Art. 66

1) Jedes vom Landtag beschlossene, von ihm nicht als dringlich erklärte Gesetz, ebenso jeder von ihm nicht als dringlich erklärte Finanzbeschluss, sofern er eine einmalige neue Ausgabe von mindestens 500 000 Franken oder eine jährlich wiederkehrende neue Ausgabe von 250 000 Franken verursacht, unterliegt der Volksabstimmung, wenn der Landtag eine solche beschliesst oder wenn innerhalb von 30 Tagen nach amtlicher Verlautbarung des Landtagsbeschlusses wenigstens 1 000 wahlberechtigte Landesbürger oder wenigstens drei Gemeinden in der in Art. 64 vorgesehenen Weise ein darauf gerichtetes Begehren stellen.

2) Handelt es sich um die Verfassung im ganzen oder um einzelne Teile derselben, so ist hiezu das Verlangen von wenigstens 1 500 wahlberechtigten Landesbürgern oder von wenigstens vier Gemeinden erforderlich.

3) Der Landtag ist befugt, über die Aufnahme einzelner Grundsätze in ein zu erlassendes Gesetz eine Volksabstimmung zu veranlassen.

4) Die Volksabstimmung erfolgt gemeindeweise; die absolute Mehrheit der im ganzen Lande gültig abgegebenen Stimmen entscheidet über Annahme oder Ablehnung des Gesetzesbeschlusses.

5) Dem Referendum unterliegende Gesetzesbeschlüsse werden erst nach Durchführung der Volksabstimmung beziehungsweise nach fruchtlosem Ablauf der für die Stellung des Begehrens nach Vornahme einer Volksabstimmung normierten dreissigtägigen Frist dem Landesfürsten zur Sanktion vorgelegt.

6) Hat der Landtag einen ihm im Wege der Volksinitiative (Art. 64 Bst. c) zugegangenen ausgearbeiteten und erforderlichenfalls mit einem Bedeckungsvorschlag versehenen Gesetzentwurf abgelehnt, so ist derselbe der Volksabstimmung zu unterziehen. Die Annahme des Entwurfes durch die wahlberechtigten Landesbürger vertritt in diesem Falle den sonst zur Annahme eines Gesetzes erforderlichen Beschluss des Landtages.

7) Die näheren Bestimmungen über das Referendum werden im Wege eines Gesetzes getroffen.

Autor: Peter Bussjäger. Zuletzt bearbeitet: 17. Februar 2017
Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung. Online-Kommentar, Bendern 2016, www.verfassung.li

Entstehung und Materialien

Verfassungsentwurf Prinz Karl §§ 32,33

Regierungsvorlage Peer (1. Fassung) § 66

Regierungsvorlage Peer (2. Fassung) § 66

VK S. 2

Bemerkungen von Regierungschef Ospelt „zu den wichtigeren, in der Verfassung gegenüber den mit der Höchsten Vorsanktion versehenen Entwurfe vom Landtag beschlossenen Änderungen“ vom 10. September 1921 an den Landesfürsten Johann II.

LGBl. 1921 Nr. 15

LGBl. 1947 Nr. 55

BuA vom 22. November 1983 zur Einführung des Frauenstimm- und Wahlrechts (BuA Nr. 47/1983), S. 57

BuA der Landtagskommission vom 30. März 1984 zur Beratung der Gesetzesvorlagen zur Einführung des Frauenstimmrechtes

Landtags-Protokolle 1984, S. 15–26 (Sitzung vom 11. April 1984)

LGBl. 1984 Nr. 27

BuA vom 15. November 1994 betreffend die Abänderung der Verfassung (Finanzreferendum) etc. (BuA Nr. 90/1994)

BuA vom 26. März 1996: Ergänzender Bericht betreffend die Abänderung der Verfassung (Finanzreferendum) etc. (BuA Nr. 33/1996)

LGBl. 1996 Nr. 85

Verfassungsvorschlag des Fürstenhauses vom 2. Februar 2000 (rote Broschüre), Art. 66

Verfassungsvorschlag des Fürstenhauses vom 1. März 2001 (grüne Broschüre), Art. 66

Initiative Fürstenhaus vom 2. August 2002

LGBl. 2003 Nr. 186

BuA vom 30. September 2008 betreffend die Neufassung des Finanzhaushaltsgesetzes sowie die Anpassung der Verfassung und des Volksrechtegesetzes (BuA Nr. 121/2008)

BuA vom 21. September 2010 betreffend die Anpassung der Verfassung im Rahmen der Neufassung des Finanzhaushaltsgesetzes (BuA Nr. 97/2010)

LGBl. 2010 Nr. 372

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I. Allgemeine Bemerkungen und Entstehungsgeschichte

1

Die Bestimmung des Art. 66 LV ist eine eigenständige Kreation der Verfassung von 1921, beinhaltet sie doch die Möglichkeit des Referendums über Gesetzesbeschlüsse und andere Entscheidungen des Landtages, ein Instrument, das während der Konstitutionellen Verfassung noch nicht existierte.

2

Für das mit der Verfassung 1921 eingeführte Referendumsrecht dienten Schweizer Kantonsverfassungen als Orientierung, so wie dies beim Initiativrecht ebenfalls der Fall gewesen war.

3

Bereits der Verfassungsentwurf des Prinzen Karl enthielt in seinen §§ 32 und 33 Regelungen, die eine Volksabstimmung über vom Landtag beschlossene Gesetze auf Verlangen von 600 Stimmberechtigten (§ 32) oder auf Anordnung des Landesfürsten, der Regierung oder des Landtages (§ 33) vorsahen.

4

Der Entwurf Wilhelm Becks sah hingegen keine Regelung des Referendumsrechts vor, wohl aber die Regierungsvorlage Josef Peers. Diese enthielt in ihren Grundzügen bereits die heutige Regelung des Art. 66 LV, mit einer bestimmten Zahl von Stimmbürgern (300), die innerhalb von 30 Tagen nach amtlicher Verlautbarung des Landtagsbeschlusses das Referendumsbegehren stellen konnten. Weiters war vorgesehen, dass der Landtag ein solches Referendum durch Dringlicherklärung des Gesetzes abwenden konnte.

5

Für das Verfassungsreferendum war das Verlangen von wenigstens 500 Stimmbürgern oder von wenigstens vier Gemeinden erforderlich. Auch die Regelung, dass eine vom Landtag abgelehnte Volksinitiative der Volksabstimmung unterzogen werden muss, war bereits enthalten.

6

Die Verfassungskommission erhöhte die Zahl der für die Abhaltung des Referendums erforderlichen Zahl der Unterstützungen von 300 auf 500 bzw. für die Verfassungsinitiative von 500 auf 700. Ausserdem wurden für die Referendumsinitiative die Bestimmungen über einen Bedeckungsvorschlag ergänzt.

7

Der Landtag beliess es allerdings nicht bei diesen Änderungen:

Eine Volksabstimmung sollte nämlich nicht nur über alle Gesetzesbeschlüsse verlangt werden können, sondern ebenso über jeden vom Landtag nicht als dringlich erklärten Finanzbeschluss, sofern er eine einmalige neue Ausgabe von 10.000 Franken oder eine jährliche Neuausgabe von 4.000 Franken verursachte. Ausserdem konnte der Landtag selbst Volksabstimmungen anordnen und auch eine solche über die Aufnahme einzelner Grundsätze in ein zu erlassendes Gesetzes (Art. 66 Abs. 3 LV).

8

Hinsichtlich des Art. 66 Abs. 5 LV erfolgte offenbar im Zuge der letzten redaktionellen Bearbeitungen der Verfassung ein Versäumnis, indem der in der Regierungsvorlage enthaltene Teilsatz „nach fruchtlosem Ablauf der für die Stellung des Begehrens“ ungewollt entfiel. Dieser Irrtum wurde von Regierungssekretär Ferdinand Nigg nachträglich handschriftlich bereinigt und die Verfassung so kundgemacht.

9

In den nachfolgenden Jahrzehnten wurden die jeweiligen Unterstützungsschwellen und massgeblichen Geldbeträge jeweils in Gleichklang mit den Vorschriften des Art. 64 LV über die Initiative mehrfach erhöht:

Im Jahre 1947 wurden die massgeblichen Beträge für Finanzbeschlüsse auf 50.000 bzw. (bei jährlichen Folgekosten) 20.000 Franken hinaufgesetzt, der Wert für die erforderliche Unterstützung eines Referendumsbegehrens auf 600 stimmberechtigte Landesbürger bei Gesetzen und 900 bei Verfassungsänderungen.
Letztere Werte wurden mit der Einführung des Frauenstimmrechtes im Jahre 1984 auf die gegenwärtigen Zahlen von 1.000 bzw. 1.500 angehoben.
1996 wurden die Beträge für das Finanzreferendum auf 300.000 bzw. 150.000 Franken angehoben.
Im Zuge der Verfassungsrevision 2003 wurde der Teilsatz „nach fruchtlosem Ablauf der für die Stellung des Begehrens“ in Art. 66 Abs. 5 LV wiederverlautbart und damit der redaktionelle Fehler des Jahres 1921 behoben.
Schliesslich wurden im Jahre 2010 die für das Finanzreferendum massgeblichen Beträge auf 500.000 bzw. 250.000 Franken hinaufgesetzt.

II. Das Referendums- und Initiativrecht in Liechtenstein

A. Allgemeine Bemerkungen

10

Art. 66 LV regelt mehrere Formen von Abstimmungen: Zum einen das Referendum (Volksabstimmung) gemäss Art. 66 Abs. 1 und 2 LV über Beschlüsse des Landtages (diese wiederum unterteilt in Verfassungsgesetze, Gesetzes- und Finanzbeschlüsse), zum anderen die Abstimmung über Gesetzesentwürfe von Volksinitiativen, die vom Landtag abgelehnt wurden (Art 66 Abs. 6 LV). Dazu kommt das in der Praxis wenig bedeutsame Instrument gemäss Art. 66 Abs. 3 LV, eine Volksabstimmung über die Aufnahme einzelner Grundsätze in ein zu erlassendes Gesetz zu veranlassen.

11

Andererseits regelt Art. 66 LV das Referendums- und Initiativrecht nicht abschliessend. Folgende Bestimmungen sehen weitere Volksabstimmungen über verschiedene Angelegenheiten vor:

• Art. 48 Abs. 3 LV (Auflösung des Landtages);
  
• Art. 66bis LV (Staatsverträge);
  
• Art. 96 Abs. 2 LV (Abstimmung über den vom Richterauswahlgremium vorgeschlagenen Kandidaten bzw. den Gegenkandidaten des Landtages);
  
• Art. 113 LV (Abschaffung der Monarchie und Annahme einer neuen Verfassung).

12

Die Regelungen über Initiative und Referendum stellen ein wesentliches Element der „demokratischen“ Grundlage der konstitutionellen Erbmonarchie (Art. 2 LV) dar, welche von der Verfassung bewusst der „parlamentarischen Grundlage“ gegenübergestellt wird.

13

Das Verlangen einer bestimmten Zahl von Stimmberechtigten bzw. von Gemeinden auf Grund von Gemeindeversammlungsbeschlüssen nach Abhaltung einer Volksabstimmung wird im juristischen Sprachgebrauch als „Ergreifen des Referendums“ bezeichnet. Die Schweizerische Staatsrechtslehre spricht in Zusammenhang mit dem in Art. 141 BV geregelten Referendumsrecht von „fakultativem Referendum“, weil es dem Volk bzw. den Kantonen offen steht, unter den dort geregelten Voraussetzungen eine Volksabstimmung zu verlangen. Diese Wendung wird auch in Art. 75 Abs. 1 VRG hinsichtlich des in Art. 66 Abs. 1 LV genannten Referendums verwendet und auch in der Lehre Liechtensteins gebraucht.

14

Für vergleichbare Konstellationen wird in Österreich hingegen der Begriff des „Veto-Referendums“ verwendet, welcher insoweit treffend ist, als sich durch das Ergreifen des Referendums das Volk gegenüber dem Landtag in einer Vetoposition befindet: Es kann das Wirksamwerden eines Gesetzes- oder Finanzbeschlusses verhindern, jedoch keinen positiven Beschluss herbeiführen (letzteres ist dagegen im Wege der Volksabstimmung über eine Initiative gemäss Art. 66 Abs. 6 LV möglich). Es ist auch nicht möglich, gegen ein bereits bestehendes Gesetz das Referendum zu ergreifen. Trotz Fehlens einer positiven Gestaltungsmöglichkeit beim Referendum beeinflusst das Volk mittelbar bereits das Gesetzgebungsverfahren, indem Regierung und Landtag angehalten werden, bereits im Vorverfahren der Gesetzgebung auf eine möglichst breit konsensfähige Vorlage hinzuarbeiten. Das fakultative Referendum hat im Gegensatz zur Initiative eine bremsende Wirkung.

15

Während das Referendum über den Gesetzesbeschluss der unmittelbaren Mitwirkung des Volkes an der Gesetzgebung dient, besteht der verfassungspolitische Zweck des Finanzreferendums darin, dem Bürger über erhebliche Ausgaben, die ihn als Steuerzahler mittelbar treffen, ein Mitspracherecht zu sichern.

16

Wenn die Voraussetzungen für die Abhaltung eines Referendums vorliegen, also die erforderliche Zahl von Unterschriften stimmberechtigter Landesbürger oder von Gemeindeversammlungsbeschlüssen, ist ein solches zwingend durchzuführen. Ein Gesetzesbeschluss des Landtages darf zuvor weder dem Landesfürsten zur Sanktion vorgelegt (vgl. auch Art. 66 Abs. 5 LV) noch kundgemacht werden. Der Landesfürst dürfte die Sanktion auch nicht im Vorhinein erteilen, weil das Gesetzgebungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist. Aus diesem Grund ordnet Art. 66 Abs. 5 LV an, dass dem Referendum unterliegende Gesetzesbeschlüsse erst nach „fruchtlosem Ablauf“ der massgeblichen Frist von 30 Tagen dem Landesfürsten zur Sanktion vorgelegt werden.

17

Hebt der Landtag seinen Gesetzes- oder Finanzbeschluss jedoch vor dem Referendum auf, ist dieses obsolet und nicht mehr abzuhalten.

18

Die näheren Bestimmungen werden gemäss Art. 66 Abs. 7 LV durch Gesetz, im konkreten Fall das VRG, getroffen. Auf diese wird in der Behandlung zu den einzelnen Aspekten des Referendums näher eingegangen.

19

Die Ablehnung des Beschlusses durch das Veto des Volkes ist bindend. Dies bedeutet, dass der Beschluss, sofern es sich um einen Gesetzesbeschluss handelt, nicht dem Landesfürsten zur Sanktion vorgelegt werden darf. Ein vom Volk abgelehnter Finanzbeschluss entfaltet keine Wirksamkeit und darf nicht kundgemacht werden.

20

Allerdings ist es dem Landtag nicht verwehrt, denselben Beschluss noch einmal zu fassen. Es ist dann Sache des Volkes, gegebenenfalls neuerlich ein Referendum zu verlangen. Dieses Ergebnis mag zunächst überraschen, eine andere Auffassung würde jedoch bedeuten, dass eine einmal erfolgte Ablehnung für alle Zeiten eine Sperrwirkung für den betreffenden Beschluss entfalten würde. Dies wäre nicht nur unpraktisch, sondern auch mit der demokratischen und parlamentarischen Grundlage der Verfassung (Art. 2 LV) nicht vereinbar: Es muss dem Volk möglich sein, die Verwerfung eines Gesetzes- oder Finanzbeschlusses in der Volksabstimmung durch einen anderslautenden Beschluss wieder rückgängig zu machen. Dies kann dadurch erfolgen, dass das Volk selbst eine Initiative einbringt oder eben, dass der Landtag einen neuerlichen Beschluss fasst, gegen den kein Referendum ergriffen wird oder über den das Volk im Referendum anders abstimmt.

21

Hinsichtlich der praktischen Handhabe der Instrumente nennt Marxer von 1945 bis 2013 51 Volksabstimmungen.

22

Zwischen 1980 und 2003 fanden 39 Volksabstimmungen statt. Nur vier von zehn Vorlagen, die vom Landtag verabschiedet worden waren und gegen welche das Referendum ergriffen wurde, fanden dagegen eine Mehrheit in der Volksabstimmung. Abstimmungen über Volksinitiativen hatten eine Erfolgsquote von rund 31 Prozent.

23

Was die Erfolgsquote betrifft, so weisen jene Abstimmungen, die vom Landtag veranlasst wurden, die besten Aussichten auf: Sieben von zehn solcher Vorlagen waren in der Periode von 1980 bis 2004 erfolgreich.

24

Keine praktische Rolle spielen die sogenannten Gemeindebegehren, also das Verlangen nach einem Referendum auf Grund von Gemeindeversammlungsbeschlüssen. Das Gemeindebegehren bringt eine regionale Komponente ins Spiel, indem es ermöglicht, ein vor allem von den Stimmberechtigten bestimmter Gemeinden getragenes Referendumsbegehren vor das Volk zu bringen. Dafür hat sich offenbar in den vergangenen Jahrzehnten kein Bedarf ergeben.

B. Gesetzesbeschlüsse

1. Referendum über Begehren des Volkes oder von Gemeinden

25

Dieses Referendum setzt einen Gesetzesbeschluss des Landtages voraus, der von ihm nicht als dringlich erklärt wurde. Dies bedeutet, dass der Beschluss (sowohl betreffend Verfassungsgesetze als auch einfache Gesetze) das gesamte Verfahren der Gesetzgebung, wie es von der Verfassung bzw. der Geschäftsordnung vorgegeben wird, durchlaufen haben muss. Insbesondere muss die Abstimmung im Landtag in dritter Lesung stattgefunden haben.

26

Die Dringlicherklärung eröffnet dem Landtag die Möglichkeit, das Referendum zu vermeiden. Dies wirft die Frage auf, ob die Dringlicherklärung im freien Ermessen des Landtages steht oder ob materielle Gründe, die für eine „Dringlichkeit“ des Gesetzesbeschlusses sprechen, vorliegen müssen. Dabei spricht der Umstand, dass die Dringlicherklärung dem Landtag die Möglichkeit gibt, die Volksrechte und damit die „demokratische Grundlage“ der konstitutionellen Erbmonarchie (Art. 2 LV) zu umgehen, von vornherein für eine restriktive Auslegung der Bestimmung.

27

Anders als in der der Schweiz (vgl. Art. 165 BV) fehlen in der Verfassung nähere Bestimmungen zur Dringlicherklärung. Gemäss Art. 165 Abs. 1 BV kann ein Bundesgesetz, dessen „Inkrafttreten keinen Aufschub duldet“, für dringlich erklärt und sofort in Kraft gesetzt werden.

28

Nachdem sich das Referendumsrecht der Verfassung von 1921 entstehungsgeschichtlich an der Rechtslage in der Schweiz orientierte, ist zunächst auf die damals in der Schweiz geltenden Bestimmungen zurückzugreifen: Die BV 1874 sah in ihrem Art. 89 Abs. 2 keine Referendumsmöglichkeit gegen dringliche Bundesbeschlüsse vor. Die heute in Art. 165 Abs. 1 BV verankerte materielle Voraussetzung, wonach der Beschluss keinen Aufschub dulden darf, wurde erst 1939 eingeführt. Gemäss Art. 47 Abs. 1 der Verfassung des Kantons St. Gallen von 1890 unterlagen dem Referendum Gesetze sowie diejenigen allgemein verbindlichen Beschlüsse des Grossen Rats, die nicht dringlicher Natur waren. Eine nähere Einschränkung des Begriffs der Dringlichkeit ist dieser Verfassung im Gegensatz zur gegenwärtigen Rechtslage (Art. 68 KV Kanton SG) nicht zu entnehmen. Ganz abgesehen davon unterliegen Bundesbeschlüsse gemäss Art. 141 BV auch im Falle der Dringlichkeit nach spätestens einem Jahr dem Referendum, ähnlich wie dies etwa auch Art. 68 KV Kanton SG bestimmt.

29

Zum Zeitpunkt der Erarbeitung der Verfassung von 1921 bestanden diese die Dringlichkeit eines Gesetzesbeschlusses konkretisierenden Regelungen in der Schweiz somit noch nicht. Wie Marxer in seiner zeitnahen Dissertation von 1924 schreibt, entzog der damalige Landtag in der Folge zahlreiche Gesetzesbeschlüsse durch Dringlicherklärung dem Referendum, was auch Marxer als Ausfluss des politischen Ermessens des Landtages verstand.

30

Somit dürfte das historische Verständnis der Dringlicherklärung ein solches gewesen sein, das dem Landtag weitgehendes Ermessen bei seiner Entscheidung überliess. In der Staatspraxis wird vom Instrument der Dringlichkeit nach wie vor häufig Gebrauch gemacht und offenbar davon ausgegangen, dass die Beurteilung der Dringlichkeit ausschliesslich eine Sache des Landtages ist.

31

Diesem Verständnis folgt die überwiegende Meinung in der Literatur, wonach die Dringlicherklärung weder eine sachliche noch eine zeitliche Dringlichkeit noch eine Befristung voraussetze. Der Landtag entscheide nach eigenem Ermessen. Diese Verfassungsrechtslage wird aber auch kritisch beurteilt, und verschiedene Autoren deuten die rechtspolitische Zweckmässigkeit einer Eingrenzung des Verständnisses an.

32

Tatsächlich sprechen Entstehungsgeschichte und Staatspraxis für einen breiten Ermessensspielraum des Landtages. Auch der Umstand, dass das Volk mit einer Initiative zur Aufhebung des als dringlich erklärten Gesetzes seine Umgehung durch den Landtag bekämpfen kann, spricht für ein solches Ermessen. Allerdings muss beachtet werden, dass die Initiative nur für Gesetzesbeschlüsse, nicht aber für Finanzbeschlüsse zur Verfügung steht. Bei letzterem Instrument hat das Volk keine Möglichkeit, eine Aufhebung des als dringlich erklärten Finanzbeschlusses herbeizuführen.

33

Indessen sprechen sowohl der Wortlaut der Verfassung als auch Sinn und Zweck der Regelung selbst gegen ein schlechthin schrankenloses Ermessen. Der Begriff „dringlich“ schliesst bereits eine zeitliche Komponente mit ein. Sinn und Zweck der Dringlichkeiterklärung liegt offenkundig darin, aus sachlichen Gründen eine staatspolitisch mitunter höchst problematische Legisvakanz zu vermeiden, die sich daraus ergeben kann, dass das Gesetz auf Grund der Ergreifung des Referendums nicht rechtzeitig in Kraft tritt. Auch wenn dem Landtag bei der Einschätzung der Umstände ein breiter Ermessensspielraum zuzugestehen ist: Eine Dringlicherklärung darf nur erfolgen, wenn eine sachlich begründete Notwendigkeit besteht, das Gesetz sofort in Kraft zu setzen. Insoweit wäre es angebracht, die Dringlicherklärung im Landtag (gegebenenfalls auch im BuA) näher zu begründen.

34

Die Dringlicherklärung muss in einem engen zeitlichen Zusammenhang mit dem Gesetzesbeschluss stehen. Art. 75 Abs. 4 VRG verlangt daher, dass der Entscheid des Landtages, einen Gesetzes-, Finanz- oder Verfassungsbeschluss als dringlich zu erklären, dem jeweiligen Beschluss beizufügen ist.

35

Das Referendum findet grundsätzlich über den gesamten Gesetzesbeschluss statt, mögen die Bedenken derjenigen, die das Referendum ergriffen haben, sich auch nur auf einzelne Bestimmungen beziehen. Es ist dem Volk somit nicht möglich, gezielt einzelne Bestimmungen aus dem Gesetz zu eliminieren. Ein „Teilreferendum“ ist daher ebenso unzulässig wie etwa ein „konstruktives Referendum“ (Referendum mit einem Gegenvorschlag).

36

Hingegen bestimmt Art. 77 Abs. 3 VRG, dass dem Landtag das Recht zusteht, die Abstimmung in der Weise zu beschliessen, dass über einzelne Teile eines Gesetzes oder eines Beschlusses getrennt abgestimmt wird. Für den letzteren Fall ordnet das Gesetz an, dass die entsprechenden Fragen auf dem Abstimmungszettel abgedruckt werden. Diese Regelung erlaubt dem Landtag, dass über bestimmte, in der öffentlichen Diskussion besonders umstrittene Punkte getrennt von anderen, weniger strittigen Inhalten abgestimmt wird. In diesem Fall kann für jene Teile des Gesetzesbeschlusses, welche in der Abstimmung angenommen wurden, das Gesetzgebungsverfahren durch Einholung der Sanktion des Landesfürsten fortgesetzt werden (Art. 78 Abs. 2 VRG).

37

Man wird diese einfachgesetzliche Präzisierung der Verfassung aus folgenden Gründen als verfassungskonform betrachten können: Es bleibt nämlich im Ermessen des Landtages, ob er den von ihm gefassten Gesetzesbeschluss als „teilungsfähig“ betrachtet und ob er ein nur teilweises Inkrafttreten als zweckmässiger erachtet als die mögliche Ablehnung des ganzen Gesetzesbeschlusses. Dies bedeutet aber auch, dass der Landtag bei der Beurteilung, ob er einen Gesetzesbeschluss für dringlich erklärt, die Möglichkeit des Art. 77 Abs. 3 VRG, die Abstimmung zu splitten, zu berücksichtigen hat.

38

Der Umstand, dass Art. 77 Abs. 3 VRG eine getrennte Abstimmung ausschliesslich dem Landtag vorbehält, erscheint aus den angeführten Gründen sachlich gerechtfertigt und stellt keine ungerechtfertigte Privilegierung des Parlaments gegenüber dem Volk dar.

39

Die Frist für das Ergreifen des Referendums beträgt 30 Tage. Sie beginnt gemäss Art. 66 Abs. 1 LV mit dem Tag nach der amtlichen Verlautbarung des Landtagsbeschlusses. Art. 76 Abs. 1 VRG konkretisiert dies dahingehend, dass alle Verfassungs-, Gesetzes- oder Finanzbeschlüsse, welche nicht als dringlich erklärt werden, nach der Annahme im Landtag unter Angabe des Datums, an welchem die Referendumsfrist abläuft, durch die Regierung in den amtlichen Kundmachungsorganen unter Anführung ihres Titels zu veröffentlichen sind.

40

Die Art und Weise dieser Verlautbarung wird im Kundmachungsgesetz geregelt. Dieses kennt zwei Publikationsorgane, nämlich das Landesgesetzblatt und das Amtsblatt. Da das Landesgesetzblatt der Kundmachung von Rechtsvorschriften dient, hat die Verlautbarung über den Gesetzesbeschluss des Landtages, mit welcher der Lauf der Referendumsfrist ausgelöst werden soll, zur Vermeidung von Missverständnissen in einem anderen Organ als dem Landesgesetzblatt zu erfolgen, wofür das Amtsblatt in Frage kommt. Tatsächlich bestimmt Art. 2 lit. a der Amtsblattverordnung, dass im elektronischen Amtsblatt Kundmachungen im Zusammenhang mit Wahlen und Abstimmungen veröffentlicht werden.

2. Referendum über Beschluss des Landtages

41

Art. 66 LV sieht zwei Formen eines über Beschluss des Landtages zustande gekommenen Referendums vor: Zunächst bestimmt Art. 66 Abs. 1 LV, dass über einen Gesetzes- oder Finanzbeschluss auch auf Grund eines Beschlusses des Landtages selbst ein Referendum abgehalten werden kann. Zum zweiten sieht Art. 66 Abs. 3 LV vor, dass der Landtag befugt ist, über die Aufnahme einzelner Grundsätze in ein zu erlassendes Gesetz eine Volksabstimmung abzuhalten.

42

Im ersteren Fall hat der Landtag gleichzeitig mit der Fassung des Beschlusses selbst darüber zu entscheiden, ob der Beschluss einer Volksabstimmung unterzogen wird. Dieses Instrument soll dem Parlament ermöglichen, eine bestimmte Frage von sich aus dem Volk zur endgültigen Entscheidung vorzulegen. Der Landtag kann dadurch auch einem Referendum zuvorkommen. Offenbar besteht auch die Meinung, dass die Stimmberechtigten in einem solchen Fall eher bereit sind, dem vom Landtag beschlossenen Gesetz zuzustimmen. Der Landtag kann einen solchen Beschluss auch dann fassen, wenn er eine Initiative (Art. 64 Abs. 1 lit. c LV) annimmt. Diese Vorgangsweise hätte den Sinn, klarzustellen, dass der Landtag hinter der Initiative steht, aber die Angelegenheit vor das Volk bringen will.

43

Den Zeitpunkt, zu welchem der Beschluss über die Abhaltung eines Referendums gefasst werden muss, regelt die Verfassung nicht näher. Es ist aber klar, dass der Beschluss in einem engen zeitlichen Zusammenhang mit dem Gesetzesbeschluss gefasst werden muss, weil sonst das weitere Verfahren der Gesetzgebung verzögert bzw. mit Unklarheit belastet würde. Art. 75 Abs. 3 VRG bestimmt daher in Ausübung der Ermächtigung durch Art. 66 Abs. 7 LV verfassungskonform, dass der Antrag auf eine Volksabstimmung im Landtag im Anschluss an die Schlussabstimmung zu stellen ist, worauf der Landtag hierüber zu beschliessen hat. Der Landtag darf somit diesen Beschluss weder vertagen oder noch einer Kommission zuweisen, sondern er hat über den gestellten Antrag zu entscheiden.

44

Die Bestimmung des Art. 66 Abs. 3 LV ist demgegenüber etwas schwieriger zu erschliessen. Das Volk entscheidet in dieser Variante nicht über einen bereits vorliegenden Gesetzesbeschluss, sondern darüber, ob ein vom Landtag noch zu erlassendes Gesetz bestimmte Inhalte aufweisen soll.

45

Dabei handelt es sich nach Wille um eine sogenannte Konsultativabstimmung. Sie entfaltet im Gegensatz zur Volksabstimmung keine rechtliche Bindungswirkung, allerdings würde es dem demokratischen Gedanken widersprechen wenn der Landtag die von ihm selbst beschlossene Konsultativabstimmung ohne zwingenden Grund nicht beachten würde. In diesem Sinne wird diese Abstimmung von Art. 79 VRG als „Volksbefragung“ bezeichnet. Eine derartige Konsultativabstimmung wurde 1968 über die Einführung des Frauenstimmrechts abgehalten.

46

Das Volk hat freilich die Möglichkeit, gegen das vom Landtag schliesslich beschlossene Gesetz das Referendum zu ergreifen und dieses dann abzulehnen.

47

Ausser diesem Fall gibt es keine bekannt gewordenen Anwendungsfälle, obwohl Marxer 1924 eine besondere Bedeutung der Bestimmung konstatierte, weil „bei uns (…) einzelne Teile der Rechtsordnung dermassen veraltet (sind), dass sie unbedingt einer Reform bedürfen (…). Ich denke hier an den konkreten Fall der Ehegesetzgebung(…).“

3. Vorlage an den Landesfürsten zur Sanktion

48

Art. 66 Abs. 5 LV trifft eine für das Verfahren der Gesetzgebung wichtige Anordnung: Dem Referendum unterliegende Gesetzesbeschlüsse sind erst nach Ablauf der 30-tägigen Frist zur Ergreifung des Referendums bzw., sofern eine ausreichende Zahl von Stimmberechtigten bzw. von Gemeinden auf Grund von Gemeindeversammlungsbeschlüssen die Abhaltung der Volksabstimmung verlangt hat, nach Durchführung dieser Volksabstimmung dem Landesfürsten zur Sanktion gemäss Art. 9 LV vorzulegen. Damit wird eine Art „Stillhaltefrist“ angeordnet, in welcher mit dem weiteren Gesetzgebungsverfahren innezuhalten ist, bis sich nach Ablauf der massgeblichen Frist die weitere Vorgangsweise klärt.

49

Ein Referendum über ein vom Landesfürsten bereits sanktioniertes Gesetz wäre verfassungswidrig: Die Vorgangsweise würde nicht nur dem klaren Wortlaut der Verfassung widersprechen; die Tatsache, dass der Landesfürst das Gesetz bereits sanktioniert hat, kann auch das Stimmverhalten beeinflussen.

50

Hat der Landtag hingegen den Gesetzesbeschluss für dringlich erklärt, hat die Regierung den Beschluss sofort dem Landesfürsten zur Sanktion vorzulegen (Art. 75 Abs. 4 VRG).

C. Verfassungsreferendum

51

Das Verfassungsreferendum unterscheidet sich vom Gesetzesreferendum ausschliesslich durch die Zahl der stimmberechtigten Landesbürger (1.500 statt 1.000) bzw. von Gemeinden (vier statt drei) auf Grund von Gemeindeversammlungsbeschlüssen, die für das Ergreifen des Referendums benötigt werden.

52

Der Umstand, dass das Verfassungsreferendum gegenüber anderen Gesetzesbeschlüssen des Landtages nur erschwert ergriffen werden kann, ist nicht konsequent:

Zunächst ist für die Verfassungsinitiative (Art. 64 Abs. 4 LV) folgerichtig, dass eine solche ein erhöhtes Unterstützungserfordernis bedarf, weil die Verfassung auch im Landtag einem besonderen, erschwerten Beschlussfassungsquorum unterliegt (Art. 112 LV) und es allgemein üblich ist, dass eine Verfassungsrevision gegenüber sonstiger Gesetzgebung erschwerte Erzeugungsbedingungen aufweist. Dieses Argument spricht aber dagegen, dem Volk das Ergreifen des Referendums in Bezug auf eine vom Landtag beschlossene Verfassungsänderung zu erschweren: Schliesslich fungiert das Referendum als zusätzliche, und damit das Zustandekommen der Verfassungsänderung erschwerende Hürde im Gesetzgebungsverfahren. In diesem Sinne sieht beispielsweise Art. 140 Abs. 1 lit. a BV für jede Änderung der Bundesverfassung ein obligatorisches Referendum vor.

53

Diese Inkonsequenz von Art. 66 Abs. 2 LV ist freilich, da es sich um positives Verfassungsrecht handelt, rechtlich folgenlos.

54

Art. 66 Abs. 2 LV knüpft an die in Abs. 1 allgemein geregelten Gesetzesbeschlüsse an. Daraus ergibt sich, dass der Landtag auch in diesem Fall durch Dringlicherklärung das Referendum umgehen kann. Eine solche Ausschaltung des Volkes gerade bei einer Verfassungsänderung bedarf allerdings einer besonders sorgfältigen Prüfung der Umstände durch den Landtag.

D. Finanzreferendum

55

Dem Referendum nach Art. 66 Abs. 1 LV unterliegen auch die nicht als dringlich erklärten Finanzbeschlüsse. Die Institution des Finanzreferendums gibt es in der Schweiz zwar nicht auf Bundes-, wohl aber auf kantonaler Ebene und spielt dort auch eine praktisch bedeutsame Rolle.

56

Zum Begriff der Dringlichkeit ist dabei auf das zu den Gesetzesbeschlüssen Gesagte zu verweisen. Somit bleibt zu klären, was unter dem Begriff des Finanzbeschlusses verstanden wird. Auch andere Rechtsvorschriften verwenden diesen Begriff, ohne ihn näher zu definieren. Aus dem Wortlaut der Verfassung geht lediglich hervor, dass es sich beim Finanzbeschluss um ein aliud gegenüber einem Gesetz handeln muss.

57

Weiters ist dem Wortlaut des Begriffes „Finanzbeschluss“ zu entnehmen, dass damit Beschlüsse des Landtages gemeint sind, mit denen etwa finanzielle Zuwendungen an bestimmte Institutionen gewährt werden oder die die Finanzierung von öffentlichen Aufgaben oder Infrastrukturen betreffen. In der parlamentarischen Praxis werden Finanzbeschlüsse ausdrücklich als solche bezeichnet, was auch deshalb zweckmässig ist, weil diese im Landesgesetzblatt kundzumachen sind.

58

Dies hilft freilich nicht über die Unschärfen des verfassungsrechtlichen Begriffs hinweg: Nicht völlig klar ist zunächst, ob ein Finanzbeschluss überhaupt jeder Landtagsbeschluss ist, der finanzielle Auswirkungen nach sich zieht. Solche Folgen werden freilich nur solche Beschlüsse des Landtages nach sich ziehen, die unmittelbar rechtsverbindlichen Charakter haben. Damit scheiden Postulate und Motionen als Instrumente des Landtages aus, da sie die Regierung zwar zum Handeln anleiten, die zu treffenden Massnahmen, so sie aber gesetzliche Regelungen betreffen oder eben zu Ausgaben führen, erst noch dem Landtag vorgelegt werden.

59

Es spricht daher viel dafür, als Finanzbeschlüsse nur solche Beschlüsse zu verstehen, die vom Landtag im Rahmen seiner finanziellen Kontrolle der Regierung zu fällen sind. Soweit solche Beschlüsse im Rahmen formeller Gesetze ergehen wie das in Art. 64 Abs. 3 LV erwähnte jährliche Finanzgesetz und der Voranschlag als dessen Beilage, unterliegen sie ohnehin dem Gesetzesreferendum. Da sowohl das Gesetz als auch der Finanzbeschluss dem Referendum unterliegen, ist es daher im Hinblick auf die Volksrechte unbeachtlich, welche Form der Landtag wählt. Unzweifelhaft ist dabei, dass auch Finanzbeschlüsse, die in Gesetzesform beschlossen werden, dem Sanktionsrecht des Landesfürsten gemäss Art. 9 LV unterstehen.

60

Die bestehende Praxis, für sämtliche Finanzbeschlüsse, welche dem Referendum unterliegen können, die Zustimmung des Landesfürsten einzuholen, wurde von Batliner auf die früher bestehende Formulierung des Art. 70 LV, wonach der Landtag in Übereinstimmung mit dem Landesfürsten über die Aktiven der Landeskassa zu verfügen hatte, zurückgeführt. Seit der Verfassungsrevision 2003 ist es aber die Regierung, die das Finanzvermögen des Landes nach Grundsätzen, die sie im Einvernehmen mit dem Landtag festzulegen hat, verwaltet. Davon abgesehen war auch auf der Grundlage der früheren Verfassungsrechtslage zu bezweifeln, ob beispielsweise ein Nachtragskredit eine „Verfügung über die Aktiven der Landeskassa“ darstellen konnte.

61

Dessen ungeachtet knüpfen sowohl Art. 76 Abs. 2 VRG als auch Art. 78 VRG an die frühere Formulierung des Art. 70 LV an, indem sie eine Sanktion jener Finanzbeschlüsse durch den Landesfürsten vorsehen, die sie die „Aktiven der Landeskassa“ betreffen und die Schwelle des Referendums überschreiten.

62

Nachdem das einfache Gesetz eine Sanktionspflicht von Landtagsbeschlüssen, die nicht in Gesetzesform ergehen, nur in Einklang mit der Verfassung vorsehen kann, lässt sich die bestehende Praxis heute allenfalls dadurch rechtfertigen, dass der Finanzbeschluss als eine Abweichung von dem im (sanktionspflichtigen) Finanzgesetz enthaltenen Voranschlag zu qualifizieren ist und insoweit denselben Erzeugungsbedingungen unterliegt. Dies sah auch der Gesetzgeber des seinerzeitigen Volksrechtegesetzes aus dem Jahre 1922 so.

63

Als Finanzbeschlüsse sind zu betrachten:

• Die Gewährung von Nachtrags- und Verpflichtungskrediten.
  
• Die Genehmigung von Subventionsvergaben.

64

Nicht dem Referendum unterliegen Personalentscheidungen, wie etwa Richterbestellungen des Landtages.

65

Nicht jeder nicht für dringlich erklärte Finanzbeschluss unterliegt dem Referendum, sondern nur jene, die entweder eine „einmalige neue Ausgabe“ von mindestens 300.000 Franken oder eine „jährliche Neuausgabe“ von 150.000 Franken (ebenfalls als Mindestausgabe zu verstehen) verursachen. Dies impliziert, dass aus den parlamentarischen Materialien, im Regelfall dem BuA, nachvollziehbar hervorgehen muss, welche Ausgaben der Beschluss in welcher Höhe nach sich zieht.

66

Ausgaben beziehen sich auf das Verwaltungsvermögen des Staates und nicht auf eine Anlage des Finanzvermögens. Eine einmalige Ausgabe liegt vor, wenn der Gesamtbetrag der Ausgabe von vornherein feststeht. Eine jährlich wiederkehrende Ausgabe ist zumindest insoweit bestimmbar, als die jährliche Höhe bestimmbar ist.

67

Somit bleibt zu klären, welche Ausgaben als „Neuausgaben“ zu betrachten sind. Dabei liegt es nahe, sich an Art. 3 Finanzhaushaltsgesetz zu orientieren. Gemäss Abs. 3 dieser Bestimmung gilt nämlich eine Ausgabe aus neu, wenn sie nicht gebunden ist. Der Begriff der gebundenen Ausgabe wird in Abs. 2 wie folgt definiert:

„2) Eine Ausgabe gilt als gebunden, wenn in Bezug auf Umfang, Zeitpunkt oder andere wesentliche Modalitäten kein erheblicher Handlungsspielraum besteht. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Ausgabe:

a) aufgrund einer durch einen Rechtssatz erfolgten Finanzkompetenzdelegation durch den Landtag, die Regierung oder eine andere Instanz abschliessend beschlossen werden kann;

b) durch einen Rechtssatz, eine völkerrechtliche Verpflichtung oder eine Gerichtsentscheidung grundsätzlich und dem Umfang nach vorgeschrieben ist;

c) zur effizienten Erfüllung von gesetzlich vorgeschriebenen Verwaltungsaufgaben zwingend erforderlich ist und namentlich der Beschaffung oder Erneuerung der für die Verwaltungstätigkeit erforderlichen personellen und sachlichen Mittel dient;

d) die Planungs- und Projektierungskosten zur Vorbereitung eines Projekts betrifft;

e) bei baulichen Massnahmen zur Erhaltung und zweckmässigen Nutzung der vorhandenen Bausubstanz des Werkes erforderlich ist, ohne dass eine wesentliche Zweckänderung erfolgt;

f) durch den Abschluss von Mietverträgen entsteht.“

68

Trifft auf den Finanzbeschluss demnach keines der genannten Kriterien zu, gilt die Ausgabe als neu und sie unterliegt, das Überschreiten der massgeblichen Beträge vorausgesetzt, dem Referendum.

69

Der Landtag darf die Referendumsgrenze nicht durch Aufspaltung in einzelne kleinere Kredite umgehen, die entsprechende Judikatur des Bundesgerichts wird man auch auf die Verfassungsrechtslage in Liechtenstein anzuwenden haben.

70

Auch der Landtag kann einen Beschluss über die Abhaltung eines Referendums über einen Finanzbeschluss fassen. Der Beschluss ist gemeinsam mit dem Finanzbeschluss zu fällen.

71

In der Literatur wurde thematisiert, dass im Unterschied zum Gesetzesbeschluss das Volk keine Möglichkeit hat, mittels einer Initiative einen bestehenden Finanzbeschluss zu Fall zu bringen, weil die Initiative nur bei der Gesetzgebung offensteht. Dies kann rechtspolitisch als Mangel betrachtet werden, ändert aber nichts an der Verfassungsrechtslage, die allerdings bis zu einem gewissen Grad auch erlaubt, Finanzbeschlüsse im Kleid formeller Gesetze zu erlassen, die als solche auch dem Initiativrecht unterliegen.

E. Das Staatsvertragsreferendum

72

Das Staatsvertragsreferendum wird in Art. 66bis LV näher geregelt, weshalb auf die Kommentierung zu dieser Bestimmung verwiesen wird.

F. Die Volksabstimmung über eine Initiative

73

Die Abstimmung gemäss Art. 66 Abs. 6 LV findet statt, wenn der Landtag eine zugelassene und erfolgreich mittels Unterschriften oder Gemeindeversammlungsbeschlüssen eingereichte Initiative abgelehnt hat. Die Bestimmung verweist abermals auf den gemäss Art. 64 Abs. 3 dann erforderlichen Bedeckungsvorschlag, wenn aus dem Begehren entweder eine einmalige, im Finanzgesetz nicht schon vorgesehene oder eine länger andauernde Belastung erwächst. Auf die Ausführungen zu Art. 64 Abs. 3 LV ist zu verweisen.

74

Die Ablehnung der Initiative durch den Landtag muss – schon aus Publizitätsgründen – kundgemacht werden.

75

Wird die Initiative vom Volk angenommen, so ersetzt diese Annahme die sonst erforderliche Zustimmung des Landtages zu einem Gesetzesbeschluss.

III. Verfahren

76

Art. 66 Abs. 7 LV verweist hinsichtlich der näheren Bestimmungen über das Referendum auf die einfache Gesetzgebung. Diese wird mit dem VRG getroffen, das in seinem IV. Titel Referendum, Initiative und Landtagseinberufung regelt.

77

Das VRG bezeichnet das von Gemeinden auf Grund von Gemeindeversammlungsbeschlüssen gefasste Referendumsbegehren als Gemeindebegehren (Art. 68 VRG), solche durch das Volk als Sammelbegehren (Art. 69 VRG) und Beschlüsse des Landtages auf Abhaltung eines Referendums als Landtagsbegehren (keine spezifische Regelung im VRG, vgl. aber Art. 67 VRG). Die näheren Vorschriften über das Zustandekommen von Referendumsbegehren sind (wie bei Initiativen) diesen Bestimmungen zu entnehmen.

78

Die Regierung hat die eingelangten Eingaben wie beim Initiativbegehren zu prüfen (Art. 71 Abs. 1 VRG). Sie hat die Publikation des Ergebnisses der Prüfung zu veranlassen (Art. 71 Abs. 3 VRG).

79

Gemäss Art. 72 Abs. 1 VRG ist, sofern das Begehren um Volksabstimmung seitens einer genügenden Zahl von Gemeinden oder Stimmberechtigten gestellt worden ist oder wenn der Landtag eine Volksabstimmung beschliesst, innerhalb von 14 Tagen eine Volksabstimmung anzuordnen, die innerhalb von drei Monaten durchzuführen ist.

80

Da das VRG keine konkrete Frist setzt, innerhalb welcher die Regierung die Prüfung des Begehrens abgeschlossen haben muss (vgl. Art. 71 VRG), gibt es einerseits keine konkrete Maximalfrist, innerhalb welcher die Volksabstimmung durchzuführen ist. Klar ist lediglich, dass sie spätestens innerhalb von drei Monaten und 14 Tagen nach Abschluss dieser Prüfung abzuhalten ist. Andererseits ergibt sich wohl unmittelbar aus der Verfassung, dass die Regierung die Prüfung nicht unangemessen lange hinauszögern darf, weil sonst der Gesetzgebungsprozess durch ein Exekutivorgan verzögert würde. Auch wenn das VRG für die Dauer der Prüfung keine konkrete Frist setzt, ist davon auszugehen, dass diese unverzüglich und ohne unnötigen Aufschub vorzunehmen und zum Abschluss zu bringen ist, also mit anderen Worten innerhalb weniger Tage zu erfolgen hat.

81

Der dem Referendum unterzogene Beschluss muss gemäss Art. 78 Abs. 1 VRG von der absoluten Mehrheit der gültig Stimmenden des ganzen Landes angenommen werden. Dies bedeutet, dass die ungültigen Stimmen nicht zählen (also anders als bei Entscheidungen im Landtag, wo eine ungültige Stimmabgabe im Ergebnis als Ablehnung des Antrages zählt).

82

Die Regierung hat gemäss Art. 77 Abs. 4 VRG auf Grund der eingegangenen Abstimmungsprotokolle das Ergebnis der Volksabstimmung zu prüfen und in den amtlichen Kundmachungsorganen zu veröffentlichen. Hinsichtlich der im Referendum angenommenen Gesetzes- und Verfassungsbeschlüsse sieht Art. 78 Abs. 3 VRG detaillierte Regelungen betreffend die Angabe von Stimmberechtigten, abgegebenen Stimmen, der Annahme und ungültigen Stimmen im Zuge der Kundmachung im Landesgesetzblatt vor. Wird die Vorlage verworfen, so erklärt die Regierung gemäss Art. 78 Abs. 4 VRG dem Landtag gegenüber diese als „dahingefallen“. Das Gesetzgebungsverfahren betreffend diesen Beschluss ist damit abgebrochen und darf nicht wieder fortgesetzt werden, was freilich nicht ausschliesst, dass ein neuerliches Gesetzgebungsverfahren mit demselben Inhalt eröffnet wird.