Art. 64

1) Das Recht der Initiative in der Gesetzgebung, d. h. zur Einbringung von Gesetzesvorschlägen steht zu:

a) dem Landesfürsten in der Form von Regierungsvorlagen;
b) dem Landtage selbst;
c) den wahlberechtigten Landesbürgern nach Massgabe folgender Bestimmungen.

2) Wenn wenigstens 1 000 wahlberechtigte Landesbürger, deren Unterschrift und Stimmberechtigung von der Gemeindevorstehung ihres Wohnsitzes beglaubigt ist, schriftlich oder wenigstens drei Gemeinden in Form übereinstimmender Gemeindeversammlungsbeschlüsse das Begehren um Erlassung, Abänderung oder Aufhebung eines Gesetzes stellen, so ist dieses Begehren in der darauffolgenden Sitzung des Landtages in Verhandlung zu ziehen.

3) Ist das Begehren eines der unter a bis c erwähnten Organe auf Erlassung eines nicht schon durch diese Verfassung vorgesehenen Gesetzes gerichtet, aus dessen Durchführung dem Lande entweder eine einmalige im Finanzgesetz nicht schon vorgesehene oder eine länger andauernde Belastung erwächst, so ist das Begehren nur dann vom Landtage in Verhandlung zu ziehen, wenn es zugleich auch mit einem Bedeckungsvorschlage versehen ist.

4) Ein die Verfassung betreffendes Initiativbegehren kann nur von wenigstens 1 500 wahlberechtigten Landesbürgern oder wenigstens vier Gemeinden gestellt werden.

5) Die näheren Bestimmungen über diese Volksinitiative werden durch ein Gesetz getroffen.

Autor: Peter Bussjäger. Zuletzt bearbeitet: 10. Februar 2017
Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung. Online-Kommentar, Bendern 2016, www.verfassung.li

Entstehung und Materialien

Verfassung Hohenzollern-Sigmaringen § 67

KonV § 41

Verfassungsentwurf Beck Art. 50

Verfassungsentwurf Prinz Karl § 46

Regierungsvorlage Peer (1. Fassung) § 63

Regierungsvorlage Peer (2. Fassung) § 64

Schlossabmachungen Pkt. 7

VK S. 2 und 4

LGBl. 1921 Nr. 15

LGBl. 1947 Nr. 55

LGBl. 1984 Nr. 27

Literatur

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I. Allgemeine Bemerkungen und Entstehungsgeschichte

1

Die Geschichte der Bestimmung des Art. 64 LV spiegelt eindrücklich den Wandel in der Rolle von Landesfürst, Landtag und Volk in der Gesetzgebung seit dem Konstitutionalismus wider:

§ 67 der Verfassung des Fürstentums Hohenzollern-Sigmaringen bestimmte:
„Die Gesezentwürfe werden nur von dem Landesfürsten aus an die Ständeversammlung gebracht; verweigert diese die Beistimmung, so kann der Entwurf auf demselben Landtage ohne wesentliche Abänderung nicht mehr in Antrag gebracht werden. Den Ständen steht es zu, im Wege der Vorstellung auf neue Geseze so wie auf Abänderung oder Aufhebung der bestehenden anzutragen.“

2

Diese Bestimmung monopolisierte demnach das Recht, dem Landtag Gesetze vorzulegen, beim Landesfürsten. Der Landtag hatte lediglich die Möglichkeit der Zustimmung oder Ablehnung, bzw. durfte in Bezug auf deren Erlassung, Abänderung oder Aufhebung vorstellig werden. Dies entsprach im Wesentlichen dem Standard anderer frühkonstitutioneller Verfassungen, während verschiedene fortschrittlichere Staaten den Ständen bereits das Recht der Gesetzesinitiative zusprachen.

3

§ 41 KonV räumte dem Landtag, was die Gesetzgebung betraf, dagegen schon gleiche Rechte wie dem Landesfürsten ein:

„Das Recht der Initiative in der Gesetzgebung, d. h. die Einbringung von Gesetzesvorschlägen steht sowohl dem Landesfürsten als dem Landtage zu. Wird die Bestimmung von einer oder der anderen Seite verweigert, so kann der Entwurf auf demselben Landtage ohne wesentliche Abänderung nicht mehr eingebracht werden.“

4

Die Bestimmung hatte mit der Rezeptionsvorlage noch gemein, dass eine Verweigerung der Zustimmung einer nochmaligen Befassung desselben Landtages mit der Angelegenheit entgegenstand. Nicht eindeutig geht aus der Verfassung hervor, dass der Landtag berechtigt war, einen ihm vorgelegten Gesetzesvorschlag des Landesfürsten abzuändern. In der Staatspraxis kam es jedoch durchaus vor, dass die vorberatenden Kommissionen Abänderungen vorschlugen, denen er dann zustimmte.

5

Im Verfassungsentwurf des Prinzen Karl wurde dieser Praxis dahingehend Rechnung getragen, dass in § 46 vorgesehen war, dass Gesetzesvorschläge vor den Landtag als Vorlagen der Regierung, als Vorlagen von Landtagskommissionen und von einzelnen Mitgliedern des Landtages gelangen sollten. Vor allem aber war in § 34 bereits ein so bezeichnetes Volksbegehren, offenbar in Anlehnung an österreichische Terminologie, vorgesehen, das als eine Art von Initiative bezeichnet werden konnte. Ein von 1’000 stimmberechtigten Wählern unterstütztes Volksbegehren sollte zwingend einer Volksabstimmung unterworfen werden.

6

In den Schlossabmachungen war in Pkt. 7. vereinbart worden: „Die Grundrechte der Bürger sind in der Verfassung eingehend und in zeitgemässer Weise festzulegen. Das Recht des Referendums und der Initiative ist mit Fixierung der Stimmenzahl einzuführen und zu regeln.“ Damit wurden zwei Formen direkter Demokratie angesprochen: Das Referendum im Sinne einer Abstimmung über einen gefassten Gesetzesbeschluss des Landtages und die Initiative in Form eines Gesetzesvorschlags des Volkes. In der Modifikation der Schlossabmachungen vom 13. September 1920 wurde hinsichtlich der Initiative ergänzt: „Verfassungsreferendum und Initiative erheischen wenigstens 500 wahlberechtigte Stimmen.“

7

Der Verfassungsentwurf Wilhelm Becks (Art. 50) änderte daran, dass Landtag und Landesfürst in der Einbringung von Gesetzesvorschlägen gleichberechtigt sein sollten, nichts. Allerdings war erstmals – wohl in Orientierung an Schweizer Vorbildern – und im Sinne der Schlossabmachungen vorgesehen, dass auch das Volk, nämlich 400 Bürger, deren Wahlfähigkeit durch die zuständigen Ortsvorstehungen ihres Wohnsitzes bestätigt sein sollte, einen Gesetzesvorschlag im Landtag einzubringen berechtigt war und dass diese Initiative im nächsten Landtag (gemeint: Landtagssitzung) behandelt werden musste. Die näheren Bestimmungen sollten durch Gesetz getroffen werden.

8

Der Wortlaut dieses Initiativrechts im Verfassungsentwurf Becks lässt freilich offen, ob damit lediglich eine Befassung des Landtages, ähnlich wie beim sogenannten Volksbegehren im österreichischen Verfassungsrecht auf Bundes- und Landesebene, durch das Volk ermöglicht werden sollte, oder es auch zulässig sein sollte, dass das Volk im Wege einer Volksgesetzgebung an Stelle des Landtages, aber gemeinsam mit dem Landesfürsten als Gesetzgeber tätig wurde.

9

Die Regierungsvorlage Josef Peers behielt das Initiativrecht im Sinne des Vorschlags Wilhelm Becks bei, es sollte allerdings bereits wenigstens 300 wahlberechtigten Landesbürgern zukommen, alternativ konnten allerdings auch drei Gemeinden in Form übereinstimmender Gemeindeversammlungsbeschlüsse ein solches Begehren unter Vorlage eines ausgearbeiteten Gesetzesentwurfs stellen. Damit ging man deutlich über die Vorgaben der Schlossabmachungen hinaus.

10

Ausserdem wurde in Art. 66 Abs. 4 der Regierungsvorlage die Bestimmung aufgenommen, wonach dann, wenn der Landtag einen ihm im Wege der Volksinitiative zugegangenen Gesetzesentwurf ablehnte, derselbe der Volksabstimmung zu unterziehen war. Die Annahme des Entwurfs durch die wahlberechtigten Landesbürger ersetzte den Gesetzesbeschluss des Landtages.

11

Peer widmete gerade der Frage des Referendums- und Initiativrechts viel Zeit und besprach sich mit dem St. Galler National- und Regierungsrat Emil Grünenfelder über die gesetzliche Regelung der Initiative und des Referendums, wobei er sich auf die „einschlägigen Bestimmungen der schweizerischen Kantonalverfassungen und die […ihm] von Herrn Nationalrat Dr. Grünenfelder gegebenen Winke und Aufklärungen“ stützte. Die Vorschrift, wonach die Initiative in der Form eines ausgearbeiteten Gesetzesentwurfes eingereicht werden müsse, sollte einen Missbrauch des Instruments verhindern. Gemeint war damit wohl, dass die Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfes gewisse juristische Kenntnisse voraussetzte und damit prohibitiv gegenüber allzu leichtfertig eingebrachten Initiativen wirkte.

12

Die Verfassungskommission nahm an diesem Vorschlag gravierende Änderungen vor: Die Zahl der wahlberechtigten Landesbürger, die eine Initiative einbringen konnten, wurde von 300 auf 500, wie dies in den Schlossabmachungen vorgesehen war, hinaufgesetzt, das explizite Erfordernis der Vorlage eines ausgearbeiteten Gesetzesentwurfs entfiel. Darüber hinaus erhielt Art. 64 VK mit Abs. 3 die Ergänzung, dass, wenn das Begehren auf Erlassung eines Gesetzes gerichtet ist, aus dessen Durchführung dem Land entweder eine einmalige im Finanzgesetz nicht schon vorgesehene oder eine länger andauernde Belastung erwächst, das Begehren vom Landtag nur dann in Verhandlung zu ziehen war, wenn es zugleich auch mit einem Bedeckungsvorschlag versehen ist. Damit sollte der einleuchtende Gedanke verwirklicht werden, dass diejenigen, die ein neues, ausgabenwirksames Gesetz verlangten, sich auch Gedanken darüber zu machen hatten, wie diese Kosten finanziert werden sollten.

13

Schliesslich wurde bestimmt, dass ein die Verfassung betreffendes Initiativbegehren nur von wenigstens 700 wahlberechtigten Landesbürgern oder wenigstens vier Gemeinden gestellt werden durfte. Die näheren Bestimmungen über diese Volksinitiative sollten durch Gesetz getroffen werden.

14

Begründend wurde ausgeführt, dass die Erhöhung der Zahl auf 500 bzw. 700 erfolgte, um „oberflächlichen Treibereien, woher sie auch kommen mögen“, eine Schranke zu setzen. Ausserdem erfolgte ein Verweis auf die Rechtslage in der Schweiz, wo nach damals gültigem Recht ein Initiativbegehren 50’000 Unterschriften erforderte. Das Erfordernis eines Bedeckungsvorschlags erfolgte, um „schädlicher Popularitätshascherei entgegenzuwirken.“

15

Die Bestimmung des Art. 64 blieb in der nachfolgenden Diskussion im Landtag jedoch weiterhin umstritten: In der schliesslich beschlossenen Verfassung wurde die Zahl der erforderlichen Unterstützungserklärungen gegenüber dem Vorschlag der Verfassungskommission auf 400 reduziert, bei der Verfassungsinitiative auf 600.

16

Aus diesen intensiven Auseinandersetzungen zum Initiativrecht wird deutlich, dass es nicht lediglich darum gehen konnte, dass der Landtag einen ausreichend unterstützten Gesetzesvorschlag von stimmberechtigten Landesbürgern zu behandeln hatte, sondern auch darum, dass entsprechend den Schweizer Vorbildern impliziert war, dass im Falle der Ablehnung durch den Landtag die Initiative im Wege einer Volksabstimmung zum Gesetz werden konnte, wie dies die einfachgesetzlichen Grundlagen, die in der Folge ausgearbeitet wurden, auch vorsahen: Gemäss Art. 37 Abs. 2 des damaligen Volksrechtegesetzes beauftragte der Landtag, sofern er einem ausgearbeiteten Gesetzesentwurf nicht zustimmte, die Regierung mit der Anordnung einer Volksabstimmung.

17

Die Verfassung überliess die nähere Ausführung zwar dem einfachen Gesetzgeber, ging aber von einem Begriff der Volksinitiative aus, wonach sie eben nicht wie das österreichische Volksbegehren in der blossen Behandlung durch den Landtag ihre Bestimmung finden sollte. Dies entspricht auch der „demokratischen Grundlage“ der konstitutionellen Erbmonarchie (Art. 2 LV), die bewusst neben das parlamentarische Element gesetzt ist.

18

1947 wurden die für die Initiativen massgeblichen Unterstützungen auf 600 bzw. 900 erhöht. 1984 wurde der insbesondere durch die Einführung des Frauenstimmrechts erfolgten Erhöhung der Zahl der Stimmberechtigten Rechnung getragen und diese Werte auf die heute geltenden 1’000 bzw. 1’500 wahlberechtigten Landesbürger erhöht. Zieht man in Betracht, dass die Zahl der (ausschliesslich männlichen) Stimmberechtigten 1919 bei 1’775 lag und bei der Volksabstimmung vom 18. September 2016 über das Familienzulagengesetz 19’765 Personen stimmberechtigt waren, entsprechen die heutigen Schwellwerte nur einem Bruchteil der 1921 nach langem Ringen festgelegten Zahlen.

II. Gesetzgebung in Liechtenstein

A. Allgemeines

19

Zum Begriff des Gesetzes ist auf die zu Art. 9 LV gemachten Ausführungen zu verweisen. Es handelt sich um generell-abstrakte Normen, die in einem formellen Gesetzgebungsverfahren erlassen werden.

20

Art. 64 LV bildet ein tragendes Element des von der Verfassung vorgezeichneten Gesetzgebungsverfahrens, indem er zum einen bestimmt, wer dem Landtag Gesetzesvorschläge vorlegen darf (Abs. 1), zum anderen, wie das Volk im Wege einer Initiative selbst Gesetzesvorschläge vorlegen darf (Abs. 2 bis 5).

21

Die Bestimmung regelt das Gesetzgebungsverfahren allerdings nicht abschliessend, sondern bezieht sich lediglich auf dessen Einleitung. Die Behandlung der Gesetzesvorschläge im Landtag selbst ist Sache der Geschäftsordnung (vgl. Art. 60 LV), die Beschlussfassung wird im Art. 58 LV geregelt und die Frage eines allfälligen Referendums über diesen Beschluss in Art. 66 LV. Weiters bedürfen alle Gesetze der Sanktion des Landesfürsten (Art. 9 LV) und der anschliessenden Kundmachung (Art. 67 LV).

22

Das Zustandekommen eines Gesetzes durch Volksinitiative ergibt sich ausserdem neben der weiteren Vorschrift des Art. 66 Abs. 6 LV aus den Bestimmungen des VRG, auf welches Art. 64 Abs. 5 LV verweist.

B. Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens

23

Art. 64 Abs. 1 LV unterscheidet drei alternative Formen der Einbringung eines Gesetzesvorschlags, nämlich als:

1. Regierungsvorlagen,
2. Gesetzesvorschläge des Landtages oder
3. Initiativen (Gesetzesvorschläge von wahlberechtigten Landesbürgern).

24

In der Praxis sind die meisten Gesetzesbeschlüsse des Landtages auf Regierungsvorlagen zurückzuführen. Parlamentarische Initiativen oder solche des Volkes treten demgegenüber deutlich zurück. Dies entspricht zwar der Realität in so gut wie allen Parlamenten, in einer kleinen Institution wie dem liechtensteinischen Landtag ist jedoch die Herausforderung für die Abgeordneten bei der Aufgabe, komplexe Gesetze vorzubereiten, besonders gross. Dessen ungeachtet hat der Landtag vermöge des Art. 64 Abs. 1 LV auch die Kompetenz, selbst und ohne Zutun der Regierung Gesetzesvorschläge zu erarbeiten, was ein wichtiger Aspekt der „parlamentarischen Grundlage“ (Art. 2 LV) des Fürstentums ist.

1. Regierungsvorlagen

25

Art. 64 Abs. 1 lit. a LV spricht von der Einbringung von Gesetzesvorschlägen durch den Landesfürsten in der Form von Regierungsvorlagen. Damit wird scheinbar das in der Zeit der Konstitutionellen Verfassung bestehende Modell, in welcher der Landesfürst gleichsam an der Spitze der Regierung stand, weitergeführt. In Wahrheit sind jedoch Landesfürst und Regierung auf der Grundlage der Verfassung von 1921 (und in der Verfassungsrevision 2003 akzentuiert) getrennte Staatsorgane.

26

Immerhin geht aus der Bestimmung hervor, dass der Landesfürst selbst keine Regierungsvorlagen einbringen darf, sondern dies nur über die Regierung vornehmen kann. Dessen ungeachtet ist in der Literatur unbestritten, dass der Landesfürst als solcher initiativberechtigt ist und der Regierung entsprechende „Aufträge“ erteilen darf, wie auch die Regierung ihrerseits nicht einen Auftrag des Landesfürsten abwarten muss, um dem Landtag einen Gesetzesvorschlag vorzulegen (vgl. Art. 93 lit. g LV). Aus der Monopolisierung der Einbringung von Gesetzesvorschlägen als Regierungsvorlagen (von den beiden anderen, hier nicht in Betracht kommenden Tatbeständen des Art. 64 Abs. 1 LV abgesehen) ergibt sich allerdings, dass der Landesfürst die Regierung rechtlich nicht zwingen kann, eine Regierungsvorlage in seinem Sinne vorzulegen. Eine andere Frage ist allerdings, ob eine Regierung, die sich einem derartigen Auftrag widersetzt, danach noch das Vertrauen des Landesfürsten geniesst (Art. 80 Abs. 1 LV).

27

Die Verfassung von 1921 wollte wohl nicht ausschliessen, dass die Regierung aus eigener Initiative im Landtag eine Regierungsvorlage einbringt, sie löste sich im Wortlaut des Art. 64 Abs. 1 lit. a LV aber noch nicht ganz vom Modell des Konstitutionalismus, das die Regierung gleichsam als Organ des Landesfürsten betrachtete. Dies bedeutet, dass die Regierung bei der Einbringung der Regierungsvorlage nicht auf ein Einvernehmen mit dem Landesfürsten angewiesen ist.

28

Auf einfachgesetzlicher Ebene bestimmt heute Art. 8 RVOG, dass „unter Vorbehalt des Initiativrechtes des Landesfürsten, des Landtages und des Volkes (…) die Kollegialregierung das Vorverfahren in der Gesetzgebung“ leitet. „Sie unterbreitet dem Landtag Entwürfe zu Gesetzes- und Finanzbeschlüssen sowie Staatsverträge nach Art. 8 Abs. 2 der Verfassung und erlässt die zur Durchführung der Gesetze und der direkt anwendbaren Staatsverträge erforderlichen Verordnungen.“

Das Initiativrecht des Landesfürsten wird somit auch von Art. 8 RVOG anerkannt. Umgekehrt versteht Art. 8 RVOG die Regierung als selbst initiativberechtigt.

29

Freilich bleibt auch dann, wenn der Landesfürst der Regierung den Auftrag zur Erarbeitung einer Regierungsvorlage gibt, diese eine Aufgabe der Kollegialregierung. Hinsichtlich der Art und Weise, wie eine Regierungsvorlage zustande kommt, trifft die Verfassung keine Regelungen. Der Begriff der Regierungsvorlage setzt allerdings voraus, dass die Regierung zuvor einen Beschluss über die Vorlage des Gesetzesvorschlags an den Landtag fasst. In diesem Sinne trifft der oben angeführte Art. 8 RVOG eine Klarstellung, dass die Vorlage von Gesetzesvorschlägen an den Landtag eine Angelegenheit der Kollegialregierung ist und daher auch der kollegialen Beschlussfassung unterliegt (vgl. auch Art. 13 ff. RVOG). Dies bedeutet, dass die Regierung den Inhalt der Regierungsvorlage und nicht etwa nur ihre Weiterleitung an den Landtag beschliesst.

30

Üblicherweise geht einer Regierungsvorlage eine Vernehmlassung voraus, in welcher interessierten Kreisen Gelegenheit zur Stellungnahme zum Entwurf einer Regierungsvorlage gegeben wird. Wem eine solche Stellungnahme übermittelt wird, ist – anders als in Art. 147 BV – weitgehend nicht durch Rechtsvorschriften bestimmt. Ein allgemeines Vernehmlassungsverfahren, in welchem die Öffentlichkeit Stellungnahme zu Gesetzesvorhaben erstatten kann, ist nicht ausdrücklich vorgeschrieben. Es wird lediglich in verschiedenen Rechtsvorschriften an die Existenz einer solchen Vernehmlassung angeknüpft.

31

Bereits dieser Vernehmlassung ist in aller Regel ein verwaltungsinternes Vorverfahren vorgeschaltet, in welchem der Gesetzesentwurf erarbeitet und innerhalb der berührten Ressorts zirkuliert wird.

32

Art. 14 GVVKG enthält allgemeine Bestimmungen über die Berichte und Anträge zu den Vorlagen der Regierung an den Landtag, welche diese näher erläutern. Üblicherweise enthalten bereits die Begutachtungsentwürfe der Regierung Erläuterungen, welche dann auch die Grundlage für den „Bericht und Antrag“ (BuA), den Begleittext zu den Regierungsvorlagen, darstellen. Die Ausführungen des BuA zählen jedoch nicht zum Gesetz, geben aber Auskunft über die Intentionen des Gesetzgebers, was den BuA für eine historische, aber auch teleologische Interpretation zu einer wichtigen Quelle macht. Ein Vorrang der historischen und teleologischen Interpretation gegenüber anderen Interpretationsmethoden ergibt sich daraus aber nicht.

33

Gemäss Art. 30 lit. a GOLT bilden Vorlagen der Regierung Beratungsgegenstände des Landtages. Weitere Regelungen, etwa in welcher Form Regierungsvorlagen an den Landtag zu gelangen haben, treffen weder die GOLT noch das GVVKG.

34

Man wird davon auszugehen haben, dass die Verfassung unter dem Begriff der Regierungsvorlage einen ausgearbeiteten Gesetzesvorschlag versteht, sie spricht ja in Art. 64 Abs. 1 selbst von einem „Gesetzesvorschlag“. Dokumente, die zwar von der Regierung dem Landtag als Gesetzesvorschlag vorgelegt werden, aber in Wahrheit keinen ausgearbeiteten Gesetzestext enthalten, wären vom Landtag nicht in Behandlung zu ziehen, da es sich nicht um eine Regierungsvorlage im Sinne der Verfassung handelt. Der Umstand, dass das Erfordernis eines ausgearbeiteten Gesetzesvorschlags in der GOLT lediglich im Zusammenhang mit Initiativen aus dem Landtag selbst angesprochen wird (Art. 40 Abs. 2 GOLT), darf nicht zum Umkehrschluss verleiten, dass dieses Erfordernis bei Regierungsvorlagen nicht vorhanden sei. Vielmehr geht die GOLT wie auch die Verfassung davon aus, dass die Regierung mit ihrem für die Erarbeitung von Rechtsvorschriften spezialisierten Apparat dem Landtag selbstverständlich einen ausgearbeiteten Gesetzesvorschlag vorlegt.

2. Gesetzesvorschläge des Landtages

35

Art. 30 lit. b GOLT spricht hinsichtlich der Beratungsgegenstände des Landtages von „Anträgen aus der Mitte des Landtages selbst“, ohne die erforderlichen formalen Voraussetzungen zu bestimmen. Art. 37 GOLT, der die Arten parlamentarischer Eingänge aufzählt, erwähnt in Abs. 1 lit. a die „Initiativen“, die in Art. 40 GOLT näher präzisiert werden. Demnach ist jedes Mitglied des Landtages befugt, Vorschläge zum Erlass eines neuen Gesetzes sowie zur Abänderung oder Aufhebung eines bestehenden Gesetzes einzubringen (Abs. 1). Art. 40 Abs. 2 GOLT trifft die Klarstellung, dass Gesetzesvorschläge in Form eines ausgearbeiteten Entwurfes einzureichen sind. Freilich wird dies, wie bei der Regierungsvorlage, wohl bereits von der Verfassung vorausgesetzt.

36

Die Regelung, dass jedes einzelne Mitglied des Landtages einen Gesetzesvorschlag einbringen kann, ist minderheitenfreundlich, trägt aber auch dem Umstand Rechnung, dass der liechtensteinische Landtag ein sehr kleines Parlament ist und die Voraussetzungen zur Einbringung von Vorlagen daher nicht allzu hoch geschraubt sein sollten.

37

Wie bereits erwähnt, ist die Einbringung von Gesetzesinitiativen durch den Landtag eher selten. Empirische Daten liegen allerdings nicht vor: Frommelt hält fest, dass „der Landtag heute die Gesetzgebung meist nur mehr im Sinne einer Richtungskontrolle begleitet und gleichzeitig der politischen Willensbildung die demokratiepolitisch notwendige Öffentlichkeit bietet.“

38

Häufiger ist eine „indirekte Initiative“, indem Abgeordnete eine Motion oder ein Postulat einbringen und die Regierung darin zum Handeln auffordern. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass das Milizparlament Landtag im Regelfall selbst nicht über die zur Ausarbeitung eines Gesetzesvorschlags erforderlichen Spezialkenntnisse verfügt. Im Gegensatz zur Motion an die Regierung, in welcher gemäss Art. 42 Abs. 1 lit. a GOLT die Regierung beauftragt wird, dem Landtag einen entsprechenden Gesetzesvorschlag zu unterbreiten, ist das Postulat für die Regierung ergebnisoffen, stellt also eine sanftere Form der Aufforderung zum Handeln dar. Allerdings ergibt sich aus Art. 44 Abs. 2 GOLT, dass das Postulat von der Regierung zumindest zu beantworten ist, was sich nicht in einer blossen formalen Antwort, dass etwa die Regierung das Postulat zur Kenntnis genommen hat, erschöpfen darf.

39

Es kommt freilich auch vor, dass der Landtag eine Kommission einsetzt, eine Vorlage zu einem bestimmten Thema auszuarbeiten.

3. Initiativen des Volkes

40

Die dritte Form, wie Gesetzesvorschläge vor den Landtag gelangen können, bildet die Initiative des Volkes. Art. 64 Abs. 1 lit. c LV verweist dazu ausdrücklich auf die nachfolgenden Bestimmungen, gemeint die Abs. 2 bis 5. Die Verfassung überträgt in Art. 64 Abs. 5 LV die nähere Ausführung der Bestimmungen der Abs. 2 bis 4 einem gesonderten Gesetz (Volksrechtegesetz).

41

Grundsätzlich versteht man unter einer Verfassungs- oder Gesetzesinitiative die Befugnis einer bestimmten Anzahl von Stimmberechtigten oder Gemeinden, den Erlass, die Abänderung oder die Aufhebung eines Verfassungsgesetzes oder eines einfachen Gesetzes verlangen zu dürfen (siehe auch Art. 80 Abs. 1 VRG).

42

Die Gesetzesinitiative kann alle jene Gegenstände beziehen, die überhaupt gesetzlich geregelt werden dürfen, aber auch nur diese. Die Initiative kann somit keine Finanzbeschlüsse gesetzlich regeln, weil für diese von der Verfassung die Rechtsform des Beschlusses vorgesehen ist. Es wäre aber auch unzulässig, wenn die Initiative individuell-konkrete Verwaltungsakte oder Gerichtsentscheide in Form von Gesetzesbeschlüssen treffen würde, weil damit der Grundsatz der Gewaltenteilung verletzt würde.

43

Hingegen kann die Gesetzesinitiative durchaus auch solche Regelungen zum Inhalt haben, die sonst Gegenstand von Verordnungen wären. So kann eine Initiative die gesetzliche Grundlage einer Verordnungsermächtigung beseitigen oder einfach anderslautende Regelungen auf Gesetzesstufe vorsehen, sodass bestehende Verordnungen gesetzwidrig werden. Es muss sich aber um ein Gesetz handelt, einen Rechtstext im formellen Kleid einer Verordnung darf die Initiative nicht zum Gegenstand haben.

44

Die Volksinitiative zielt demnach auf eine Fortbildung des Rechts und kann insbesondere von Gruppierungen, die bestehendes Recht ändern wollen, eingesetzt werden, ohne sich an die etablierte Politik wenden zu müssen. Das Instrument kann freilich auch von Parteien genutzt werden, wenn sie mit einem Anliegen im Landtag nicht die erforderliche Mehrheit finden und sich daher direkt an das Volk wenden.

45

Auf diese Form der Gesetzeseinbringung wird unter Kapitel III. noch näher eingegangen.

C. Weitere Schritte des Gesetzgebungsverfahrens

46

Über die weiteren Schritte des Gesetzgebungsverfahrens, von der Einbringung (Art. 64 Abs. 1 LV) bis zur Beschlussfassung, die nach den Bestimmungen des Art. 58 LV zu erfolgen hat, besagt die Verfassung nichts.

47

Die Geschäftsordnung ist daher in der Gestaltung dieses Abschnitts weitgehend frei. Art. 34 GOLT unterscheidet zwischen einer

• Eintretensdebatte,
  
• der Ersten und Zweiten Lesung sowie
  
• der Schlussabstimmung.
  

1. Eintretensdebatte

48

Art. 34 Abs. 1 GOLT bestimmt hinsichtlich der Beratung von Gesetzesvorlagen, dass jede Gesetzesvorlage zuerst der allgemeinen Diskussion über die Frage des Eintretens unterliegt. In dieser können Anträge auf Eintreten, Nichteintreten, Überweisung an eine Kommission oder an die Regierung, Verschiebung oder Rückweisung an die Regierung gestellt werden.

49

Art. 34 Abs. 1 GOLT eröffnet dem Landtag eine Reihe von Alternativen neben dem Eintreten in die Debatte, welche dazu führt, dass der ordentliche Weg des Gesetzgebungsverfahrens fortgesetzt wird.

50

Der Beschluss des Landtages auf ein Nichteintreten hat dagegen die Wirkung, dass das Gesetz vorläufig nicht weiterverfolgt wird. Es ist jedoch rechtlich nicht ausgeschlossen, das Gesetz neuerlich auf die Tagesordnung zu setzen, was dem Landtag erlaubt, eine andere Entscheidung zu treffen.

51

Die Überweisung an eine Kommission ist in Liechtenstein vergleichsweise selten, in anderen Parlamenten dagegen die Regel: Dort erfolgen die intensiven Vorberatungen einer Gesetzesvorlage, über welche dann im Plenum des Parlaments definitiv entschieden wird.

52

Der Landtag kann auch eine Überweisung oder Rückweisung an die Regierung beschliessen. Der Unterschied der beiden Vorgänge besteht darin, dass die Überweisung an die Regierung stattfindet, wenn ein Gesetzesvorschlag aus der Mitte des Landtages erfolgt, eine Rückweisung begrifflich voraussetzt, dass der Gesetzesvorschlag von der Regierung selbst gekommen ist. Hat der Landtag einen entsprechenden Beschluss auf Überweisung oder Rückweisung gefasst, kann er die Beratung der Vorlage nicht einfach wieder aufnehmen. Er muss vielmehr abwarten, was die Regierung vorlegt. Dies schliesst freilich nicht aus, dass einer oder mehrere Abgeordnete den Gesetzesvorschlag neuerlich einbringen.

53

Verschiebung: In diesem Fall wird die Behandlung des Gesetzesvorschlags auf einen späteren Zeitpunkt verschoben. Eine Verschiebung kann auch auf unbestimmte Zeit erfolgen.

2. Erste und Zweite Lesung

54

Im Falle des Eintretens folgen gemäss Art. 34 Abs. 2 GOLT „in der Regel“ zwei „Lesungen“, bestehend aus einer „Beratung durch Aufruf der einzelnen Artikel“ sowie eine „Schlussabstimmung“ (zu letzterer siehe näher nachfolgend unter Kapitel 3.).

55

Eine Verlesung der Gesetzesvorlage findet statt, wenn zumindest ein Viertel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtages (also nicht nur der Anwesenden!) einem solchen Antrag zustimmt (Art. 34 Abs. 2 zweiter Satz GOLT).

56

Auf Antrag eines Mitglieds des Landtages können auch einzelne Artikel einer Gesetzesvorlage verlesen werden (Art. 34 Abs. 2 dritter Satz GOLT). In der Praxis wird eine derartige Verlesung nicht begehrt. Die Debatte zu den einzelnen Artikeln wird zwar in der parlamentarischen Diskussion gelegentlich als „Aritkelverlesung“ bezeichnet, eine eigentliche Verlesung findet jedoch nicht statt.

57

Eine Gesetzesvorlage kann allerdings auf Antrag mit nachfolgender einhelliger Zustimmung auch lediglich durch Gesetzesaufruf beraten werden, sofern es sich um rein formale, wiederholende oder rein gesetzestechnische Gesetzesvorlagen handelt (Art. 34 Abs. 2 vierter Satz GOLT).

58

Was die Abstimmung über Abänderungsanträge betrifft, gelangen die allgemeinen Vorschriften des Art. 52 GOLT zur Anwendung. Art. 34 Abs. 3 und 4 GOLT enthalten jedoch spezielle Bestimmungen über die Einbringung von Abänderungs-, Zusatz- oder Streichungsanträgen, die bis zur Abstimmung über den jeweiligen Artikel eingebracht werden können. Die terminologische Differenz zwischen Art. 34 Abs. 3 GOLT, der von Abänderungs-, Zusatz- und Streichungsanträgen spricht, und Art. 52 GOLT, der lediglich von Abänderungsanträgen (einschliesslich Unterabänderungsanträgen) spricht, ist bedeutungslos. Auch Zusatz- und Streichungsanträge sind begrifflich Abänderungsanträge.

59

Eine Sonderbestimmung gilt für Abänderungs-, Zusatz- oder Streichungsanträge, die Artikel oder Absätze betreffen, die in der Gesetzesvorlage nicht aufscheinen. Diese müssen nämlich zehn Tage vor Beginn der zweiten Beratung (zweite Lesung) beim Parlamentsdienst eingebracht werden (Art. 34 Abs. 4 erster Satz GOLT). Sinn dieser etwas umständlichen Formulierung ist, dass grössere Neuerungen in den Gesetzestext nicht erst unmittelbar in der Landtagssitzung eingebracht werden können, sondern einer Vorlaufszeit von zehn Tagen bedürfen, in welcher sich die Mitglieder des Landtages eine Meinung bilden können. Dies gilt nicht für bloss redaktionelle Änderungen (Art. 34 Abs. 4 zweiter Satz GOLT).

60

In der zweiten Beratung (zweite Lesung) wird in der Regel artikelweise abgestimmt. Diese Abstimmung ist für die redaktionelle Fassung eines Artikels verbindlich, wenn unmittelbar nach der zweiten Beratung die Schlussabstimmung erfolgt (Art. 34 Abs. 5 GOLT).

3. Schlussabstimmung (Dritte Lesung)

61

Diese Schlussabstimmung (Dritte Lesung) unmittelbar nach der zweiten Beratung bildet die übliche Vorgangsweise.

62

Gemäss Art. 34 Abs. 6 GOLT kann der Landtag zusätzliche Beratungen mit artikelweiser Abstimmung beschliessen, vor allem dann, wenn die Behandlung einer Vorlage über die Legislaturperiode hinausgeht. Aus dieser Bestimmung geht zunächst hervor, dass der Landtag vor der Schlussabstimmung eine weitere „Lesung“ beschliessen kann. Dies soll insbesondere dann zur Anwendung gelangen, wenn die Vorlage nicht mehr in derselben Legislaturperiode abgeschlossen werden kann. Der nachfolgende Landtag soll sich nochmals eingehend mit der Angelegenheit befassen können.

63

Daraus geht hervor, dass die GOLT offenbar von keiner automatischen Diskontinuität eingebrachter Gesetzesvorschläge mit Ende der Legislaturperiode ausgeht, sondern diese vom neuen Landtag weiterbehandelt werden können (siehe nachfolgend unter Kapitel 4.).

64

Die Gesetzesvorlage kann bis zur Schlussabstimmung an eine Kommission überwiesen werden (Art. 34 Abs. 7 GOLT). Dies bedeutet, dass auch während zweiter Lesung eine Überweisung an eine Kommission möglich ist.

4. Weiteres Vorgehen

65

Wurde das Gesetz in der Schlussabstimmung angenommen, bestimmt sich der weitere Weg des Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 65 LV und Art. 66 LV, was bedeutet, dass das Gesetz einer Referendumsfrist unterliegt, sofern es nicht für dringlich erklärt wird. Wird kein Referendum ergriffen, ist das Gesetz dem Landesfürsten zur Sanktion vorzulegen. Nach der Gegenzeichnung durch den Regierungschef ist es im Landesgesetzblatt kundzumachen.

66

Nach herrschender Praxis unterliegen die Gesetzesvorschläge in Liechtenstein keiner sachlichen Diskontinuität, das heisst, sie müssen im neu gewählten Landtag nicht neuerlich eingebracht werden.

III. Die Volksinitiative

A. Das Zustandekommen der Initiative

67

Art. 64 Abs. 1 lit. c LV verweist hinsichtlich der Voraussetzungen für das Zustandekommen einer Initiative auf die „folgenden Bestimmungen“. Gemäss Art. 64 Abs. 2 LV sind dafür alternativ

1. ein schriftliches Begehren wenigstens 1’000 wahlberechtigter Landesbürger, deren Unterschrift und Stimmberechtigung von der Gemeindevorstehung ihres Wohnsitzes beglaubigt ist, oder
   
2. ein Begehren auf Grund übereinstimmender Gemeindeversammlungsbeschlüsse mindestens von drei Gemeinden
   

erforderlich. Das Begehren muss sich auf die Erlassung, Abänderung oder Aufhebung eines Gesetzes beziehen.

68

Diese Bestimmungen sind als Regelungen über die formellen Voraussetzungen einer Initiative zu verstehen.

1. Die Initiative von Landesbürgern

69

Die Verfassung verlangt mindestens 1’000 wahlberechtigte Landesbürger, die mit ihrer Unterschrift das entsprechende Begehren stellen. Die Stimmberechtigung jedes einzelnen Landesbürgers und dessen Unterschrift müssen von der Gemeindevorstehung seines Wohnsitzes beglaubigt sein.

70

Art. 69 VRG bestimmt dazu unter dem Titel „Sammelbegehren“, dass das Begehren nebst Angabe der Gemeinde von den das Begehren stellenden Stimmberechtigten durch eigenhändig unterzeichnete Eingaben, die mit dem Anfangsdatum der Unterschriftenzeichnung auf jedem Bogen versehen sein müssen, bei der Regierung eingereicht werden müssen (Abs. 1).

71

Aufgabe der Gemeindevorstehung derjenigen Gemeinde, in welcher der Unterzeichner seine politischen Rechte ausübt, ist es, dessen Stimmberechtigung auf der betreffenden Eingabe unter Beifügung des Datums auf Grund des Stimmregisters und der Angaben des Unterschriftensammlers oder des Unterschriebenen zu bescheinigen (Art. 69 Abs. 2 VRG).

72

Gemäss Art. 69 Abs. 3 VRG können die Eingaben einzeln oder zusammen eingereicht werden. In letzterem Falle darf, bei sonstiger Ungültigkeit dieser Unterschriften, eine solche Gesamteingabe nicht Unterschriften von Stimmberechtigten, die in anderen Gemeinden wohnen, enthalten. Die Unterschriften von Stimmberechtigten aus der betreffenden Gemeinde bleiben aber gültig.

73

Verschiedene Begehren können gemäss Art. 69 Abs. 4 LV nicht in einer gemeinsamen Eingabe gestellt werden (es dürfen somit keine Gesetzesbeschlüsse zu verschiedenen Angelegenheiten vermengt werden), ebenso darf aber auch nur ein (also ein einziges) die Gesetzgebung oder die Verfassung betreffendes Initiativbegehren gestellt werden. Das Anbringen eines Referendums- oder Initiativbegehrens in der gleichen Eingabe ist ebenfalls unzulässig.

74

Die Regierung weist Eingaben, die diesen Vorschriften nicht entsprechen, als unzulässig zurück (Art. 69 Abs. 6 VRG). Die Begehren müssen auf allen einzelnen Unterschriftenbogen gleichlautend sein (Art. 69 Abs. 7 VRG).

75

Diese auf die Ermächtigung gemäss Art. 64 Abs. 5 LV gestützten Vorschriften des VRG konkretisieren in zulässiger Weise die verfassungsrechtlichen Grundlagen. Sie stellen nämlich keine übermässigen prozeduralen Hürden auf, die für die Bürger prohibitierend wirken würden, ihre Rechte wahrzunehmen. Andererseits zielen die Vorschriften darauf ab, eine Eindeutigkeit des Begehrens herzustellen und Verunklarungen und Irreführung der Stimmberechtigten (durch Vermengung verschiedener Anliegen) zu vermeiden.

2. Gemeindebegehren

76

Art. 64 Abs. 2 LV verlangt das Vorliegen übereinstimmender Beschlüsse von drei Gemeindeversammlungen. Der verfassungsrechtliche Inhalt des Begriffs knüpft an die Erwähnung dieses Organs der Gemeinde im Gemeindegesetz an (Art. 24 ff. GemG). Sie wird aus den in der Gemeinde wohnhaften Stimmberechtigten gebildet und ist das oberste Organ der Gemeinde. Zu beachten ist allerdings, dass Art. 26 GemG in allen Fällen, in welchen dieses oder ein anderes Gesetz die Einberufung oder Abhaltung einer Gemeindeversammlung oder eine Entscheidung der in der Gemeinde wohnhaften Gemeindebürger vorsieht, der Gemeinderat stattdessen eine Urnenabstimmung anordnen kann. Diese die Verfassung präzisierende Bestimmung kann als verfassungskonform betrachtet werden.

77

Art. 64 Abs. 2 LV wird in Art. 68 VRG näher konkretisiert. Hinsichtlich der Anordnung und Abhaltung der Gemeindeversammlung verweist das VRG auf die Bestimmungen des GemG. Diese wird gemäss Art. 27 Abs. 1 GemG über Beschluss des Gemeinderates vom Gemeindevorsteher einberufen. Ein Sechstel der in der Gemeinde wohnhaften Stimmberechtigten hat gemäss Art. 42 Abs. 1 GemG allerdings die Möglichkeit, eine Einberufung der Gemeindeversammlung herbeizuführen, und kann somit auch eine Beschlussfassung über die Vorlage einer Initiative erwirken. Dazu besteht freilich wenig praktischer Bedarf, da die Landesbürger selbst ein solches – ausreichende Unterstützung vorausgesetzt – Begehren vorlegen können, zudem ermuntert das komplizierte Verfahren nicht dazu, Gemeindeversammlungsbeschlüsse herbeizuführen.

3. Inhalt der Initiative

78

Art. 80 Abs. 2 VRG enthält hinsichtlich der Gesetzesinitiative die Regelung, dass ein solches Begehren in der Form einer einfachen Anregung oder eines ausgearbeiteten Entwurfes gestellt und in einem wie im anderen Falle begründet werden kann. Angesichts der Entstehungsgeschichte des Art. 64 LV, in welcher, wie dargestellt (siehe oben Kapitel I.), die Regelung, dass die Initiative mittels eines ausgearbeiteten Gesetzesentwurfes zu erfolgen hat, ausdrücklich verworfen wurde, ist die Offenheit des Art. 80 Abs. 2 VRG als verfassungskonform zu beurteilen.

79

In praktischer Hinsicht gilt es allerdings zu bedenken, dass eine „einfache Anregung“ auch im Falle ihrer Annahme in der Volksabstimmung eine gesetzliche Regelung nicht zu ersetzen vermag und auch für die Behörden keine Grundlage ihres Handelns bilden kann. Der Landtag ist aber in einem solchen Fall verpflichtet, dem Ergebnis der Volksabstimmung durch entsprechende gesetzgeberische Handlungen Rechnung zu tragen.

80

Ob der ausgearbeitete Gesetzesentwurf den legistischen Ansprüchen, die an ein Gesetz zu stellen sind, genügt, ist belanglos. Um als Initiative vor den Landtag zu gelangen, muss der Text lediglich entweder eine „einfache Anregung“ sein oder die Form eines Gesetzesentwurfes aufweisen. Eine Mischung ist allerdings unzulässig. Man spricht in diesem Zusammenhang von der „Einheit der Form“.

81

Gemäss Art. 64 Abs. 3 LV bedarf das Begehren, wenn aus dem zu erlassenden Gesetz entweder eine einmalige, im Finanzgesetz nicht schon vorgesehene oder eine länger andauernde Belastung erwächst, eines Bedeckungsvorschlages, wenn es vom Landtag behandelt werden soll. Dies gilt nur dann nicht, wenn das Begehren auf die Erlassung eines durch die Verfassung bereits vorgesehenen Gesetzes gerichtet ist. Gemeint sind damit jene Rechtsvorschriften, die nähere Bestimmungen zu den in der Verfassung verankerten Vorschriften zu enthalten haben, wie eben auch das VRG, das in Art. 64 Abs. 5 LV bereits vorgesehen ist.

82

Art. 80 Abs. 3 VRG konkretisiert dies insoweit, als es sich um eine im Finanzgesetz nicht vorgesehene einmalige neue Ausgaben von 500’000 Fr. oder eine wiederkehrende jährliche neue Ausgabe von 250’000 Fr. handeln muss. Man wird davon auszugehen haben, dass die verfassungsmässige Vorgabe des Vorliegens eines Bedeckungsvorschlages tatsächlich nicht schon jede geringfügige zusätzliche Ausgabe erfasst, weil die Verfassung in diesem Fall von vornherein anordnen sollte, dass überhaupt jede Initiative einen Bedeckungsvorschlag enthalten muss. Es können daher nur solche Initiativen gemeint sein, die voraussichtlich spürbare Ausgaben nach sich ziehen würden. Insoweit erweist sich die vom einfachen Gesetzgeber getroffene Lösung als grundsätzlich nachvollziehbar.

83

Allerdings ist die Sinnhaftigkeit des Bedeckungsvorschlages, der mitunter auch auf falschen Einschätzungen basieren kann, überhaupt in Zweifel zu ziehen. Während eine Kostenabschätzung für die Information des Landtages und der Stimmberechtigten zweifellos sinnvoll ist, ist es eine Frage des politischen Ermessens, wie zusätzliche Ausgaben abzudecken sind. Eine solche Entscheidung politischen Ermessens kann auch darin bestehen, eine zusätzliche Ausgabe durch Heranziehung der Rücklagen des Staates zu finanzieren. Andererseits spielt der Bedeckungsvorschlag in der Staatspraxis keine grosse Rolle bzw. stellt er offensichtlich keine besondere Hürde dar. Dennoch ist schon deshalb eine weite Auslegung geboten, damit die Bestimmung nicht als Vorwand für die Ablehnung politisch unerwünschter Initiativen missbraucht werden kann.

84

Die Vorschläge der Initianten müssen jedenfalls bezifferbare Auswirkungen haben. Dazu hat die Regierung Stellung zu nehmen.

85

Art. 80 Abs. 4 lit. a VRG bestimmt weiters, dass, wenn von der Initiative Gebrauch gemacht wird, das Sammel- oder Gemeindebegehren bei der Regierung zur Prüfung und Publikation anzumelden ist. Daraufhin hat das Vorprüfungsverfahren (Art. 70b VRG) stattzufinden.

86

Ist die Initiative gültig gestellt und ihr im Vorprüfungsverfahren Verfassungskonformität bescheinigt worden, ist gemäss Art. 80 Abs. 4 lit. b VRG innerhalb einer Frist von sechs Wochen der Regierung zu Handen des Landtages eine von mindestens 1’000 Stimmberechtigten oder von wenigstens drei Gemeinden in Form übereinstimmender Gemeindeversammlungsbeschlüsse unterstützte Eingabe einzureichen, in welcher der Gegenstand des Begehrens bestimmt sein muss.

87

Auch diese Regelung eines Verfahrens zur Prüfung der Initiative ist verfassungskonform, indem die Regierung als Abstimmungsbehörde berufen wird, die Übereinstimmung von Initiativen mit den Rechtsvorschriften zu prüfen.

88

Ob es einen dem Wesen der Initiative innewohnenden Grundsatz der Einheit der Materie gibt, wonach ein innerer, sachlicher Zusammenhang zwischen verschiedenen Abstimmungsfragen vorhanden sein muss, ist in Liechtenstein umstritten. Der Grundsatz soll verhindern, dass in einer einzigen Vorlage über mehrere wichtige Fragen, die ohne inneren Zusammenhang sind, abgestimmt wird. Positiviert ist ein derartiger Grundsatz in der Verfassung nicht, allerdings wird man aus Art. 29 LV ableiten können, dass, wenn in einer Abstimmungsvorlage mehrere Begehren ohne sachlichen Zusammenhang vermengt werden, der Anspruch auf freie und unverfälschte Willenskundgabe der Stimmberechtigten nicht gewahrt ist. In diesem Sinne bestimmt auch Art. 69 Abs. 5 VRG, dass das Anbringen von Begehren ganz verschiedener Art in der gleichen Eingabe unzulässig ist, erwähnt allerdings nur die Verknüpfung von Verfassungs-, Gesetz oder Finanzbeschluss sowie Referendums- und Initiativbegehren. Winkler spricht in diesem Sinne von einem Kumulierungsverbot. Er betont in diesem Zusammenhang auch die Bedeutung der Klarheit, Bestimmtheit und Überschaubarkeit des Abstimmungsgegenstandes für den Stimmbürger. Daraus ergibt sich aber, dass auch in Art. 69 Abs. 5 VRG nicht ausdrücklich erwähnte Kumulierungen, etwa, wenn zusammenhanglose Gesetzespakete geschnürt würden, unzulässig sind.

89

Eine weitere ungeschriebene Schranke einer Initiative besteht darin, dass sie ungültig ist, wenn ihr Inhalt tatsächlich oder rechtlich nicht durchführbar ist, etwa ein Gesetz angestrebt würde, das über den territorialen Geltungsbereich liechtensteinischen Rechts hinausginge. Andererseits ändern bloss praktische Schwierigkeiten in der Umsetzung der Initiative nichts an deren Zulässigkeit.

B. Prüfung durch die Regierung

90

Im Rahmen der Anmeldung einer Initiative bei der Regierung (vgl. Art. 71 Abs. 1 VRG) prüft sie die Einhaltung der formellen und inhaltlichen Voraussetzungen der Initiative.

91

Eingaben, die diesen Voraussetzungen nicht entsprechen, sind gemäss Art. 69 Abs. 6 VRG und Art. 70 Abs. 4 VRG zurückzuweisen. Gegen diese Entscheidung steht die Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof und anschliessend an den Staatsgerichtshof offen.

C. Vorprüfung

92

Nach der Anmeldung bei der Regierung hat gemäss Art. 70b Abs. 1 VRG eine sogenannte Vorprüfung stattzufinden, in welcher der Landtag über eine allfällige Nichtigkeit der Initiative zu entscheiden hat. In diesem Rahmen ist zu untersuchen, ob das Initiativbegehren mit der Verfassung und den bestehenden Staatsverträgen übereinstimmt. Eine solche Übereinstimmung ist wegen Verletzung von Art. 29 LV im Übrigen auch nicht gegeben, wenn, wie dargestellt, sachlich zusammenhanglose Begehren vermischt werden oder wenn tatsächlich oder rechtlich Unmögliches begehrt würde (siehe oben Kapitel A.).

93

Der Bericht ist dem Landtag samt Eingaben zur Weiterbehandlung zu übermitteln.

94

Indem das Gesetz in Art. 70b Abs. 2 VRG vorsieht, dass der Landtag das Initiativbegehren in seiner nächsten Sitzung in Behandlung zu ziehen hat, wird die der Regierung für die Vornahme der Vorprüfung zur Verfügung stehende Zeit limitiert. Sie ist gehalten, ihren Bericht so rechtzeitig dem Landtag zu übermitteln, dass dieser in der Lage ist, das Ergebnis der Prüfung durch die Regierung bei seiner Entscheidung, ob das Initiativbegehren mit der Verfassung und den bestehenden Staatsverträgen konform ist oder nicht, zu berücksichtigen.

95

Handelt es sich beim Initiativbegehren um eine Verfassungsinitiative, stellt sich die Frage der inhaltlichen Konformität mit der Verfassung grundsätzlich nicht: Die Verfassungsinitiative zielt ja auf eine Abänderung der Verfassung. Auch der Umstand, dass bestimmte Inhalte der Initiative allenfalls mit anderen Vorschriften der Verfassung in Konflikt treten, dass sie Grundrechte einschränken und dergleichen, macht die Verfassungsinitiative nicht unzulässig. Eine allfällige Widerspruchsfreiheit muss im Rahmen der Verfassungsinterpretation hergestellt werden. Dies entbindet die Initiative allerdings nicht davon, dass sie jedenfalls den formellen Voraussetzungen (also etwas Art. 69 VRG), welche die Rechtsordnung aufstellt, entsprechen muss.

96

Anders ist dagegen die Rechtslage bei mangelnder Staatsvertragskonformität: Auch Verfassungsinitiativen können Staatsverträgen widersprechen und wären daher vom Landtag für nichtig zu erklären. Zwingendes Völkerrecht, wie das Verbot der Sklaverei, das Folterverbot oder das Non-Refoulement-Prinzip, nimmt ebenfalls den Rang von „Staatsverträgen“ ein, gegen die eine Verfassungsinitiative nicht verstossen darf. Hingegen soll nach Ehrenzeller/Brägger eine Verfassungsinitiative, die gegen die EMRK verstösst, wegen der formellen Gleichrangigkeit gültig sein. Diese Auffassung ist zu hinterfragen: Art. 70b Abs. 1 VRG will keine Initiativen, seien es Gesetzes- oder Verfassungsinitiativen, die gegen völkerrechtliche Verpflichtungen Liechtensteins verstossen, zulassen. Aus diesem Grund ist jede Staatsvertragswidrigkeit einer Initiative gemäss Art. 70b Abs. 1 VRG von der Regierung aufzuzeigen und die Initiative vom Landtag in der Folge für nichtig zu erklären.

97

Gegen die Entscheidung des Landtages, die ein Mehrheitsbeschluss ist, kann gemäss Art. 70b Abs. 3 VRG Beschwerde an den Staatsgerichtshof erhoben werden. Dazu sind allerdings nur jene Personen legitimiert, welche die Initiative angemeldet haben, da nur sie in ihrer Rechtssphäre betroffen sind.

98

Die Vorprüfung gemäss Art. 70b VRG kann als eine Art präventiver Normenkontrolle gesehen werden. Ihre Existenz vermeidet das Problem, dass eine möglicherweise populistisch motivierte Initiative zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führt. Dem kann freilich entgegen gehalten werden, dass mit dieser Regelung der Landtag gegenüber dem Volk privilegiert wird: Für die Normenkontrolle der vom Landtag beschlossenen Gesetze stehen lediglich die sonstigen von der Verfassung und dem StGHG vorgesehenen Wege an den Staatsgerichtshof offen, während der Landtag eine seiner Ansicht nach verfassungswidrige Initiative von vornherein ablehnen kann und die Initianten angewiesen sind, erst den Weg an den Staatsgerichtshof zu beschreiten. Die Vorprüfung kann aber auch als eine Kontrolle der Ausübung eines politischen Rechts auf seine Verfassungsmässigkeit hin verstanden werden.

99

Sowohl für den Landtag als auch für den Staatsgerichtshof gilt, dass er nur die Initiative als Ganzes für verfassungswidrig erklären kann, auch wenn dies nur einzelne Bestimmungen betrifft. Eine andere Beurteilung würde dazu führen, dass mitunter eine durch Landtag oder Staatsgerichtshof völlig veränderte Initiative der Abstimmung unterzogen würde, womit massiv in die Volksrechte eingegriffen würde, was insbesondere dann der Fall wäre, wenn das Initiativbegehren keine Rückzugsklausel enthielte.

100

Die Verfassungsmässigkeit des Vorprüfungsverfahrens ist freilich umstritten. In der Verfassung ist diese Art präventiver Normenkontrolle nicht verankert, auch im StGHG ist dafür kein Verfahren eröffnet. Der Staatsgerichtshof hat allerdings in seinen bisherigen Entscheidungen über Beschwerden gegen die Nichtigerklärung von Initiativen keinen Anstoss an diesem Verfahren genommen, ohne sich freilich mit der massgeblichen Verfassungsfrage inhaltlich auseinander zu setzen.

101

Grundsätzlich überlässt Art. 64 LV dem Gesetzgeber einen gewissen Spielraum, was die Regelung der Voraussetzungen für eine vom Landtag zu behandelnde Initiative betrifft. Bejaht man die Kompetenz des einfachen Gesetzgebers, ein solches Vorprüfungsverfahren vorzusehen, wird man allerdings nur dann von dessen Zulässigkeit ausgehen können, wenn den Initianten ein Verfahren zur Verfügung steht, mit dem sie sich gegen die Einschränkung ihrer politischen Rechte zur Einbringung einer Initiative zur Wehr setzen können. Vor diesem Hintergrund erscheint es daher verfassungskonform, dass der Staatsgerichtshof, dem gemäss Art. 104 Abs. 1 LV der Schutz der verfassungsmässig gewährleisteten Rechte obliegt, für zuständig erklärt wird, über die Verfassungskonformität der Initiative zu entscheiden. Offen bleibt allerdings, ob es zulässig ist, dass dieses Verfahren ausserhalb des StGHG, das gemäss Art. 104 Abs. 1 jenes „besondere Gesetz“ ist, in dem die Verfahren vor dem Staatsgerichtshof konkretisiert werden, geregelt wird, nämlich im VRG.

D. Behandlung im Landtag

102

Hat eine Initiative die Verfahrensschritte der Anmeldung und Prüfung durch die Regierung und der Vorprüfung durch den Landtag hinter sich gebracht, hat der Landtag inhaltlich darüber zu entscheiden. Stimmt der Landtag zu, kann die Vorlage unter den Voraussetzungen des Art. 66 LV und der Sanktion des Landesfürsten gemäss Art. 9 LV in Kraft treten. Lehnt der Landtag die Initiative ab, kommt es zur Volksabstimmung.

103

Eine einmal in den Landtag eingebrachte Initiative kann nur dann wieder zurückgezogen werden, wenn sie eine sogenannte Rückzugsklausel enthält. In diesem Fall bedarf es allerdings gemäss Art. 82b Abs. 2 VRG eines einstimmigen Beschlusses aller Mitglieder des Initiativkomitees. Der Begriff des Initiativkomitees wird im VRG nicht näher definiert, es muss sich dabei wohl um jene Personen handeln, die das Begehren bei der Regierung angemeldet haben.

104

Für die Behandlung der Initiative im Landtag ist schon von der Verfassung her ein zügiges Vorgehen gefordert, wird doch in. Art. 64 Abs. 2 LV verlangt, dass das Begehren in der darauffolgenden Sitzung des Landtages in Verhandlung gezogen wird.

105

Die Behandlung der Initiative im Landtag unterscheidet sich prozedural wesentlich von der Vorgangsweise hinsichtlich der Beratung von Gesetzesvorschlägen der Regierung oder von Mitgliedern des Landtags. Art. 34 GOLT unterscheidet zwar nicht zwischen den einzelnen Kategorien von Gesetzesvorschlägen, was annehmen liesse, der Landtag wäre nach Massgabe des Art. 34 Abs. 3 und 4 GOLT befugt, Abänderungen an der Initiative vorzunehmen. Dem steht allerdings die gesetzliche Norm des Art. 82 VRG entgegen, wonach der Landtag ungesäumt Beschluss zu fassen hat, ob er dem Initiativentwurf „so, wie er vorliegt, zustimme oder nicht.“ Dies spricht klar dagegen, dass der Landtag befugt wäre, die Initiative abzuändern. Ein derartiges Abänderungsrecht wäre aber auch deshalb problematisch, weil dann der Landtag in der Lage wäre, das Initiativrecht durch Abänderungsbeschlüsse, die den Inhalt des Begehrens wesentlich abschwächen oder gar in ihr Gegenteil verkehren würden, zu unterlaufen.

106

Wenn mehrere Initiativen vorliegen, die denselben Gegenstand betreffen, hat sie der Landtag in derselben Sitzung in Behandlung zu ziehen (Art. 82a Abs. 1 VRG). Dieser Tatbestand ist gegeben, wenn im Zeitpunkt der Publikation des zuerst zustande gekommen Begehrens die anderen bei der Regierung bereits angemeldet waren (Art. 82a Abs. 2 VRG). Bei der Beurteilung, ob mehrere Initiativen zum selben Gegenstand vorliegen, hat der Landtag einen gewissen Beurteilungsspielraum. Im Zweifel ist es wohl angebracht, vom Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen auszugehen, um die vom Gesetzgeber offenkundig angestrebte gesamthafte Betrachtung der Initiativen zu ermöglichen. Sofern beide Gesetzesvorschläge vollzogen werden können, ohne dass im Vollzug Widersprüchlichkeiten auftreten, wird man bezweifeln können, ob in einem solchen Fall Initiativen zum selben Gegenstand vorliegen.

107

Stimmt der Landtag der Initiative zu, wird das weitere Gesetzgebungsverfahren (Verfahren gemäss Art. 66 LV, danach Sanktion des Landesfürsten gemäss Art. 9 LV mit anschliessender Kundmachung des Gesetzesbeschlusses) fortgesetzt. Lehnt der Landtag die Initiative ab, so hat er die Regierung mit der Anordnung einer Volksabstimmung zu beauftragen (Art. 82 Abs. 2 VRG).

108

Die Abstimmung im Landtag ist zwingend: Der Landtag darf eine Volksinitiative nicht direkt dem Volk vorlegen, ohne selbst vorgängig darüber abgestimmt zu haben.

E. Sonderbestimmungen für Verfassungsinitiativen

109

Die Verfassung setzt in Art. 64 Abs. 4 LV für Verfassungsinitiativen etwas höhere Voraussetzungen, was die Unterstützungsschwelle der Initiative betrifft, indem statt mindestens 1’000 wahlberechtigten Landesbürgern bzw. drei Gemeinden auf Grund von Gemeindeversammlungsbeschlüssen 1’500 Unterstützungen bzw. vier Gemeinden erforderlich gemacht werden. Damit soll die Verfassungsänderung, also die Änderung der grundlegenden Spielregeln des politischen Prozesses, gegenüber der Änderung von Gesetzen erschwert werden.

110

Die praktische Bedeutung dieser eher geringen Unterschiede dürfte bescheiden sein. In der Vergangenheit sind keine Fälle bekannt geworden, die an dieser Hürde gescheitert wären.

111

Systematisch kann eine Verfassungsinitiative (wie im Übrigen auch eine einfache Gesetzesinitiative) als Total- oder Partialrevision gestaltet sein (vgl. Art. 85 VRG). Eine Sonderform einer solchen Totalrevision stellt die Initiative zur Abschaffung der Monarchie gemäss Art. 113 LV dar. Eine rechtliche Konsequenz hat diese Unterscheidung allerdings nicht.

112

Materielle Schranken der Verfassungsrevision gibt es in Liechtenstein nach herrschender Auffassung nicht, daher wäre eine Verfassungsinitiative grundsätzlich nicht dahingehend zu prüfen, ob sie gegen bestimmte Verfassungsprinzipien (etwa den Rechtsstaat oder die Demokratie) verstösst. Da jedoch demokratische und rechtsstaatliche Strukturen auch wesentliche Inhalte der von der EMRK garantierten Grundrechte bilden, würde sich in einem solchen Fall die Frage der Staatsvertragskonformität stellen. Ob zwingendes Völkerrecht eine materielle Schranke der Zulässigkeit einer Verfassungsinitiative darstellt, ist nicht klar, da in Liechtenstein keine dem Art. 139 Abs. 3 BV, der zwingende Bestimmungen des Völkerrechts als Schranken einer Teilrevision der Bundesverfassung durch Volksinitiative aufstellt, existiert.

F. Weitere Verfahrensbestimmungen

113

Gemäss Art. 71 VRG prüft die Regierung die eingelangten Eingaben der Initianten oder der Gemeinden auf ihre formale Gesetzmässigkeit, insbesondere das Vorliegen der entsprechenden Unterschriften. Die Anordnung der Volksabstimmung hat auf der Grundlage der Bestimmungen des Art. 72 VRG zu erfolgen. Der weitere Verfahrensgang, insbesondere auch was die Möglichkeit des Landtages betrifft, einen Gegenvorschlag einzubringen (Art. 82 Abs. 3 VRG), wird in den Ausführungen zu Art. 66 LV erläutert.