Art. 8

1) Der Landesfürst vertritt, unbeschadet der erforderlichen Mitwirkung der verantwortlichen Regierung, den Staat in allen seinen Verhältnissen gegen auswärtige Staaten.

2) Staatsverträge, durch die Staatsgebiet abgetreten oder Staatseigentum veräussert, über Staatshoheitsrechte oder Staatsregale verfügt, eine neue Last auf das Fürstentum oder seine Angehörigen übernommen oder eine Verpflichtung, durch die den Rechten der Landesangehörigen Eintrag getan würde, eingegangen werden soll, bedürfen zu ihrer Gültigkeit der Zustimmung des Landtages.

Autor: Peter Bussjäger. Zuletzt bearbeitet: 31. August 2015
Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung. Online-Kom­mentar, Bendern 2016, www.verfassung.li

Entstehung und Materialien

KonV § 23

RV § 8

VK, S. 1

LGBl. 1921 Nr. 15

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I. Allgemeine Bemerkungen und Entstehungsgeschichte

1

Die Bestimmung des Art. 8 LV bildet trotz und gerade wegen ihrer Knappheit und Auslegungsbedürftigkeit eine zentrale Rechtsgrundlage der liechtensteinischen Aussenpolitik. Sie ist seit 1921 unverändert geblieben.

2

Die Norm gehörte in ihrer ursprünglichen Fassung bereits der Konstitutionellen Verfassung an (§ 23). Art. 8 Abs. 1 LV unterscheidet sich vom seinerzeitigen § 23 Abs. 1 KonV dadurch, dass die Wortfolge „unbeschadet der erforderlichen Mitwirkung der verantwortlichen Regierung“ eingefügt wurde. Hingegen unterscheidet sich Art. 8 Abs. 2 von § 23 Abs. 2 KonV nur terminologisch und sprachlich, nicht aber inhaltlich.

3

In den Schlossabmachungen kam der Inhalt des (neuen) Art. 8 nicht explizit zur Sprache, wenngleich sich aus dem Zusammenhang ergibt, dass die Einsetzung einer dem Fürsten und dem Landtage verantwortlichen Regierung“ nicht ohne Auswirkungen auf die Vertretungsbefugnis des Fürsten sein konnte. Dessen ungeachtet war Art. 8 Abs. 1 noch in der Regierungsvorlage Peer diesbezüglich gegenüber § 23 KonV unverändert. Art. 8 Abs. 2 enthielt hingegen bereits die heutige Formulierung.

4

In den Beratungen der Verfassungskommission wurde dieses Problem jedoch offenbar erkannt und dort jener Einschub vorgeschlagen, durch welchen nun auch Art. 8 Abs. 1 LV die heute gültige Fassung erhielt.

5

Die Änderung wurde von der Verfassungskommission dahingehend begründet, dass der Einschub aus der Erwägung erfolgte, „dass z.B. der Regierungschef auch Ministerpräsident und Aussenminister in einer Person ist. Wenn also die Gesamtregierung die Trägerin der Verantwortlichkeit ist, so können z.B. die Gesandtschaften bzw. Aussenvertretungen nur in deren Einverständnis handeln.“ Diese etwas unklare Formulierung lässt den Schluss zu, dass vor allem massgebend war, den Einfluss der verantwortlichen Kollegialregierung gegenüber dem Regierungschef, von dem man annahm, dass er weiterhin auch Aussenminister sein werde, zu sichern. Die Gesamtregierung als Trägerin der Verantwortung sollte daher sicherstellen können, dass die auswärtigen Angelegenheiten nur im Einverständnis mit ihr gehandhabt werden. Dies war zweifelsfrei das aus Sicht des historischen Gesetzgebers wesentliche Anliegen dieser Änderung. Darüber hinaus wurde dadurch aber auch grundsätzlich klargestellt, dass die Regierung zuständig ist, gegenüber anderen Staaten selbständig aufzutreten und damit eine Aussenpolitik zu führen.

6

Die bemerkenswerte Kontinuität der Bestimmung seit Inkrafttreten der Konstitutionellen Verfassung deutet darauf hin, dass die Kompetenzabgrenzung der Staatsorgane in der Aussenpolitik grundsätzlich funktioniert bzw. die Staatspraxis in der Handhabung der Bestimmung pragmatische Wege gefunden hat. Dies gilt auch angesichts der Tatsache, dass seit 1921 die Regierung an der Aussenpolitik zwingend mitzuwirken hat (Art. 8 Abs. 1 LV).

II. Grundsätzliche Bemerkungen zur Aussenpolitik Liechtensteins

7

Liechtenstein ist als Kleinstaat in besonderem Masse auf eine wirkungsvolle Aussenpolitik angewiesen, um als souveräner Staat anerkannt zu werden. Genau diese Anerkennung stand in der Geschichte des Fürstentums immer wieder infrage, weil es aufgrund seiner Kleinheit für expansionswillige Staaten eine leichte Beute sein konnte oder verschiedentlich auch nicht als Mitglied der Staatengemeinschaft anerkannt wurde. Vorrangiges Ziel der Aussenpolitik Liechtensteins ist es daher, die Wahrnehmung Liechtensteins als souveräner Staat zu garantieren und durch enge Kooperation nicht nur mit den Nachbarstaaten, sondern auch mit der Staatengemeinschaft als gleichberechtigter Staat behandelt zu werden. In diesem Zusammenhang sind Beitritte zu internationalen Organisationen wie zur UNO, zum Europarat und die Mitgliedschaft im EWR von besonderer Bedeutung.

8

Eine offizielle Erklärung Liechtensteins zur Neutralität gibt es nicht. Im Ersten Weltkrieg hat sich Liechtenstein neutral verhalten, jedoch keine Neutralitätserklärung abgegeben, sehr wohl jedoch eine solche zu Beginn des Zweiten Weltkrieges. Die Aussenpolitik ist in den modernen Staaten allgemein von der Regierung dominiert. Die Rolle des Parlaments tritt demgegenüber in den Hintergrund. Es muss sich im Regelfall darauf beschränken, die Regierungstätigkeit zu kontrollieren und massgebliche aussenpolitische Schritte, wie den Abschluss von Staatsverträgen, seiner Genehmigung vorzubehalten.

9

Die rechtliche Durchdringung der Aussenpolitik ist allgemein gering, so auch in Liechtenstein. Die Verfassung enthält vergleichsweise rudimentäre Vorgaben, deren wichtigste Art. 8 LV darstellt. Nähere, insbesondere organisationsrechtliche Regelungen werden auf Ebenen unterhalb der Verfassungsstufe getroffen.

10

Gemäss Art. 18 Abs. 1 lit. b) des Gesetzes über die Regierungs- und Verwaltungsorganisation (RVOG) wird ein Ministerium für Äusseres eingerichtet. Sein Aufgabenbereich ergibt sich aus der gemäss Art. 19 RVOG zu schaffenden Geschäftsverteilung, welche in Anhang 1 P. II. A der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV) geregelt ist. Davon abgesehen besteht aber auch eine Zuständigkeit der anderen Regierungsmitglieder gemäss Art. 22 lit. c) RVOG, wonach sie die Kollegialregierung in ihrem Zuständigkeitsbereich im In- und Ausland vertreten, sofern dafür nicht der Landesfürst, der Regierungschef oder das mit den Angelegenheiten für Äusseres betraute Regierungsmitglied zuständig ist. Der Regierungschef wiederum ist für internationale Finanzplatzangelegenheiten sowie die „Koordination EWR“ zuständig.

11

Hinsichtlich des Landtages richtet Art. 19 des Geschäftsverkehrs- und Verwaltungskontrollgesetzes (GVVKG) eine Aussenpolitische Kommission ein, der von der Regierung u.a. die der Zustimmung des Landtages bedürftigen Staatsverträge zur Prüfung und Begutachtung vorgelegt werden (Abs. 1). Ausserdem trifft die Regierung die Verpflichtung, die Aussenpolitische Kommission regelmässig, frühzeitig und umfassend über die Entwicklung der aussenpolitischen Lage sowie über Vorhaben im Rahmen der internationalen Organisationen und Verhandlungen mit auswärtigen Staaten zu informieren.

12

Darüber hinaus ist auf der Grundlage von Art. 69 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Landtags als eine nicht ständige Kommission des Landtags die EWR-Kommission eingerichtet. Sie prüft die Beschlüsse des EWR-Ausschusses auf ihre Zustimmungsbedürftigkeit durch den Landtag.

13

Anzumerken ist, dass auch die elf liechtensteinischen Gemeinden insbesondere im Rahmen grenzüberschreitender Kontakte mit Gemeinden in den Nachbarländern in gewisser Hinsicht „Aussenbeziehungen“ führen.

III. Das Vertretungsrecht des Landesfürsten in aussenpolitischen Angelegenheiten

14

Gemäss Art. 8 Abs. 1 LV vertritt der Landesfürst den Staat in allen seinen Verhältnissen gegenüber auswärtigen Staaten, unbeschadet der erforderlichen Mitwirkung der Regierung.

Diese Vertretungsbefugnis äussert sich unter anderem darin, dass der Landesfürst die Staatsverträge unterzeichnet (dazu näher Kapitel VI.D.2.).

15

Der Umstand, dass die Abschlussbefugnis von Staatsverträgen letztlich beim Landesfürsten ruht, bedeutet nicht, dass ihm auch die ausschliessliche Willensbildungsbefugnis in aussenpolitischen Belangen zukäme. Dem steht nicht nur die Verfassungsrealität entgegen, sondern auch der Wortlaut der Verfassung lässt dem Spiel der politischen Kräfte erheblichen Raum. Dass dies auch zu Spannungen führen kann, wenn Regierung und Landesfürst eine „eigene“ Aussenpolitik führen (würden), liegt auf der Hand. Eine solche Situation würde freilich dem Geist der Verfassung widersprechen, die auf eine Symbiose von monarchischem und demokratischem Prinzip hinwirkt. So kann der Fürst auch selbst die Initiative zum Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen ergreifen oder umgekehrt darauf hinwirken, dass derartige Verträge nicht zustande kommen oder die Ratifizierung von Staatsverträgen verweigern. Auf der anderen Seite ist der Fürst auf die Mitwirkung der Regierung angewiesen Dies bedeutet, dass die Akteure der aussenpolitischen Beziehungen in Liechtenstein im Interesse der Sache auf ein gut abgestimmtes Vorgehen dringen müssen.

16

Der Landesfürst vertritt den Staat freilich nicht nur im Rahmen des Abschlusses von Staatsverträgen, sondern auch bei allen anderen völkerrechtlich relevanten Handlungen, insbesondere einseitigen Völkerrechtsgeschäften, wie z.B. die Anerkennung von Staaten. Wie bei den Staatsverträgen (siehe dazu näher unter Kapitel VI.D.2.) ist allerdings eine Bevollmächtigung der Regierung zur Setzung solcher Akte jedenfalls zulässig. Darüber hinaus umfasst das Vertretungsrecht auch Repräsentationsakte, wie etwa den Empfang von Vertretern anderer Staaten. Wiederum gilt, dass damit Repräsentationsbefugnisse anderer Staatsorgane, wie etwa der Mitglieder der Regierung aber auch des Landtagspräsidenten, nicht ausgeschlossen sind.

17

Keine Vertretung gegenüber auswärtigen Staaten liegt vor, wenn es um die innerstaatliche Umsetzung von Rechtsnormen völkerrechtlichen Ursprungs geht oder um die Vorbereitung der Ratifikation eines Staatsvertrags.

IV. Die Mitwirkung der Regierung

18

Aus Art. 78 Abs. 1 LV ergibt sich, dass die gesamte Landesverwaltung durch die dem Landesfürsten und dem Landtag verantwortliche Regierung ausgeübt wird. Dazu zählen auch die Geschäfte im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten. Die Regierung ist somit in der Aussenpolitik – wie in den anderen Staatsgeschäften auch – nicht nur dem Fürsten, sondern auch dem Landtag gegenüber verantwortlich.

19

Zutreffend führt die Regierung in einer von ihr herausgegebenen Broschüre aus, dass in der „Durchführung der auswärtigen Angelegenheiten nur ein harmonisches Zusammenwirken von Fürst und Regierung erfolgversprechend sein kann, da trotz der Oberaufsicht des Fürsten über die Regierung keines der beiden Organe letztlich dem andern seinen Willen aufzuzwingen vermag.“ Die Folge eines fehlenden harmonischen Zusammenwirkens kann daher wie erwähnt eine problematische Pattsituation sein.

20

Die „Mitwirkung der verantwortlichen Regierung“ in aussenpolitischen Angelegenheiten stellt sich in der Staatspraxis in der Form dar, dass die Regierung auf der Basis ihres jeweiligen Regierungsprogramms ihre aussenpolitischen Zielsetzungen umzusetzen versucht. Die notwendige Abstimmung mit dem Landesfürsten und dem Landtag – also den Staatsorganen, denen die Regierung verantwortlich ist – ist einer normativen Regelung nur bedingt zugänglich. Ob sie erreicht wird, hängt von der jeweiligen Gesprächskultur ab.

21

Die Verfassung stellt jedoch klar, dass die Mitwirkung der Regierung in aussenpolitischen Angelegenheiten „erforderlich“ ist und diese daher nicht schlechthin übergangen werden darf. So wäre es beispielsweise unzulässig, wenn der Landesfürst einen Staatsvertrag ohne Mitwirkung der Regierung aushandeln und unterzeichnen würde, weil damit nicht nur der Kompetenzbereich der Regierung übergangen würde, sondern auch die Kontrolle der Exekutive durch den Landtag ausgeschaltet würde.

V. Die Rolle des Landtages in aussenpolitischen Angelegenheiten

22

Die Bestimmung des Art. 8 Abs. 2 LV sichert dem Landtag einen umfassenden Genehmigungsvorbehalt bei Staatsverträgen, mit welchem das Parlament allerdings lediglich seine Zustimmung oder Ablehnung zum Ausdruck bringen kann (dazu näher unter Kapitel VI.). Abänderungen an den ausgehandelten Texten sind ihm nicht möglich. In vielen Fällen würde allerdings die Ablehnung eines Staatsvertrages, dem mitunter langwierige Verhandlungen auf Regierungsebene voraus gegangen sind, den Staat aussenpolitisch geradezu diskreditieren. Ein Lösungsansatz für diese demokratiepolitisch problematische Präjudizierung des Parlaments durch Regierungshandeln wäre eine möglichst frühzeitige Einbindung des Landtags in die aussenpolitischen Vorhaben der Regierung und des Landesfürsten. Allerdings stösst eine solche Mitwirkung des Parlaments an der Regierungstätigkeit zum einen an die Grenzen der Leistungsfähigkeit eines Milizparlaments und seiner politischen Durchsetzungsfähigkeit, zum anderen würde aber auch das Gewaltenteilungsprinzip tangiert.

23

Immerhin gibt es gewisse Instrumente aussenpolitischer Aktivitäten des Landtags:

So wählt der Landtag gemäss Art. 61 seiner Geschäftsordnung (GOLT) für jede Mandatsperiode die ständigen Delegationen bei:

a) der Parlamentarischen Versammlung des Europarates;

b) der Parlamentarischen Versammlung der OSZE;

c) der Internationalen Parlamentarier Union;

d) der Parlamentarierkonferenz Bodensee und bei

e) den Parlamentarierkomitees der EFTA- bzw. der EWR-Staaten.

24

Zu erwähnen ist, dass der Landtag gemäss Art. 67 GOLT eine Aussenpolitische Kommission (APK) als ständige Kommission eingerichtet hat. Ihre Aufgabe ist es, die der Zustimmung des Landtages bedürfen den Staatsverträge zu begutachten und „in Zusammenarbeit mit der Regierung“ in auswärtigen Angelegenheiten die Interessen des Landes wahrzunehmen.

25

Das Potenzial der Aussenpolitischen Kommission liegt darin, neben der Prüfung und Vorberatung sämtlicher aussenpolitischer Berichte und Anträge der Regierung an den Landtag, vermittelnde und initiierende Einflussnahmen des Landtages auf die Aussenpolitik zu ermöglichen. So wird der Aussenpolitischen Kommission zugebilligt, als Plattform eines institutionalisierten Dialogs zwischen Landtag und Exekutive dienen zu können, sowie kontrollierend, aber auch innovativ gestaltend und neue Perspektiven artikulierend, tätig zu sein.

26

Während frühere Beurteilungen der APK eine „relative Stärke“ zugebilligt hatten, sind neuere Einschätzungen der Praxis eher ernüchternd: So kann man etwa mit Frommelt von einer strukturellen Einschränkung der Informationsverarbeitungskapazität sprechen. Die Aussenpolitische Kommission könne mangels Ressourcen (insbesondere geringe Anzahl Mitglieder, kein eigenes Büro in Brüssel, fehlende Vernetzung mit den für aussenpolitische Belange zuständigen Parlamentariern anderer Staaten) auch bei bedeutsamen Geschäften mit internationalem Bezug kaum wirksam Einfluss nehmen. Dazu kommt der durch die in Art. 102 Abs. 5 EWRA vorgesehene partielle Ausserkraftsetzung jener Teile des EWR, die durch neue Vorschriften, hinsichtlich derer der Gemeinsame EWR-Ausschuss keinen fristgerechten Beschluss gefasst hat, berührt werden, aufgebaute Druck Richtung Zustimmung zu Änderungen des EWR-Abkommens.

27

Die informelle Aussenpolitik des Landtags im Rahmen von Besuchsdelegationen und freundnachbarlichen Treffen dient der Kontaktpflege und der Auslotung der gemeinsamen Interessenlagen.

28

Im regionalen Kontext ist hier vor allem die Parlamentarierkonferenz Bodensee, deren Gründung im Übrigen eine Reaktion auf die Dominanz der Exekutiven im Bereich der Aussenpolitik der beteiligten Staaten und Regionen war, zu erwähnen. Allerdings bildet die Parlamentarierkonferenz in der Praxis eine eher lockere Gesprächsrunde, in der aktuelle politische Fragen, welche die Region unmittelbar betreffen, diskutiert und durch Impulsreferate von Expertinnen und Experten vorbereitet werden.

29

Ein unter dem Blickwinkel der Rolle des Landtages durchaus problematischer Aspekt stellt die Besonderheit dar, dass die Schweiz auf der Grundlage des Zollvertrags Übereinkommen mit anderen Staaten abschliesst und sich ihr territorialer Anwendungsbereich auch auf Liechtenstein erstreckt (dazu näher unter Kapitel VII. mit den dort angeführten Beispielen). Der Landtag hat keine Möglichkeit, in irgendeiner Form Einfluss zu nehmen auf diese Übereinkommen, sie werden ihm vor der Ratifikation durch die Schweiz nicht einmal zur Kenntnis gebracht. Gestützt auf Art. 10 Abs. 1 ZV ist die Regierung zumindest verpflichtet, die in Liechtenstein geltenden schweizerischen Erlasse und die von der Schweiz ausgehandelten Staatsverträge, die auf Liechtenstein Anwendung finden, bekannt zu machen.

VI. Die Staatsverträge im Besonderen

30

Gemäss Art. 66bis LV unterliegt jeder Landtagsbeschluss, der die Zustimmung zu einem Staatsvertrag zum Gegenstand hat, der Volksabstimmung, wenn der Landtag eine solche beschliesst oder wenn innerhalb von 30 Tagen nach der amtlichen Verlautbarung des Landtagsbeschlusses wenigstens 1.500 wahlberechtige Landesbürger oder wenigstens vier Gemeinden ein darauf gerichtetes Begehren stellen. Dieses „Staatsvertragsreferendum“ wurde 1992 im Vorfeld des EWR-Beitritts eingeführt. Es ermöglicht eine Mitwirkung des Volkes in aussenpolitischen Angelegenheiten und wurde bisher einmal, nämlich im Jahr 2000 zum Staatsvertrag mit der Schweiz betreffend die leistungsfähige Schwerverkehrsabgabe im Fürstentum Liechtenstein, ergriffen.

A. Zum Begriff des Staatsvertrages

31

Der Staatsvertrag ist ein zentrales Element aussenpolitischen Handelns. Aufgrund seiner völkerrechtlichen Bindungswirkung wird er von der Verfassung unter bestimmten Voraussetzungen dem Genehmigungsvorbehalt des Landtages unterworfen.

32

Die LV verwendet seit 1921 den Begriff des „Staatsvertrages“, ohne ihn zu definieren. Die KonV verwendete in § 23 Abs. 2 den Terminus „Verträge mit Auswärtigen“, der noch eine gewisse Personalisierung der auswärtigen Gewalt mit der Funktion des Staatsoberhauptes (und den Staatsoberhäuptern anderer Staaten) anklingen liess.

33

Der Begriff des Staatsvertrages wird damit vorausgesetzt. Durch die Formulierung der Verfassung wird jedoch klargestellt, dass über Hoheitsrechte nicht mehr im Wege von Verträgen von Staatsoberhäuptern disponiert wird, sondern durch Verträge zwischen Staaten. Das Staatsvertragsrecht wird damit depersonalisiert.

34

Es kann kein Zweifel bestehen, dass die Verfassung hinsichtlich des Begriffs des Staatsvertrages an das völkerrechtliche Begriffsverständnis anknüpft. Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang, dass die im selben Zeitraum entstandene, nur geringfügig ältere österreichische Bundesverfassung in Art. 50 B-VG ebenso wie bereits die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 in Art. 8 ebenfalls von „Staatsverträgen“ sprach. Es handelte sich somit um einen zur Zeit der Inkraftsetzung der Regelung eingeführten Begriff, der offenbar wenig Interpretationsfragen offen liess. Der Begriff des Staatsvertrages ist somit in Anlehnung an die Völkerrechtslehre zu ermitteln.

35

Als Staatsverträge sind demnach alle Verträge zwischen Völkerrechtssubjekten zu verstehen, sofern es sich nicht um privatrechtliche Verträge handelt.

36

Privatrechtliche Verträge Liechtensteins unterliegen von vornherein nicht dem Anwendungsbereich des Art. 8 Abs. 2 LV. Ebenso ist eine Vereinbarung einer Gemeinde Liechtensteins mit einer Körperschaft ausserhalb des Landes kein Staatsvertrag.

37

Gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a) Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) ist ein „internationaler Vertrag“ im Sinne dieses Übereinkommens „eine in Schriftform geschlossene und vom Völkerrecht bestimmte internationale Übereinkunft zwischen Staaten, gleichviel ob sie in einer oder mehreren zusammenhängenden Urkunden enthalten ist und welche besondere Bezeichnung sie hat.“

38

Es muss sich also bei einem Staatsvertrag im Sinne der WVK um eine Willenseinigung im Sinne übereinstimmender, aufeinander bezogener und auf denselben Gegenstand gerichteten Willenserklärungen handeln, die darauf abzielen, bestimmte, wechselseitig bindende Verhaltensregeln zu begründen, zu ändern oder aufzuheben.

39

Einseitige Rechtsgeschäfte, wie zum Beispiel Anerkennung, Protest oder Verzicht, sind damit keine Staatsverträge.

40

Was die Schriftform betrifft, so ist zu beachten, dass die WVK zwar die Schriftlichkeit verlangt, aber die Geltung völkerrechtlicher Verträge ohne Schriftform unberührt lässt. Diese verbleiben ausserhalb des Anwendungsbereiches der Konvention.

41

Hinsichtlich der „Staaten“ als Vertragspartner eines Staatsvertrages ist insoweit eine Einschränkung vorzunehmen, als es das Völkerrecht den Verfassungen der Staaten überlässt, ob sie etwa auch Gliedstaaten eines Bundesstaates mit einer entsprechenden Kompetenz zum Abschluss derartiger Verträge ausstatten.

42

Zu beachten ist, dass, da der Begriff des Staatsvertrages nach dem völkerrechtlichen Begriffsverständnis zu interpretieren ist, auch mündliche Staatsverträge als Staatsverträge im Sinne des Art. 8 Abs. 2 LV zu betrachten sind. Dies ergibt sich aus der Überlegung, dass Art. 8 Abs. 2 LV klar bestrebt ist, jegliche völkerrechtlich relevante Bindung durch einen „Staatsvertrag“ in den in Art. 8 Abs. 2 genannten Angelegenheiten an die Zustimmung des Landtages zu knüpfen. Diese Zustimmungspflicht darf gerade nicht durch einen bloss mündlichen Staatsvertrag unterlaufen werden.

43

Auf die formelle Bezeichnung als „Staatsvertrag“ kommt es nicht an. Im völkerrechtlichen Verkehr sind verschiedene Bezeichnungen (Vertrag, Abkommen, Übereinkommen, Konvention, Protokoll, Pakt u.dgl. mehr) gebräuchlich. Entscheidend für die Beurteilung der Genehmigungspflicht ist daher eine inhaltliche Betrachtungsweise und nicht die Bezeichnung.

B. Die Genehmigungspflicht von Staatsverträgen

44

Art. 8 Abs. 2 sieht eine Zustimmungspflicht des Landtages nicht für schlechthin jeden Staatsvertrag vor, sondern nur für solche Verträge durch die

• Staatsgebiet abgetreten,

• Staatseigentum veräussert,

• über Staatshoheitsrechte oder Staatsregale verfügt wird,

• eine neue Last auf das Fürstentum oder seine Angehörigen übernommen oder

• eine Verpflichtung, durch die den Rechten der Landesangehörigen Eintrag getan würde,

eingegangen werden soll.

45

Diese Kriterien der Genehmigungspflicht sind so weit gefasst, dass in der Praxis jeder Staatsvertrag dem Landtag vorgelegt wird. Grundsätzlich unterliegen alle politisch wichtigen, Gesetzesrecht ändernden oder mit grösseren Ausgaben verbundenen Staatsverträge der Genehmigung durch den Landtag.

46

Im Einzelnen ergeben sich folgende Bemerkungen:

1. Abtretung von Staatsgebiet

47

Auch kleine Grenzbereinigungen bewirken mitunter, dass Staatsgebiet, wenn auch nur in sehr kleinem Umfang und gegen Kompensationen in anderen Bereichen, im Sinne des Art. 8 Abs. 2 „abgetreten“ wird. Eine Mindestgrösse der Fläche, die betroffen sein muss, damit der Landtag zustimmungspflichtig wird, ist der Verfassung jedenfalls nicht zu entnehmen. Aus diesem Grund und aus der Erwägung der besonderen Exponiertheit des Kleinstaates ist dieses Kriterium keineswegs einengend zu interpretieren. Der Tatbestand liegt selbst dann vor, wenn eine allfällige Kompensation das Staatsgebiet deutlich erweitern würde.

48

Eine Abtretung von Staatsgebiet grösseren Umfangs hat 1949 mit dem Staatsvertrag zwischen dem Fürstentum Liechtenstein und der schweizerischen Eidgenossenschaft über eine allgemeine Revision der Landesgrenze im Abschnitt Rhein-Würznerhorn stattgefunden, in dessen Rahmen das sogenannte „Ellhorn“, allerdings mit einem Gebietsausgleich, an die Schweiz abgetreten wurde. Der Landtag hat dafür die Zustimmung am 30. Dezember 1948 erteilt.

49

Eine Zustimmung des Landtages ist auch 1960 erfolgt zum Vertrag zwischen dem Fürstentum Liechtenstein und der Republik Österreich zur Feststellung der Staatsgrenze und Erhaltung der Grenzzeichen (Grenzvertrag). Da mit diesem Vertrag lediglich eine Festlegung der Staatsgrenze und keine Abtretung von Land erfolgt ist, ist davon auszugehen, dass auch die Staatspraxis den Tatbestand der Gebietsabtretung weit definiert.

2. Veräusserung von Staatseigentum

50

Dieser Tatbestand hatte bisher offenbar keine praktische Relevanz. Der Begriff des Staatseigentums ist weit zu verstehen. Er umfasst bewegliches wie unbewegliches Vermögen im Eigentum des Staates, ebenso wie beispielsweise Geldvermögen, Anteilsrechte an Unternehmen und Anleihen. Er käme nur in Betracht, wenn über Vermögenswerte des Staates im Wege eines Staatsvertrages verfügt würde. Aus diesem Grund sind Veräusserungen etwa von Unternehmensbeteiligungen des Landes an einen anderen, gegebenenfalls auch ausländischen staatlichen Rechtsträger nicht gemäss Art. 8 Abs. 2 LV genehmigungspflichtig.

51

Der Begriff „Veräusserung“ ist dabei nicht so zu interpretieren, als gelange er nur im Fall einer entgeltlichen Veräusserung, also eines Verkaufs, von Staatsgut zur Anwendung. Gerade auch die unentgeltliche Veräusserung von Staatsvermögen ist erfasst. Man wird davon auszugehen haben, dass ein ins Gewicht fallender ideeller oder materieller Wert gegeben sein muss, um die Zustimmungsbedürftigkeit des Staatsvertrags auszulösen. Thürer erblickte 1990 eine obere Grenze in den in Art. 66 Abs. 1 LV für das Finanzreferendum vorgesehenen Beträgen von damals 50.000 Fr. bei einmaligen und 20.000 Fr. bei jährlich wiederkehrenden Neuausgaben. Die Anknüpfung an Art. 66 Abs. 1 LV als oberste Grenze ist grundsätzlich insoweit sinnvoll, als sonst durch Staatsvertrag das Finanzreferendum ausgehebelt werden könnte. Andererseits sind die derzeit in Art. 66 Abs. 1 LV vorgesehenen Beträge zu hoch, um als „Bagatelle“ betrachtet werden zu können. Insgesamt scheinen daher die seinerzeit von Thürer vorgeschlagenen Grenzwerte noch immer als Obergrenze sinnvoll.

52

Sofern in der Praxis überhaupt über Staatseigentum disponiert wird, erfolgt dies im Regelfall durch Gesetz oder privatrechtliches Rechtsgeschäft, auf welche Art. 8 Abs. 2 LV angewendet wird.

3. Verfügung über Staatshoheitsrechte oder Staatsregale

53

Dieser Tatbestand gelangt wesentlich häufiger zur Anwendung. Er beinhaltet einerseits die Übertragung einzelner Hoheitsrechte des Staates auf andere Staaten oder auf zwischenstaatliche Einrichtungen.

54

Beispiel für ersteres ist der Zollvertrag, wonach etwa schweizerische Organe auf liechtensteinischem Gebiet Hoheitsakte setzen aber auch, wie in Mehrwertsteuerangelegenheiten, ein Rechtszug vom liechtensteinischen Verwaltungsgerichtshof an das Bundesgericht stattfindet.

55

Bei der Verfügung von Hoheitsrechten im Sinne des Art. 8 Abs. 2 LV kann es aber auch darum gehen, Rechtsetzungsbefugnisse auf supranationale Einrichtungen zu übertragen. Solche Rechtsetzungsbefugnisse können genereller Art (Erlassung von allgemein verbindlichen Rechtsvorschriften) wie auch individueller Art (Erlassung von in Liechtenstein unmittelbar wirksamen Entscheidungen im Einzelfall) sein.

56

Die Befugnis zu einer solchen Übertragung ist freilich verfassungsrechtlich nicht unbegrenzt: Insbesondere die in der Landesverfassung anerkannten Grundrechte können sich, zumindest in ihrem Kerngehalt, als Schranken der staatlichen Vertragsschliessungskompetenz erweisen.

57

Gegenstand der Verfügung über Hoheitsrechte im Sinne des Art. 8 Abs. 2 LV kann auch die Ermächtigung eines ausländischen Staates oder einer internationalen Organisation sein, auf liechtensteinischem Staatsgebiet Hoheitsakte zu setzen.

58

Andererseits gibt es aber auch eine Bagatellgrenze: Nicht jede völkerrechtliche Bindung wird als Verfügung über Staatshoheitsrechte zu verstehen sein, da schlechthin jeder Staatsvertrag eine Bindung der Partner und damit eine Einschränkung ihrer Hoheitsbefugnisse bewirkt. Es muss sich somit um eine spürbare Beschränkung staatlicher Souveränität handeln.

59

Enthält ein Staatsvertrag ausschliesslich sogenanntes „soft law“, also im Wesentlichen Absichtserklärungen, auf ein bestimmtes Ziel hinzuwirken und dies in politisch wenig sensiblen Angelegenheiten, gelangt dieser Tatbestand jedenfalls nicht zur Anwendung.

60

Andererseits: Bewirkt der Staatsvertrag eine eindeutige Bindung des Gesetzgebers, wird über das Hoheitsrecht der „Gesetzgebung“ des Staates verfügt. Auf den Umstand, dass aktuell keine Rechtsvorschriften zu ändern sind, kann es dabei nicht ankommen. Es reicht aus, dass der Gesetzgeber die bestehenden Rechtsvorschriften nicht mehr beliebig ändern kann, ohne gegen den Staatsvertrag zu verstossen.

61

Der zweite in diesem Tatbestand genannte Begriff „Staatsregale“, der schon in der KonV verwendet wurde, ist auslegungsbedürftig:

62

Regalien waren nach altdeutschem Recht alle dem Landesherrn (König) im weitesten Sinne zustehenden Hoheitsrechte. Später beschränkte sich der Begriff auf Monopolrechte des Staates bzw. Zollrechte (Nutzungs-, Zoll-, Salz-, Forst- und Bergbauregal).

63

Im liechtensteinischen Besonderen Verwaltungsrecht werden als „Regalsachen“ monopolartige Rechte des Staates betrachtet, nämlich das Jagd- und Fischereiregal, das Bergregal und das Salzmonopol. Der Tatbestand des Art. 8 Abs. 2 LV ist allerdings nicht auf diese aktuellen Regalsachen beschränkt, sondern erfasst alle Gegenstände, welche die Rechtsordnung zu Regalsachen erklärt. Dabei verwendet die Verfassung zuweilen auch den Begriff „Hoheit“, gerade im Zusammenhang mit Jagd, Fischerei und Bergwesen (Art. 22 LV). Sie spricht vom „Hoheitsrecht“ über Gewässer (Art. 21 LV) und der „Regelung des Münzwesens“ (Art. 23 LV) und meint damit Regale.

4. Übernahme einer neuen Last auf das Fürstentum oder seine Angehörigen

64

Die weite Formulierung dieses Tatbestandes macht ihn zu einer Art Auffangtatbestand für eine grosse Zahl von Staatsverträgen. Der Terminus „Last“ wird in der Literatur aufgrund des Umstandes, dass andere als „Verpflichtungen“ bezeichnete „Belastungen“ in den weiteren im Art. 8 Abs. 2 LV genannten Tatbeständen zum Ausdruck gelangen, im Sinne finanzieller Belastungen interpretiert, was zweifellos im Vordergrund des Motivs dieser Regelung stehen mag. Wie hoch die finanzielle „Belastung“ sein muss, um eine Genehmigungspflicht des Staatsvertrages durch den Landtag zu bewirken, lässt sich dem Wortlaut der Verfassung nicht entnehmen. Es ist davon auszugehen, dass es sich um eine für das Landesbudget nicht völlig unwesentliche Last handeln muss. Zur Ermittlung einer eindeutigen Grenze knüpft Thürer an Art. 66 Abs. 1 LV an, wonach jeder Finanzbeschluss des Landtages, sofern er eine einmalige neue Ausgabe von mindestens 300.000 Fr. oder eine jährliche Neuausgabe von 150.000 Fr. verursacht, der Volksabstimmung unterliegt. Dieser für das Finanzreferendum massgebliche Schwellwert erscheint tatsächlich als praktikable Handhabe.

65

Freilich wird man auch im Falle der Hinzunahme von Staatsgebiet, die als solche nicht nach den anderen Tatbeständen des Art. 8 Abs. 2 LV genehmigungspflichtig wäre, unter Umständen die Übernahme einer „Last“ erblicken können, wenn sich daraus finanzielle Verpflichtungen ergeben würden.

C. Der Zustimmungsakt des Landtages

66

Die Genehmigungspflicht bedeutet, dass der Vertrag ohne die Zustimmung des Landtages innerstaatlich keine Rechtswirkung entfalten kann. Weder dürfen die Behörden den Staatsvertrag anwenden noch kann er für die Bürger irgendwelche rechtlichen Verpflichtungen oder auch Ansprüche begründen. Davon zu unterscheiden ist die völkerrechtliche Bindungswirkung gemäss Art. 18 lit. a) WVK, die mit der Paraphierung eines Staatsvertrages (unter Vorbehalt der endgültigen Bindungserklärung durch Ratifizierung durch den Landesfürsten nach Zustimmung des Landtages) ausgelöst wird.

67

Der Zustimmungsakt des Landtages muss in förmlicher Weise erfolgen. Eine konkludente Zustimmung oder eine blosse Kenntnisnahme ist nicht ausreichend.

68

Die Gestaltungsmöglichkeiten des Landtages, dem von der Regierung ein genehmigungspflichtiger Staatsvertrag vorgelegt wird, sind allerdings äusserst beschränkt: Der Landtag hat lediglich die Möglichkeit, die Zustimmung zu erteilen oder zu versagen, eine Änderung des Staatsvertrages ist ihm nicht möglich. In diesem Sinne sind auch die Befugnisse der Aussenpolitischen Kommission zu verstehen, die gemäss Art. 67 GOLT die der Zustimmung des Landtages bedürftigen Staatsverträge „prüft und begutachtet“.

69

Die mögliche Verweigerung der Zustimmung des Landtages wird die Regierung jedoch im Regelfall dazu veranlassen, während der Vertragsverhandlungen die Position des Landtages im Blick zu halten. Dies ändert freilich nichts an der Dominanz der Exekutive gegenüber dem Parlament und an einer allfälligen faktischen Übermacht des ausländischen Vertragspartners.

70

Die Verfassung sieht weiters auch nicht das Setzen eines sogenannten Erfüllungsvorbehaltes durch den Landtag vor, wie dies etwa Art. 50 Abs. 2 Z. 3 B-VG ermöglicht. Auch hier gilt: Der Landtag hat ausschliesslich die Alternative zwischen Zustimmung oder Ablehnung des Staatsvertrages. Dies bedeutet, dass die Frage, ob ein Staatsvertrag unmittelbar anwendbar – also self-executing – ist, oder spezieller nationaler Ausführungsvorschriften bedarf, ausschliesslich dem Vertragstext zu entnehmen ist.

D. Die Rolle der Regierung und des Staatsoberhauptes beim Zustandekommen und beim Abschluss von Staatsverträgen

1. Die Regierungsfunktionen

71

Der Regierung bzw. der ihr unterstellten Verwaltung einschliesslich der Diplomatie, kommt in der Staatspraxis besonders im Vorfeld des Abschlusses von Staatsverträgen in der Regel die massgebliche Rolle zu. Die Vorbereitung des Abschlusses multinationaler Verträge erfolgt nämlich häufig in den Gremien internationaler Organisationen oder auf diplomatischen Konferenzen. Das vorläufige Ergebnis wird durch Paraphierung bestätigt. In einer weiteren Stufe schliesst sich im Regelfall die Unterzeichnung an. Bei bilateralen Verträgen sind die Abläufe im Prinzip ähnlich, freilich auf die jeweiligen Vertragsstaaten beschränkt.

72

Auf die Unterzeichnung folgt im Regelfall das innerstaatliche Zustimmungsverfahren, das mit der Ratifikation, der Abgabe der Erklärung des Staatsoberhauptes gegenüber dem oder den Vertragspartnern, dass der Vertrag völkerrechtlich bindend ist, endet.

73

Aspekte der Vertretungsbefugnis und Bevollmächtigung im Vorfeld und im Rahmen der Unterzeichnung von Staatsverträgen bestimmen sich im Aussenverhältnis, also gegenüber den potenziellen Vertragspartnern, nach Völkerrecht, im Konkreten nach der WVK.

74

Im Regelfall führen die Regierung und ihre Beauftragten die Vertragsverhandlungen und paraphieren und unterzeichnen die Vertragstexte. Abgesehen davon, dass das Vertretungsrecht dem Staatsoberhaupt zukommt, hat der Regierungschef bereits vorher gemäss Art. 86 Abs. 1 LV über die der landesherrlichen Verfügung unterstellten Gegenstände dem Landesfürsten Vortrag zu halten bzw. Bericht zu erstatten.

75

Nähere Bestimmungen über die Regierungsfunktionen im Zusammenhang mit Aussenpolitik im Allgemeinen und dem Abschluss von Staatsverträgen im Besonderen enthält die Verfassung nicht. Die Einrichtung des Ministeriums für Äusseres ergibt sich aus Art. 18 RVOG. Der Geschäftsbereich des Ministeriums ist mit Verordnung zu regeln (Art. 19 RVOG).

76

Die u.a. in Ausführung des Art. 19 RVOG ergangene Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung (RVOV) nimmt in Anhang 1 II. A. die entsprechenden Geschäftszuweisungen an das Ministerium für Äusseres vor. Damit ist die „Mitwirkung der verantwortlichen Regierung“ i.S. des Art. 8 Abs. 1 LV beim Zustandekommen von Staatsverträgen umschrieben: Der Regierung kommt eine zentrale Rolle in der Vorbereitung aller Staatsverträge, aber auch im nachfolgenden Prozess der Umsetzung zu.

2. Die Funktionen des Landesfürsten beim Zustandekommen von Staatsverträgen

77

Die Vertretungsbefugnis des Landesfürsten gemäss Art. 8 Abs. 1 LV äussert sich unter anderem darin, dass er die Staatsverträge – jedoch unter Beachtung des Gegenzeichnungsrechts des Regierungschefs gemäss Art. 85 LV und des Vorliegens einer gemäss Art. 8 Abs. 2 LV erforderlichen Genehmigung des Landtages – unterzeichnet. Art. 85 LV erwähnt im Zusammenhang mit dem Gegenzeichnungsrecht indessen nur die „Gesetze sowie die vom Fürsten oder einer Regentschaft ausgehenden Erlässe und Verordnungen“. Die Lehre und die Staatspraxis gehen indessen davon aus, dass auch Staatsverträge dem Gegenzeichnungsrecht unterliegen. Diese Auffassung wird auch durch einen Grössenschluss untermauert: Wenn selbst „Erlässe und Verordnungen“ des Landesfürsten dem Gegenzeichnungsrecht unterliegen, muss dies erst recht für Staatsverträge gelten. Ausserdem geht es auch und gerade bei Staatsverträgen, die mitunter gar nicht vom Landtag zu genehmigen sind, um die Gewährleistung der politischen Verantwortlichkeit.

78

Damit ist allerdings keineswegs gesagt, dass der Abschluss von Staatsverträgen beim Fürsten monopolisiert ist. Trotz Fehlens einer ausdrücklichen Regelung ist davon auszugehen, dass der Landesfürst auch eine Bevollmächtigung zum Abschluss an andere Organe erteilen kann, wie dies auch in Art. 7 WVK vorgesehen ist. Ausgeschlossen ist allerdings ein selbständiges Tätigwerden eines anderen Staatsorgans beim Abschluss ohne eine solche Bevollmächtigung.

79

Der Umstand, dass die Abschlussbefugnis von Staatsverträgen letztlich beim Landesfürsten ruht, bedeutet nicht, dass ihm auch die ausschliessliche Willensbildungsbefugnis in aussenpolitischen Belangen zukäme. Dem steht nicht nur die Verfassungsrealität gegenüber, sondern auch der Wortlaut der Verfassung lässt dem Spiel der politischen Kräfte erheblichen Raum.

80

So kann der Fürst auch selbst die Initiative zum Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen ergreifen oder umgekehrt darauf hinwirken, dass derartige Verträge nicht zustande kommen. Auf der anderen Seite ist der Fürst auf die Mitwirkung der Regierung angewiesen und umgekehrt die Regierung auf die Ratifikation durch den Landesfürsten.

81

Das Vertretungsrecht des Fürsten beinhaltet nicht nur die Unterzeichnung bzw. die Bevollmächtigung zur Aufnahme von Verhandlungen und Unterzeichnung, sondern auch, nach erfolgter Genehmigung durch den Landtag, die Ratifikation des Staatsvertrags.

82

Es besteht grundsätzlich keine Pflicht des Fürsten zur Bevollmächtigung, zur Unterzeichnung oder zur Ratifikation. Da den Fürsten jedoch die Verpflichtung trifft, die Staatsgewalt „nach Massgabe der Bestimmungen dieser Verfassung“ auszuüben (Art. 2 LV), wird man von keiner völlig freien Entscheidung des Fürsten ausgehen können. Zwar kann die Ratifikation gegen den Willen des Fürsten nicht erzwungen werden. Die Verfassung verlangt ihrem Geist zufolge jedoch, dass sachliche, gute Gründe vorliegen, wenn beispielsweise die Ratifikation verweigert würde, und dass diese Gründe auch öffentlich gemacht werden.

E. Die Stellung von Staatsverträgen im liechtensteinischen Recht

83

Der liechtensteinischen Verfassung wird generell eine völkerrechtsfreundliche Haltung attestiert. Dazu gehört nicht nur, dass das Völkerrecht – im Gegensatz zu den skandinavischen Staaten – nach dem Prinzip des Monismus Bestandteil des Landesrechts ist. Dem Völkerrecht kann darüber hinaus auch – abhängig von der jeweiligen Regelungskonstellation, sei es als Staatsvertrag oder als allgemeiner Rechtsgrundsatz – unmittelbare Anwendbarkeit zukommen. Entsprechend dem Adoptionsprinzip gilt das Völkervertragsrecht als Landesrecht.

84

Art. 104 Abs. 2 LV, der eine Prüfungskompetenz des Staatsgerichtshofes von Staatsverträgen auf ihre Verfassungskonformität vorsieht, kann entnommen werden, dass Staatsverträge in der Normenhierarchie grundsätzlich unterhalb der Verfassungsstufe angesiedelt sind. Aus der Formulierung des Art. 92 Abs. 2 LV, wonach die Regierung die zur Durchführung der Gesetze und der direkt anwendbaren Staatsverträge erforderlichen Verordnungen erlässt, ergibt sich weiters, dass auch ein Staatsvertrag, sofern er direkt anwendbar ist, eine taugliche Rechtsgrundlage für eine Verordnung sein kann.

85

Der Staatsgerichtshof ging vor der durch die Verfassungsrevision 2003 eingeführten Bestimmung des Art. 104 Abs. 2 LV davon aus, dass materiell verfassungsändernde bzw. verfassungsergänzende Staatsverträge zulässig sind. Verfassungsrechtlich unproblematisch ist ein verfassungsändernder bzw. verfassungsergänzender Staatsvertrag, der non-self-executing ist: Der Verfassungsgesetzgeber muss dann eben jene Anpassungen und Umsetzungen treffen, die erforderlich sind, um den völkerrechtlichen Verpflichtungen Liechtensteins gerecht zu werden. Hingegen würde der Landtag durch die Genehmigung eines direkt anwendbaren verfassungsändernden oder verfassungsergänzenden Staatsvertrags den Verfassungsgesetzgeber und damit die für eine Verfassungsrevision erforderlichen Mehrheiten und Verfahren umgehen. Der Staatsgerichtshof hat sich mit diesem Problem jedenfalls noch nicht befasst. Die Lehre scheint zwar anzunehmen, dass die Verfassungsrevision 2003 die Ratifikation derartiger Staatsverträge nicht verunmöglicht, diese Auffassung ist jedoch deshalb kritisch zu sehen, weil damit auch die Prüfungskompetenz des Staatsgerichtshofes unterlaufen würde. Nach welchen Massstäben sollte der Staatsgerichtshof bei der Prüfung eines materiell verfassungsändernden Staatsvertrages vorgehen? Materiell verfassungsändernde Staatsverträge könnten in weiterer Folge auch Grundrechte aushebeln, ohne dass ein Prüfungsinstrument vorhanden wäre, das ein solches Vorgehen unterbinden könnte. Diese Gefahr bestünde besonders bei der Übernahme von neuem EWR-Recht im Wege der Genehmigung des Beschlusses des Gemeinsamen EWR-Ausschusses gemäss Art. 8 Abs. 2 LV.

86

Die analoge Anwendung der Vorschriften der Verfassungsrevision (Art. 112 Abs. 2 LV) auf die Genehmigung solcher Staatsverträge scheitert wohl daran, dass sich diese auf die Verfassung selbst (vgl. die Wortfolge „dieses Grundgesetzes“ in Art. 112 Abs. 2 LV) beziehen.

87

Auf der Basis der bestehenden Verfassungsrechtslage scheinen daher verfassungsändernde oder -ergänzende Staatsverträge, sofern sie unmittelbar anwendbar sind, unzulässig. Falls sie dennoch ratifiziert werden, wäre ihre innerstaatliche Verbindlichkeit gemäss Art. 23 Abs. 1 StGHG vom Staatsgerichtshof wegen Verfassungswidrigkeit des betreffenden Staatsvertrags aufzuheben.

88

Andererseits geht der Staatsgerichtshof nach wie vor nicht nur von einem faktischen Verfassungsrang der EMRK aus, sondern lässt es sogar offen, ob ihr nicht Überverfassungsrang zukommt (siehe auch Kapitel IX.C.). Begründet wird der zumindest faktische Verfassungsrang der EMRK mit dem Hinweis auf die in Art. 15 Abs. 2 StGHG angeführten Übereinkommen, unter ihnen die EMRK, die staatsvertraglich verankerte Individualrechte beinhalten, welche vor dem Staatsgerichtshof gerügt werden können.

89

Im Übrigen bildet das EWR-Recht Prüfungsmassstab für allenfalls entgegenstehendes nationales Recht. Die in der Literatur unter Hinweis auf die Vorrangs- bzw. Verdrängungswirkung vertretene Gegenposition verwarf der Staatsgerichtshof in StGH 2006/94 primär aus Rechtssicherheitserwägungen. Er argumentierte weiters EWR-rechtlich (nicht verfassungsrechtlich!), dass nichts dagegen spreche, eine dem EWR-Recht widersprechende Norm aus dem Rechtsbestand auszuscheiden (siehe auch Kapitel VIII.).

90

Jene Staatsverträge, die nicht dem Regime des EWR entstammen und nicht den Grundrechtskomplex der EMRK betreffen, stehen auf jener Rechtsstufe, der ihnen bei inhaltlicher Betrachtung zukommt. Im Regelfall werden die vom Landtag genehmigten Staatsverträge Gesetzesrang aufweisen, andere Staatsverträge hingegen werden lediglich auf Verordnungsstufe stehen. Dass alle vom Landtag genehmigten Staatsverträge materiellen Verfassungsrang in dem Sinn geniessen sollen, dass sie ähnlich der Verfassung materiell über den Gesetzen, formell aber unter der Landesverfassung stehen, wie dies Winkler annimmt, trifft hingegen nicht zu. Dies würde bedeuten, dass alle Staatsverträge Prüfungsmassstab für das unterhalb der Verfassungsstufe erzeugte Recht bilden müssten. Dies kann der Regelung des Art. 104 Abs. 2 LV, der Gesetze und Staatsverträge erkennbar gleichsetzt, nicht entnommen werden.

F. Inkrafttreten und Ausserkrafttreten von Staatsverträgen

91

Die völkerrechtliche Verbindlichkeit eines Staatsvertrages bestimmt sich nach seinen eigenen Vorgaben bzw. den Vorschriften der WVK. Die innerstaatliche Verbindlichkeit für die Behörden und die Bürger bestimmt sich danach, ob der Staatsvertrag self-executing ist oder nicht. In jedem Fall setzt aber die innerstaatliche Wirksamkeit die Kundmachung im Landesgesetzblatt gemäss Art. 67 Abs. 2 LV und nach den Bestimmungen des Kundmachungsgesetzes sowie das Vorliegen einer nach den Bestimmungen des Art. 8 Abs. 2 LV erforderlichen Zustimmung des Landtages voraus. Dieses sieht in Art. 3 lit. c Kundmachungsgesetz] vor, dass im Landesgesetzblatt „Staatsverträge, Beschlüsse internationaler Organisationen sowie Rechtsvorschriften, die aufgrund völkerrechtlicher Verträge anwendbar sind“ kundzumachen sind. Gemäss Art. 7 Abs. 2 Kundmachungsgesetz sind bei Staatsverträgen sowie Beschlüssen internationaler Organisationen die darin als authentisch bezeichneten Texte massgebend.

92

Der Zeitpunkt des Inkrafttretens des Staatsvertrags und damit des Beginns seiner völkerrechtlichen Verbindlichkeit ergibt sich allerdings in aller Regel nicht aus dem in Art. 14 Kundmachungsgesetz bestimmten Zeitpunkt (nach Ablauf von acht Tagen, seitdem das eine Rechtsvorschrift enthaltende Landesgesetzblatt herausgegeben worden ist), sondern nach dem im Staatsvertrag selbst festgelegten Zeitpunkt. Ein nicht ordnungsgemäss oder verspätet kundgemachter Staatsvertrag wäre völkerrechtlich zwar verbindlich, innerstaatlich jedoch nicht wirksam.

93

Das Ausserkrafttreten eines Staatsvertrags bestimmt sich grundsätzlich ebenfalls nach den Bestimmungen des Staatsvertrags selbst, subsidiär nach der WVK. Die Staatspraxis nimmt in diesen Fällen auch eine Kundmachung des ausser Kraft getretenen Staatsvertrages vor.

94

Was die Einbeziehung von Staatsorganen in das Ausserkrafttreten eines Staatsvertrags betrifft, sind mehrere Varianten denkbar:

95

Vertragliche Beendigungsgründe

Ist der Staatsvertrag beispielsweise zeitlich befristet oder mit einer auflösenden Bedingung versehen, so tritt er durch Zeitablauf bzw. durch Eintritt der Bedingung ausser Kraft und gehört nicht mehr dem liechtensteinischen Rechtsbestand an.

96

Einvernehmliche Vertragsbeendigung, Rücktritt oder Suspendierung

97

Die Setzung der völkerrechtlich wirksamen Akte im Falle einer einvernehmlichen Vertragsbeendigung, bei Rücktritt sowie bei Suspendierung eines Vertrags gegenüber allen oder einzelnen Vertragsparteien, fallen in die Kompetenz des Landesfürsten gemäss Art. 8 Abs. 1 LV bzw. allenfalls dazu bevollmächtigter oder beauftragter Organe.

98

Fraglich scheint zunächst, ob ein solcher Akt bei einem mit Zustimmung des Landtages geschlossenen Vertrag ebenfalls der Zustimmung des Landtages bedarf, bzw. bei einem mittels Referendum gebilligten Staatsvertrag (Art. 66bis LV) eines neuerlichen Referendums. Der Staatsgerichtshof erachtet grundsätzlich die Exekutive als für die Suspendierung (und wohl auch Auflösung) von Staatsverträgen allein zuständig. Dieser Grundsatz kann jedoch keine Gültigkeit schlechthin beanspruchen. Aus Art. 8 Abs. 2 LV ist jedenfalls abzuleiten, dass dem Landtag im Rahmen aussenpolitischer Entscheide von grundlegender Bedeutung eine starke Stellung eingeräumt wird. In Einzelfällen, insbesondere bei einseitiger Aufkündigung des Staatsvertrags, die für die aussenpolitische Stellung des Landes von erheblicher Bedeutung sind, wird man daher annehmen müssen, dass eine solche nur mit Genehmigung des Landtages zulässig ist. Der Tatbestand nach Art. 66bis Abs. 1 LV liegt jedoch auch in seinem solchen Fall klarerweise nicht vor, sodass gegen eine derartige Genehmigung des Landtages das Staatsvertragsreferendum nicht ergriffen werden kann.

VII. Die besondere Bedeutung des Zollvertrages

99

Der Zollvertrag aus dem Jahre 1923 (ZV) ist die Grundlage einer engen rechtlichen und wirtschaftlichen Verflechtung Liechtensteins mit der Schweiz. Er bildete die Grundlage eines umfassenden Netzes von Abkommen, mit denen Liechtenstein an den schweizerischen Wirtschaftsraum angeschlossen wurde; ihm folgte der Postvertrag, der Währungsvertrag oder auch der Patentschutzvertrag.

100

Der Zollvertrag war im Zuge seiner Ausarbeitung in den Jahren 1919–1923 gerade aufseiten der schweizerischen Nachbarschaft keineswegs unumstritten. So wurden im grenznahen Gebiet durch die Einbeziehung Liechtensteins in das Zollgebiet der Schweiz wirtschaftliche Nachteile, insbesondere durch Schmuggel und den Zustrom liechtensteinischer Arbeitskräfte befürchtet.

101

Die Zusammenarbeit wurde dessen ungeachtet laufend vertieft und auf weitere Bereiche ausgedehnt, etwa auf dem Gebiet der Fremdenpolizei.

102

Der Zollvertrag bewirkt erhebliche Beschränkungen der inneren und äusseren Souveränität Liechtensteins: Schweizerisches Bundesrecht und von der Schweiz geschlossene völkerrechtliche Abkommen verdrängen innerhalb seines Anwendungsbereiches die liechtensteinische Befugnis zur selbständigen Rechtsgestaltung und zum Vertragsabschluss. Die im Rahmen des Zollvertrags anwendbaren schweizerischen Rechtsvorschriften ergeben sich aus einer Kundmachung der Regierung.

103

Erwähnenswert ist weiters, dass die Schweiz auf der Grundlage des Art. 8 Abs. 2 ZV ermächtigt ist, Liechtenstein bei Verhandlungen über Handels- und Zollverträge mit Drittstaaten zu vertreten und diese Verträge mit Wirksamkeit auch für Liechtenstein abzuschliessen. Auf diese Weise ist Liechtenstein gleichsam mediatisiert und werden Staatsverträge von der Schweiz mit räumlicher Geltungswirkung auch für Liechtenstein abgeschlossen.

104

Trotz formeller Parität der Vertragspartner ist das Regime des Zollvertrags von einer klaren Dominanz der Schweiz geprägt. Dazu kommt eine beachtliche Flexibilität der staatsvertraglichen Regelungen. So sind in Liechtenstein mittlerweile auch schweizerische Rechtsvorschriften, die mit dem Zollwesen gar nichts und mit Wirtschaftsrecht nur mittelbar etwas zu tun haben, wie etwa die schweizerische Lärmschutzverordnung oder das schweizerische Umweltgesetz, zu beachten.

105

Die Kündbarkeit des Zollvertrags (auch) durch Liechtenstein wahrt immerhin die Souveränität des Kleinstaates.

106

Die Teilnahme Liechtensteins am EWR (siehe unten Kapitel IX.) wird durch Art. 8bis ZV ermöglicht, wonach dann, wenn die Schweiz internationalen Übereinkommen oder Internationalen Organisationen nicht angehört, die Mitgliedschaft des Fürstentums Liechtenstein einer besonderen Vereinbarung zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürstentum Liechtenstein bedarf.

VIII. Der EWR

107

Das EWR-Recht wird als supranationales Recht bezeichnet. Gleichzeitig wird dem EWRA zugebilligt, keine supranationale Gemeinschaft begründet zu haben. Dies ist nur scheinbar ein Widerspruch:

108

Das EWR-Recht geniesst Vorrang vor entgegenstehendem Landesrecht, dies jedoch erst mit seiner Übernahme in dieses nationale Recht auf dem durch das EWRA vorgezeichneten Weg. EWR- oder gar EU-Organen kommt keine autonome Rechtsetzungsbefugnis zu.

109

Das EWRA wird als verfassungsändernder Staatsvertrag betrachtet, das EWR-Recht als materielles Verfassungsrecht, da es liechtensteinischem Recht vorgeht und auch den Prüfungsmassstab für liechtensteinisches Recht bildet. Der Vorrang des EWR-Rechts schränkt weiters die Prüfungsbefugnis des Staatsgerichtshofes hinsichtlich dieses EWR-Rechts ein, soweit das EWR-Recht, wie der Staatsgerichtshof betont, nicht die Grundprinzipien und die Kerngehalte der Grundrechte der Landesverfassung bzw. der EMRK krass missachtet. Der Staatsgerichtshof weist jedoch darauf hin, dass ein solcher Konfliktfall, „nachdem aber auch das Recht der Europäischen Gemeinschaft und somit auch das EWR-Recht die Grundrechte und insbesondere auch die Europäische Menschenrechtskonvention anerkennen (…) in der Praxis kaum einmal auftreten wird.“

110

Seit dem Gutachten des Staatsgerichtshofes StGH 1995/14 ist klar, dass die Beschlüsse des Gemeinsamen EWR-Ausschusses auf der Grundlage des Art. 8 Abs. 2 LV unter den dort beschriebenen Voraussetzungen als Staatsverträge dem Landtag zwingend zur Zustimmung zu unterbreiten sind. Für die Beurteilung der Frage, welche Beschlüsse des Gemeinsamen EWR-Ausschusses der parlamentarischen Zustimmung bedürfen und damit auch dem Staatsvertragsreferendum unterliegen, ist somit Art. 8 Abs. 2 LV massgeblich.

111

Der Genehmigung des Landtages unterliegen gemäss StGH 1995/14, Erw. 2.3, jedenfalls folgende Beschlüsse des Gemeinsamen EWR-Ausschusses:

• Rechtsakte, die liechtensteinisches Gesetzesrecht ändern; betreffen Rechtsakte jedoch Sachbereiche, deren Regelung innerstaatlich zur Gänze der Regierung zusteht, ist keine parlamentarische Genehmigung erforderlich.

• Rechtsakte, die eine Beteiligung des Fürstentums Liechtenstein an Programmen mit finanziellen Auswirkungen bzw. Rückwirkungen vorsehen, die innerstaatlich dem Referendum unterstehen.

• In den Anwendungsbereich des Art. 8 Abs. 2 LV fallen grundsätzlich nur rechtsverbindliche Rechtsakte, nämlich Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen i.S. von Art. 7 EWRA. Entschliessungen, Empfehlungen, Mitteilungen u.dgl. Bedürfen daher keiner Genehmigung durch den Landtag.

112

Das Kriterium der „Änderung“ liechtensteinischen Gesetzesrechts, von welchem der Staatsgerichtshof spricht, ist allerdings zu restriktiv. Entscheidend muss sein, ob der Rechtsakt eine Bindung des liechtensteinischen Gesetzgebers dahingehend bewirkt, dass er nicht nur gehalten ist, eine bestimmte Rechtslage zu schaffen, sondern auch eine bestimmte Rechtslage aufrecht erhalten muss. Es kommt daher darauf an, auf welcher Stufe eine bestimmte Norm innerstaatlich einzuordnen ist.

113

Keiner Zustimmung durch den Landtag bedürfen nach Auffassung des Staatsgerichtshofes:

• Rechtsakte, die in der EU von der Kommission auf dem Delegationsweg beschlossen worden sind:

• Rechtsakte, die in der EU vom Rat erlassen worden sind, sofern es sich um blosse Durchführungsvorschriften bereits erlassener Rechtsakte handelt.

• Entscheidungen, die als individuell-konkrete Akte insbesondere der Kommission weder rechtlich noch tatsächlich an Liechtenstein gerichtet sind, oder Verordnungen, auf die dies ebenfalls zutrifft.

• Rechtsakte, die nur zum Ziel haben, bereits erlassene Rechtsakte oder deren Anhänge ohne oder mit nur geringfügigen inhaltlichen Änderungen zu konsolidieren, zu interpretieren oder textlich zu bereinigen.

• Rechtsakte, die lediglich Fristen verlängern, oder einen provisorischen oder einen rein technischen Charakter haben.

• Rechtsakte, die für Liechtenstein aufgrund der besonderen Gegebenheiten des Landes (insbesondere seiner geographischen Lage, seiner Wirtschaftsstruktur, seiner Bodenschätze oder seiner (Verkehrs)Infrastruktur) sachlich ohne Bedeutung bzw. gegenstandslos sind.

114

Die Grundfreiheiten des EWRA verwirklichen nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes verfassungsmässig gewährleistete Rechte, auf die sich der Einzelne berufen kann.

115

Das EWRA hat zu einer deutlichen Europäisierung der liechtensteinischen Rechtsordnung geführt. Auf der anderen Seite ist aber wie oben dargestellt nach wie vor die Anbindung an den Schweizer Wirtschaftsraum, der seinerseits ebenfalls zunehmend europäisiert wird, durch den Zollvertrag zu berücksichtigen. Liechtenstein steht somit vor der Herausforderung, den Anforderungen von zwei verschiedenen Rechtsordnungen (EWR-Recht auf der einen Seite und gestützt auf den Zollvertrag geltendes Schweizer Recht auf der anderen Seite), die es umzusetzen respektive zu respektieren gilt, gerecht zu werden.

IX. Sonstiges Europäisches Recht

A. Schengen-Besitzstand

116

Liechtenstein gehört wie seine Nachbarstaaten zum Schengen-Raum, weshalb alle seine Landesgrenzen Schengen-Binnengrenzen darstellen und die stationären Grenzkontrollen entfallen. Das für den Schengen-Beitritt Liechtensteins abgeschlossene und am 7. April 2011 in Kraft getretene Protokoll zum Schweizerischen Assoziierungsabkommen ist ein Staatsvertrag, der wie das EWRA als völkerrechtliches Abkommen in Liechtenstein direkte Geltung besitzt. Gemäss seinem Art. 2 werden die in den Anhängen A und B des Assoziierungsabkommens EU – Schweiz bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands enthaltenen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands, die für die Mitglieder der Europäischen Union gelten, von Liechtenstein zu den in diesen Anhängen vorgesehenen Bedingungen umgesetzt und angewendet. Weiters sind auch neue Unionsrechtsakte oder Massnahmen der EU nach Massgabe des Art. 5 umzusetzen. Die Mitgliedschaft im Schengenraum bedeutet für Liechtenstein wegen des Wegfalls der systematischen Personenkontrollen eine Erleichterung des Personenverkehrs und den Zugang von Polizei sowie vom Ausländer- und Passamt zu EU-weiten Informationssystemen.

B. Dublin-Besitzstand

117

Der Dublin/Eurodac-Besitzstand ist am 1. April 2011 in Liechtenstein in Kraft getreten. Damit findet insbesondere die Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom 18. Februar 2003 Anwendung, die regelt, welcher EU-Mitgliedstaat (respektive welcher durch Unterzeichnung des Abkommens assoziierte Staat) für die Behandlung eines Asylantrags zuständig ist. Gemäss Art. 2 des betreffenden Protokolls (LGBl. 2011 Nr. 132 LR 0.152.391.001). sind die Bestimmungen der Dublin-Verordnung und der Eurodac-Verordnung einschliesslich ihrer Durchführungsverordnungen von Liechtenstein umzusetzen und im Rahmen seiner Beziehungen zu den Mitgliedstaaten der Europäischen Union anzuwenden. Weiters sind aber auch Unionsrechtsakte oder Massnahmen, die in Änderung oder Ergänzung dieser Bestimmung erlassen wurden, anzuwenden (Art. 5 des Protokolls).

C. EMRK und andere Europaratsabkommen

118

Die EMRK ist in Liechtenstein am 8. September 1982 in Kraft getreten.

Gemäss Art. 15 Abs. 1 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof (StGHG) entscheidet der Staatsgerichtshof über Beschwerden, soweit der Beschwerdeführer behauptet in einem seiner verfassungsmässig gewährleisteten oder in einem seiner durch internationale Übereinkommen garantierten Rechten verletzt zu sein. Zu diesen internationalen Übereinkommen zählt vor allem die EMRK (lit. a).

119

Die EMRK wirkt insbesondere im Rahmen der Grundrechtsgarantien auf liechtensteinisches Recht ein. Dazu ist auf die Kommentierung der einzelnen Grundrechte zu verweisen.

120

Als Mitglied des Europarats ist Liechtenstein darüber hinaus Vertragspartner verschiedener weiterer Abkommen, wie der Zusatzprotokolle der EMRK, der Übereinkommen über die entsprechenden verfahrensrechtlichen Grundlagen des Menschenrechtsschutzes durch den EGMR sowie weiterer Übereinkommen des Europarates im Menschenrechtsbereich, insbesondere:

• Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (seit 1992)

• Europäische Charta der Regional- und Minderheitensprachen (seit 1998)

• Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten (seit 1998)

121

Überdies ist Liechtenstein seit 2010 – ohne das Strafrechtsübereinkommen und das Zivilrechtsübereinkommen über Korruption ratifiziert zu haben – Mitglied der vom Europarat gegründeten „Staatengruppe gegen Korruption“ (GRECO, Groupe d’Etats contre la Corruption). 2011 wurde Liechtenstein im Rahmen der gemeinsam durchgeführten ersten und zweiten Evaluationsrunde evaluiert, wobei verschiedene Empfehlungen ausgesprochen wurden.

X. Die Mitgliedschaft Liechtensteins in der UNO

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Dass die Anerkennung eines Kleinstaates als vollwertiges Mitglied der Völkergemeinschaft keine Selbstverständlichkeit ist, zeigt das Scheitern der Bemühungen Liechtensteins um eine Mitgliedschaft im Völkerbund im Jahre 1920. Mitglied der UNO ist Liechtenstein hingegen seit 1990. Die Aufnahme erfolgte erst, nachdem sich nach Aufnahme zahlreicher Mikrostaaten das Universalitätsprinzip faktisch durchgesetzt hatte. Durch diese Mitgliedschaft manifestiert sich die völkerrechtliche Souveränität des Landes.

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Auch die Mitgliedschaft in der UNO hat die Übernahme weiterer Abkommen nach sich gezogen, für die der Gesetzgeber in Art. 15 Abs. 2 StGHG teilweise ausdrücklich ein Individualbeschwerderecht vor dem Staatsgerichtshof eingeräumt hat:

• Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I),

• Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II),

• Konvention zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (seit 2000)

• Konvention zur Beseitigung der Diskriminierung von Frauen (seit 1995)

• Konvention gegen Folter und andere grausame und unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (seit 1990)

• Konvention über die Rechte des Kindes (seit 1995)

XI. Sonstiges völkerrechtlich relevantes Handeln von Staatsorganen

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Neben der ausdrücklichen Regelung des Art. 8 Abs. 2 LV für Staatsverträge und den Funktionen des Landesfürsten als Staatsoberhaupt in der Vertretung des Landes nach aussen gemäss Abs. 1 gibt es noch weiteres völkerrechtlich relevantes Handeln von Staatsorganen.

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Sowohl die Regierung als auch der Landtag können aussenpolitisch tätig werden, wobei völkerrechtlich relevantes Handeln traditionellerweise in die Domäne der Regierung fällt. Regierungsmitglieder und Botschafter können völkerrechtlich wirksame Akte setzen. Dazu gehören insbesondere die Anerkennung von Regierungen oder die Aufnahme oder Suspendierung diplomatischer Beziehungen mit einem anderen Staat. Auch die Einrichtung diplomatischer Vertretungen Liechtensteins in anderen Staaten ist hier zu erwähnen. Lediglich die Grundsätze über die Errichtung diplomatischer Vertretungen Liechtensteins sind gesetzlich geregelt. Ihre Einrichtung im Einzelfall erfolgt durch den Landesfürsten auf Vorschlag der Regierung.

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Insoweit die Schweiz die Wahrung der Interessen Liechtensteins und seiner Staatsangehörigen in jenen Staaten übernimmt, in welchen Liechtenstein über keine eigene Vertretung verfügt, handeln Schweizer Organe für Liechtenstein. Dies ändert aber an den innerstaatlichen Verantwortlichkeiten nichts: Für die Aussenpolitik Liechtensteins gegenüber dem Landtag verantwortlich ist ausschliesslich die Regierung.