurde. Wie viele Liechtensteiner im Ausland wohnhaft sind, ist nicht bekannt. Noch weniger ist bekannt, wie viele von den politischen Rechten Gebrauch machen würden. Hingegen ist bekannt, wie viele Liechtensteiner jedes Jahr das Land verlassen.

61

Die Regierung schlägt in BuA Nr. 110/2015 für das aktive Wahl- und Stimmrecht auf Landesebene ein Modell vor, das an der sog. potentiellen Betroffenheit anknüpft. Diese nimmt Bezug auf die Rückkehrwahrscheinlichkeit, wobei eine Typisierung vorgenommen wird. Folglich sollen gemäss dem Vorschlag der Regierung nur solche Auslandliechtensteiner stimm- und wahlberechtigt sein, die während mindestens fünf Jahren ihren Wohnsitz in Liechtenstein hatten. Das Auslandstimmrecht würde nach zehn Jahren Landesabwesenheit erlöschen. Eine einmalige Verlängerung um fünf Jahre wäre möglich.

62

Die Gewährung politischer Rechte auf Landesebene an im Ausland wohnhafte Liechtensteiner bedingt eine Revision von Art. 29 Abs. 2 LV. Insofern kann nicht davon gesprochen werden, dass die Revision verfassungsmässig sein muss. Sie sollte jedoch wie jede Verfassungsänderung die Grundprinzipien der geltenden Verfassung achten. Insofern ist es korrekt, wenn ausgeführt wird, dass die Vorlage die Rechtsgleichheit und das Willkürverbot beachten muss. Das Stimm- und Wahlrecht nur Staatsangehörigen zu erteilen, die eine bestimmte Anzahl Jahre in Liechtenstein verbracht haben und das Auslandstimmrecht zeitlich zu limitieren, dient dem Ziel, die Mitsprache auf Personen zu beschränken, die mit den Verhältnissen im Land vertraut sind und eine gewisse Bindung zu ihm aufweisen oder zumindest aufgewiesen haben. Ob sie nach Liechtenstein zurückkehren und dann von den Folgen der Entscheide unmittelbar betroffen sein werden, hängt allerdings nicht davon ab, ob und wann und wie lange sie im Land gewohnt hatten. Mit Blick auf die Vertrautheit erscheinen die vorgesehenen Kriterien jedoch sachgerecht. Sie sind nicht willkürlich.

D. Keine Einstellung im Stimm- und Wahlrecht

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Weil sowohl Art. 111 LV als auch Art. 29 Abs. 2 LV das Stimmrecht mit dem vollendeten 18. Lebensjahr beginnen lassen, am Wohnsitz in einer liechtensteinischen Gemeinde anknüpfen und verlangen, dass keine Einstellung im Stimm- und Wahlrecht erfolgt ist, ist jede Person, die in einer Gemeinde stimm- und wahlberechtigt ist, auch in Landesangelegenheiten stimm- und wahlberechtigt und umgekehrt.

64

Das Stimm- und Wahlrecht auf Landesebene und das Stimm- und Wahlrecht auf Gemeindeebene müssen gleichzeitig entzogen werden. Ist eine Person von einer intellektuellen Beeinträchtigung oder schweren psychischen Erkrankung betroffen und deshalb nicht in der Lage, ihr Stimm- und Wahlrecht unabhängig und selbständig auszuüben, so ist sie in der Meinungs- und Willensbildung in Landes- und Gemeindeangelegenheiten eingeschränkt. Die auf Gemeindeebene zur Abstimmung kommenden Sachverhalte und die Wahlen in Gemeindeorgane sind genauso anspruchsvoll wie die Vorlagen auf Landesebene.

65

Das Völkerrecht steht einem Entzug der politischen Rechte wegen Geisteskrankheit, Geistesschwäche oder dem Wegfall der Handlungsfähigkeit, die aus einem solchen Grund erfolgt, nicht grundsätzlich entgegen, obwohl das von Liechtenstein nicht ratifizierte UN-Übereinkommen vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (BRK) die Vertragsstaaten in Art. 29 BRK dazu verpflichtet sicherzustellen, dass Menschen mit Behinderungen „gleichberechtigt mit anderen wirksam und umfassend am politischen und öffentlichen Leben teilhaben können.“ Der EGMR verlangt eine Abklärung, ob die intellektuelle Beeinträchtigung oder psychische Erkrankung so stark ist, dass der Betroffene nicht fähig ist, die Konsequenzen der Ausübung des Stimm- und Wahlrechts zu erkennen und verantwortungsvoll von seinen politischen Rechten Gebrauch zu machen. Allein auf die Anordnung einer Sachwalterschaft abzustellen, hielte vor Art. 3 1. ZP EMRK nicht stand. Ein im Wahl- und Stimmrecht Eingestellter muss geltend machen können, dass sich sein Zustand gebessert hat. Gestützt auf den Grundsatz, dass das Stimm- und Wahlrecht nur denjenigen Personen zu entziehen ist, die nicht in der Lage sind, es verantwortungsvoll auszuüben, und dass es nur solange zu entziehen ist wie notwendig, ist zwischen dem aktiven und passiven Wahlrecht zu unterscheiden. Die vom EGMR entschiedenen Fälle betrafen soweit ersichtlich nur das aktive Wahlrecht. Es spräche m.E. nichts dagegen, alle Personen, die einen gesetzlichen Vertreter haben, per Gesetz vom passiven Wahlrecht auszuschliessen. Art. 2 Abs. 1 lit. b VRG unterscheidet diesbezüglich nicht näher. Er legt jedoch fest, dass der Entzug nicht starr an den vormundschaftlichen Massnahmen anknüpft, sondern die Urteilsfähigkeit in Bezug auf Wahlen und Abstimmungen in jedem einzelnen Fall durch ein Gericht zu prüfen ist, und zwar im Verfahren gemäss Art. 131a ff. Ausserstreitgesetz. Insofern hat das Gericht bereits nach geltendem Recht die Möglichkeit, zwischen dem passiven Wahlrecht und den übrigen politischen Rechten zu differenzieren.

66

Der EGMR prüfte mehrfach, ob der Ausschluss von Strafgefangenen vor Art. 3 1. ZP EMRK standhält. Unbestritten ist, dass ein vom Gesetz für jeden Verdächtigten oder Strafgefangenen, unabhängig von Delikt und Höhe der Strafe vorgesehener Ausschluss vom Stimm- und Wahlrecht das Recht auf freie Wahlen verletzt. Ein Ausschluss muss nach Meinung des EGMR eine Ausnahme darstellen, die ihre Rechtfertigung im Verhalten des Betroffenen und den besonderen Umständen findet. Nicht grundsätzlich unzulässig ist der Ausschluss einzelner, wegen politischer Delikte Verurteilter, auch über den Zeitpunkt des Abbüssens der Strafe hinaus. Indem Art. 2 Abs. 1 lit. c VRG nach der Art des Delikts und der Schwere der Strafe differenziert, vermeidet er einen zu plumpen Automatismus. Zudem verlangt er, dass das Gericht „unter Zugrundelegung der Umstände des Einzelfalls“ entscheidet.

VI. Rechtsschutz

67

Art. 29 Abs. 2 LV sichert jedem Landesangehörigen nach Massgabe der Verfassung die politischen Rechte zu. Sie sind Grundrechte, die jedem einzelnen Berechtigten ein subjektives Recht einräumen. Ihre Verletzung kann als Verletzung verfassungsmässiger Rechte beim Staatsgerichtshof angefochten werden (Art. 15 Abs. 1 StGHG).

A. Die Abstimmungs- und die Wahlbeschwerde

68

Sinn und Zweck der Abstimmungsbeschwerde ist der „Schutz und die Wahrung der politischen Rechte jedes einzelnen Stimmbürgers und der Gemeinschaft der Stimmbürger“, weshalb jeder einzelne Stimmbürger zur Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 74 VRG legitimiert ist. Da es sich um eine Popularbeschwerde handelt, ist keine Beschwer erforderlich. Die Wahlbeschwerde steht demgegenüber nur denjenigen Wählergruppen zu, die sich mit Wahlvorschlägen an der Wahl beteiligt haben (Art. 64 Abs. 1 VRG). Gegen die unrichtige Zusammensetzung der Wählerschaft kann hingegen jedermann Beschwerde führen, nicht nur der zu Unrecht Ausgeschlossene. Mangels Bestimmungen über den Rechtsschutz betreffend die Ausübung der politischen Rechte auf Gemeindeebene wird wegen der Verweise in Art. 37, Art. 66 Abs. 2 und Art. 67 Abs. 1 GemG für die Anfechtung von Gemeindeabstimmungen auf die Bestimmungen des VRG zurückgegriffen. Beklagt sich ein Beschwerdeführer, dass er von einem Urnengang auf Gemeindeebene ausgeschlossen wurde oder dass das Elektorat bei einer Gemeindeabstimmung aus einem anderen Grund nicht korrekt zusammengesetzt war, so ist für die materielle Prüfung Art. 111 LV einschlägig, während Art. 29 Abs. 2 LV anzurufen ist, wenn es sich um die Ausübung eines politischen Rechts auf Landesebene handelt.

69

Zu den Fragen, wer in welchem Zeitpunkt welche Einwände gegen eine Volksinitiative vorbringen kann und muss und wie sich Initianten gegen die Nichtigerklärung ihrer Initiative zur Wehr setzen können, siehe die Kommentierung zu Art. 66 LV.

B. Die Abstimmungsfreiheit

70

Die Abstimmungsfreiheit stellt „einen Teilgehalt des grundrechtlichen Anspruchs auf ungehinderte Ausübung der politischen Rechte gemäss Art. 29 LV dar“. Entgegen ihrer Bezeichnung erstreckt sich ihr Geltungsbereich nicht nur auf Abstimmungen, sondern auf sämtliche politischen Rechte. Die Rechtsprechung sieht die Abstimmungsfreiheit auch dann in Art. 29 LV verankert, wenn sie im Zusammenhang mit einer Gemeindeabstimmung geltend gemacht wird. Dies ist vertretbar, aber nicht zwingend. Stützt ein Beschwerdeführer seine Beschwerde auf Art. 111 LV, weil er Kritik an der Ausübung der politischen Rechte auf Gemeindeebene übt, so muss dies wegen des analogen Wortlautes von Art. 111 LV zulässig sein. Wesentlicher ist, dass die Abstimmungsfreiheit v.a. bezüglich der freien Willensbildung und -äusserung denselben Inhalt hat, unabhängig davon, ob es sich um politische Rechte auf Ebene Gemeinde oder Land handelt.

71

Freie Wahlen und offene Abstimmungen liegen nur dann vor, wenn die Meinungsäusserungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit respektiert werden, so dass die Meinungsbildung ungehindert erfolgt und die Willensäusserung ohne Angst vor Repression getätigt werden kann. Deshalb mussten die Gerichte die Grenzen der Zulässigkeit der behördlichen Intervention ziehen. Sie nahmen dabei wie bei anderen Fragen der Abstimmungsfreiheit Bezug auf die schweizerische Rechtsprechung. Das Gutachten des StGH vom 6. März 1987 betonte, die Verfassung wolle „freie, unverfälschte, wirksame, unmanipulierte und genügend differenzierte Abstimmungen, in denen der freie Wille des Volkes Ausdruck finden soll.“ Aus diesem Grund gibt das Stimmrecht dem Stimmbürger „einen Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (…)“.