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Art. 80

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1) Verliert die Regierung das Vertrauen des Landesfürsten oder des Landtages, dann erlischt ihre Befugnis zur Ausübung des Amtes. Für die Zeit bis zum Antritt der neuen Regierung bestellt der Landesfürst unter Anwendung der Bestimmungen gemäss Art. 79 Abs. 1 und 4 eine Übergangsregierung zur interimistischen Besorgung der gesamten Landesverwaltung (Art. 78 Abs. 1). Der Landesfürst kann auch Mitglieder der alten Regierung in die Übergangsregierung berufen. Vor Ablauf von vier Monaten hat sich die Übergangsregierung im Landtag einer Vertrauensabstimmung zu stellen, sofern nicht vorher vom Landesfürsten einvernehmlich mit dem Landtage auf dessen Vorschlag eine neue Regierung ernannt wurde (Art. 79 Abs. 2).

2) Verliert ein einzelnes Regierungsmitglied das Vertrauen des Landesfürsten oder des Landtages, dann wird die Entscheidung über den Verlust der Befugnis zur Ausübung seines Amtes zwischen Landesfürst und Landtag einvernehmlich getroffen. Bis zur Ernennung des neuen Regierungsmitgliedes hat der Stellvertreter die Amtsgeschäfte fortzuführen.


Autor: Peter Bussjäger. Zuletzt bearbeitet: 1. Dezember 2017
Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung. Online-Kommentar, Bendern 2016, www.verfassung.li

Entstehung und Materialien

Verfassungsentwurf Beck Art. 62

RV (1. Fassung) § 79 und RV (2. Fassung) § 80

VK, S. 4

LGBl. 1921 Nr. 15

Kommissionsbericht vom 15. Dezember 1965 (Beilage zur Landtagssitzung vom 3. Februar 1965) betreffend Änderung der Verfassung

Landtags-Protokolle 1965 I, S. 566–571 (Sitzung vom 3. Februar 1965)

LGBl. 1965 Nr. 22

Verfassungsvorschlag des Fürstenhauses vom 2. Februar 2000 (rote Broschüre)

Verfassungsvorschlag des Fürstenhauses vom 1. März 2001 (grüne Broschüre)

Initiative des Fürstenhauses vom 2. August 2002, Art. 80 (BuA Nr.143/2002)

LGBl. 2003 Nr. 186

Literatur

Allgäuer, Thomas, Die parlamentarische Kontrolle über die Regierung im Fürstentum Liechtenstein, LPS 13, Vaduz 1989

Batliner, Gerard, Aktuelle Fragen des liechtensteinischen Verfassungsrechts, Vaduz 1998

Batliner, Gerard, Einführung in das liechtensteinische Verfassungsrecht (1.Teil), in: Batliner (Hrsg.), Die liechtensteinische Verfassung 1921. Elemente der staatlichen Organisation, LPS 21, Vaduz 1994, S. 15–104

Batliner, Gerard, Die Verfassungsänderungsvorschläge des Fürsten (vom 1. März 2001), Manuskript, Eschen 2001 (abrufbar unter: https://demokratiebewegung.li/dokumente/verfassungsdiskussion/Batliner-Papier.pdf/view)

Batliner, Gerard/Kley, Andreas/Wille, Herbert, Memorandum zur Frage der Vereinbarkeit des Entwurfes zur Abänderung der Verfassung des Fürstentums Liechtenstein gemäss der am 2. August 2002 bei der Regierung angemeldeten „Volksinitiative“ des Landesfürsten und Erbprinzen mit den Regeln und Standards des Europarates und der EMRK, Manuskript, Eschen/Bern/Balzers 19. August 2002 (abrufbar unter: https://demokratiebewegung.li/dokumente/verfassungsdiskussion/Memorandum-EMRKStatut.pdf/view)

Breitenmoser, Stephan, Rechtsgutachten zu den Verfassungsvorschlägen des Fürstenhauses und der Verfassungskommission des Landtages des Fürstentums Liechtenstein zur Änderung der Verfassung des Fürstentums Liechtenstein, Manuskript, Muttenz 31. Juli 2000 (abrufbar unter: https://demokratiebewegung.li/dokumente/verfassungsdiskussion/Gutachten-Breitenmoser.pdf/view)

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Funk, Bernd-Christian, Rechtsgutachten über Fragen der Reform der Verfassung des Fürstentums Liechtenstein erstattet im Auftrag der Regierung des Fürstentums Liechtenstein, Manuskript, Wien Januar 2001 (abrufbar unter: https://demokratiebewegung.li/dokumente/verfassungsdiskussion/Gutachten-Funk.pdf/view)

Geiger, Peter, Kriegszeit, Bd. 2, Zürich 2010

Geiger, Peter, Krisenzeit, Liechtenstein in den Dreissigerjahren 1928–1939, Bd.1 und 2, Zürich 1997

Ismayr, Wolfgang, Die politischen Systeme Westeuropas im Vergleich, in: Ismayr (Hrsg.), Die politischen Systeme Westeuropas, 4. Aufl., Wiesbaden 2009, S. 9–64

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Marxer, Otto Ludwig, Die Organisation der obersten Staatsorgane in Liechtenstein, Innsbruck 1924

Pappermann, Ernst, Die Regierung des Fürstentums Liechtenstein, Bigge/Ruhr 1967

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Winkler, Günther, Die Verfassungsreform in Liechtenstein, Wien/New York 2003

I. Allgemeine Bemerkungen und Entstehungsgeschichte

In der Zeit der KonV gab es keine parlamentarische Verantwortlichkeit der fürstlichen Regierung. Gemäss § 27 KonV ernannte der Landesfürst allein und für die ihm beliebende Dauer die verantwortlichen Staatsdiener, die er allein jederzeit auch entlassen konnte.[1] Erst als die Regierung als ein vom Staatsoberhaupt verschiedenes Staatsorgan verstanden wurde, stellte sich die Frage der Verantwortlichkeit, sowohl gegenüber dem Landtag als auch gegenüber dem Landesfürsten. Es verwundert daher nicht, dass der Verfassungsentwurf des Prinzen Karl, der noch weitgehend in der KonV verfangen war, noch keine Regelungen über die Verantwortlichkeit der und das Vertrauen in die Regierung kannte. Im Verfassungsentwurf Wilhelm Becks war in Art. 62 erstmals eine Regelung über ein Misstrauensrecht des Parlaments vorgesehen:

„Es wird parlamentarisch regiert und es hat daher ein Regierungsmitglied von seiner Stelle zurückzutreten, wenn es das Vertrauen der Volksvertretung nicht mehr besitzt. Bei einem solchen Rücktritt hat die abtretende Regierung solange weiter zu amtieren, bis die neue bestellt ist.“

Die Regierungsvorlage Peers sah demgegenüber in § 80 RV vor, dass, wenn ein Mitglied der Regierung durch seine Amtsführung das Vertrauen des Volkes und des Landtages verlor, der Landtag, unbeschadet seines Rechtes auf Erhebung der Klage vor dem Staatsgerichtshofe, beim Landesfürsten die Enthebung des betreffenden Funktionärs beantragen konnte. In dieser Form wurde die Bestimmung als Art. 80 LV beschlossen. Die Enthebung eines Regierungsmitglieds bedurfte daher des für die Verfassung von 1921 typischen einvernehmlichen Vorgehens von Landtag und Landesfürst, wobei freilich unklar blieb, wie sich der Vertrauensverlust des Volkes in der Praxis ausserhalb von Wahlen darstellen sollte.[2] Der Landesfürst konnte nach dem Wortlaut von sich aus nicht tätig werden und war auf die Initiative des Landtages angewiesen.[3] Indessen bezeichnete es Batliner 1981 als „herrschende Meinung, dass der Fürst nach seinem Ermessen einzelne oder alle Regierungsmitglieder ihres Amtes entheben kann, ohne an einen Antrag des Parlaments gebunden zu sein.“[4] Umstritten soll lediglich gewesen sein, ob der Landesfürst verpflichtet war, dem Beschluss des Landtages, mit welchem der Regierung das Misstrauen ausgesprochen wurde, Rechnung zu tragen.[5] Demnach hätte die Verfassung das Recht des Landesfürsten, die Regierung oder einzelne ihrer Mitglieder beliebig abzusetzen, stillschweigend vorausgesetzt.[6] 1994 bezeichnete Batliner die zitierte Auffassung als eine „alte Auslegung (…), die einseitig vom Konstitutionalismus des 19. Jahrhunderts bestimmt ist und im Lichte von Art. 2 i.V.m. 80 der Verfassung 1921 überholt ist.“[7] Auch die Landtagskommission betreffend die Änderung der Art. 79, 81 und 94 der Verfassung schrieb in ihrem Bericht vom 15. Januar 1965, dass „wenn auch nur ein Teil – der Landesfürst oder das Parlament – der Regierung oder einem Regierungsmitglied das Vertrauen entzieht, (…) eine Amtsenthebung stattzufinden (hat). Diese Regelung entspricht der Systematik der Bestellung der Regierung.“[8] Eine solche Auffassung konnte allerdings nicht auf den Wortlaut der Verfassung, sondern allenfalls auf die Annahme gestützt werden, die Verfassung habe das – unbestrittene – Entlassungsrecht des Landesfürsten, welches der KonV zugrunde lag, vorgefunden und lediglich die Frage geklärt, ob auch der Landtag der Regierung das Misstrauen aussprechen konnte.[9] Wohl die stärkste Plausibilität hatte die Auffassung für sich, dass es im System der Verfassung von 1921 jedenfalls nicht möglich war, dass eines der beiden Staatsorgane – Landtag oder Landesfürst – ohne die Zustimmung des jeweils anderen das Staatsorgan Regierung seines Amtes entheben konnte.[10] Der Landtag war gemäss Art. 80 LV in der Fassung von 1921 auf die Zustimmung des Landesfürsten angewiesen, wünschte der Landesfürst die Entlassung der Regierung, bedurfte es eines Amtsenthebungsantrags des Landtages.[11] Art. 80 LV wurde 1965 erstmals novelliert.[12] Der Vertrauensverlust des „Volkes“ wurde nicht mehr erwähnt, sondern klargestellt, dass es der Landtag war, der das Misstrauen gegenüber Regierungsmitgliedern auszusprechen hatte. Damit wurde die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung dem Landtag gegenüber betont, jedoch wie dargestellt in den Materialien an der „alten“ Auslegung festgehalten. Eine weitere und tiefgreifende Änderung erfolgte mit der Verfassungsrevision 2003, womit Art. 80 LV die heute gültige Fassung erhielt. Damit wurde die „Auslegungsunsicherheit“[13] geklärt. Die nunmehr explizit eingefügte Befugnis des Landesfürsten, die Regierung oder einzelne Regierungsmitglieder zu entlassen, war im Vorfeld auf heftige Kritik gestossen.[14] Sie setzte weitere Akzente zur Stärkung des monarchischen Prinzips,[15] da nunmehr die Regierung nicht nur vom Vertrauen des Landtages, sondern auch des Landesfürsten abhängig ist. In historischer Sicht ist zu bemerken, dass es bisher keinen Fall gegeben hat, in welchem ein Regierungsmitglied auf Grund Vertrauensverlustes des Landtages (oder seit 2003 auch des Landesfürsten) sein Amt tatsächlich verloren hat.[16]

II. Der Vertrauensverlust der Regierung

A. Allgemeines

Parlamentarische Systeme sind im internationalen Vergleich unter anderem dadurch geprägt, dass sich die Regierung in einem Abhängigkeitsverhältnis von einer einfachen oder qualifizierten Parlamentsmehrheit befindet.[17] In den meisten Fällen ist das Parlament befugt, durch ein sogenanntes Misstrauensvotum die Regierung zu entlassen.[18] Dieses Misstrauensrecht des Landtages gegenüber der Regierung war eine Errungenschaft der Verfassung von 1921. Im System der Verfassung Liechtensteins seit der Verfassungsrevision 2003 ist die Regierung allerdings nicht nur vom Vertrauen des Landtages abhängig, sondern auch von jenem des Landesfürsten. Eine solche Abhängigkeit der Regierung vom Staatsoberhaupt ist für semipräsidentielle Systeme typisch, in denen der Präsident die Regierung oder einzelne ihrer Mitglieder jederzeit entlassen kann.[19] Gerade auch für die monarchischen Verfassungen Europas ist das Regelungsregime des Art. 80 LV eher untypisch.[20],[21] Kriterien, die erfüllt sein müssen, damit der Landtag oder der Landesfürst den Vertrauensverlust geltend machen können, stellt die Verfassung nicht auf. Es liegt im Ermessen dieser Staatsorgane, welchen Gründen sie ein derartiges Gewicht einräumen, dass sie von einem Vertrauensverlust ausgehen. Dies geht auch daraus hervor, dass in der Verfassungsrevision 2003 die bisherige Wendung „durch seine Amtsführung“ in Art. 80 LV gestrichen wurde. Die Änderung wurde damit begründet, dass ein Mitglied der Regierung auch dann seines Amtes enthoben werden können sollte, wenn es nicht direkt aufgrund „seiner Amtsführung“ das Vertrauen verloren habe.[22] Die voraussetzungslose Ermächtigung zur Geltendmachung eines Vertrauensverlustes durch Landtag und Landesfürsten bewirkt im liechtensteinischen System eine doppelte Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber den beiden anderen Staatsorganen.[23] Kritisiert wird in der Literatur die sich daraus ergebende Labilität des Regierungssystems, weil die Regierung in eine einseitige Abhängigkeit von Landtag und Landesfürst gerät.[24] Demgegenüber steht die Meinung Winklers, dass mit Art. 80 LV lediglich das seines Erachtens bereits auf der Grundlage der Verfassung 1921 bestehende Recht des Fürsten zur Entlassung der Regierung modifiziert wurde.[25] Die Verfassung spricht in Art. 80 LV mehrfach vom Vertrauen und unterwirft die Übergangsregierung ausdrücklich einer „Vertrauensabstimmung“ (dazu näher unter Kapitel IV.A). Auch in Österreich spricht die Verfassung in Art. 74 Abs. 1 B-VG vom „Vertrauen“, das der Nationalrat der Bundesregierung durch Entschliessung versagen kann, auch wenn dieser Vorgang in der Staatspraxis als „Misstrauensvotum“ bezeichnet wird. In Art. 67 Abs. 1 GG ist dagegen ausdrücklich vom „Misstrauen“ die Rede, das der Bundestag dem Bundeskanzler aussprechen kann. In rechtlicher Hinsicht ist dieser Unterscheidung keine Relevanz beizumessen, sprachlich betont Art. 80 LV mit seiner Wortwahl, dass es für den Fortbestand der Regierung entscheidend ist, dass sie das Vertrauen der beiden Staatsorgane Landesfürst und Landtag geniesst.

B. Das Misstrauen des Landtages

Die Verfassung trifft auch hinsichtlich des Verfahrens, in welchem der Landtag der Regierung den Vertrauensverlust, also das Misstrauen, ausspricht, keine explizite Regelung. Da hinsichtlich des erforderlichen Anwesenheits- und Beschlussfassungsquorums nichts Besonderes bestimmt ist, gelangt die allgemeine Beschlussfassungsregelung des Art. 58 LV zur Anwendung: Dies bedeutet, dass das Zustandekommen eines Misstrauensvotums die Anwesenheit von mindestens 17 Abgeordneten und die Mehrheit unter den Anwesenden erfordert.[26] Dies ist in der politischen Praxis Liechtensteins insofern eine hohe Hürde, als eine grosse Partei mitunter durch Abwesenheit das Zustandekommen eines solchen Beschlusses verhindern kann.[27] Darüber hinaus erwähnt die Verfassung in Art. 62 lit. h LV explizit das Misstrauensvotum als eine Aufgabe des Landtages,[28] freilich ohne eine Aussage über das dafür erforderliche Verfahren zu treffen. Auch die Geschäftsordnung des Landtages trifft darüber keine spezifische Regelung, was umso mehr fragen lässt, wie ein Beschluss über den Vertrauensverlust zustande kommen kann. Zunächst kommt dabei eine Initiative aus der Mitte des Landtages (Art. 30 lit. b GOLT) in Betracht. Bemerkenswerterweise reserviert der Wortlaut des Art. 40 Abs. 1 GOLT jedoch den Begriff der Initiative für Vorschläge zum Erlass neuer oder für die Abänderung bestehender Gesetze. Man wird daher annehmen müssen, dass Art. 80 Abs. 1 LV i.V.m. Art. 62 lit. h LV ein eigenständiges Initiativrecht von Mitgliedern des Landtages für ein Misstrauensvotum statuiert, das wie das Gesetzesinitiativrecht wohl auch von einem einzigen Abgeordneten ausgeübt werden kann.[29] Damit stellt sich allerdings die Frage, ob es nicht auch in Zusammenhang mit anderen Beratungsgegenständen zu einem Misstrauensvotum des Landtages gegenüber der Regierung kommen kann. Konkret wäre es denkbar, dass eine Petition (Art. 30 lit. d GOLT) ein Misstrauensvotum fordert. Ebenso wäre es aber auch vorstellbar, dass die Diskussion einer Regierungsvorlage oder eines Kommissionsberichtes (jeweils Art. 30 lit. a GOLT), ja selbst die Beratung einer Volksinitiative (Art. 30 lit. c GOLT) bei Abgeordneten den Wunsch nach einem Misstrauensvotum provoziert. Allerdings kann im Rahmen der parlamentarischen Beratung eines Tagesordnungspunktes kein Beschluss zu einem anderen Thema gefasst werden. Dies legt es nahe, dass ein Misstrauensvotum gegenüber der Regierung in jedem Fall einen entsprechenden Antrag zumindest eines Abgeordneten voraussetzt, der nach den Regelungen des parlamentarischen Geschäftsganges behandelt werden muss.[30] Der Beschluss des Landtages lautet auf die Annahme oder Ablehnung des Antrages. Er wird mit der Entscheidung des Landtages rechtswirksam. Eine Kundmachung im Landesgesetzblatt ist, nachdem der Beschluss von keiner der in Art. 3 Kundmachungsgesetz erwähnten Kategorien erfasst ist, nicht vorgesehen. Allerdings kommt eine Kundmachung im Amtsblatt in Betracht, das gemäss Art. 16 Abs. 2 Kundmachungsgesetz Vorschriften und andere amtliche Mitteilungen enthält, soweit dies gesetzlich vorgeschrieben oder von öffentlichem Interesse ist. Ein solches öffentliches Interesse wird man im Falle der Annahme des Misstrauensvotums annehmen können, wenngleich die durch diese Kundmachung erfolgte Öffentlichkeitswirkung gegenüber dem durch den Landtagsbeschluss bereits hervorgerufenen öffentlichen Aufsehen deutlich zurücktreten dürfte. Die Rechtswirkung der Annahme des Misstrauensvotums besteht darin, dass mit diesem Zeitpunkt die Befugnis der Regierung zur weiteren Ausübung ihres Amtes erloschen ist. Die solcherart aus dem Amt geschiedene Regierung darf keine Rechtsakte mehr setzen. Dies bedeutet auch, dass bis zur Bestellung einer Übergangsregierung durch den Landesfürsten das Land keine Regierung besitzt, was beispielsweise dazu führt, dass in diesem Zeitpunkt weder Akte des Landesfürsten gegengezeichnet werden können noch etwa Gesetzesbeschlüsse des Landtages kundgemacht werden dürfen. Die nicht mehr existente Regierung kann auch keine Beschlüsse fassen, insbesondere weder generelle noch individuelle Verwaltungsakte setzen. Dies kann dann virulent sein, wenn das Misstrauensvotum überraschend zustande kommt und der Landesfürst erst nach geeigneten Personen, die für die Übergangsregierung in Betracht kommen, suchen muss. Daraus ergibt sich auch, dass eine allfällige Zurücknahme des Misstrauensvotums des Landtages die mittlerweile ihres Amtes enthobene Regierung nicht mehr wiedereinberufen könnte. Im Falle unabweisbarer Dringlichkeit wird der Landesfürst allenfalls Notverordnungen gemäss Art. 10 Abs. 2 LV zu erlassen haben.[31]

C. Das Misstrauen des Landesfürsten

Gemäss Art. 80 Abs. 1 LV erlischt die Befugnis der Regierung zur Ausübung des Amtes auch dann, wenn sie das Vertrauen des Landesfürsten verliert. Während das Misstrauensvotum des Landtages in einem förmlichen, in öffentlicher Sitzung gefassten Beschluss zum Ausdruck gelangt, bedarf es bei der Entscheidung des Landesfürsten eines nach aussen gerichteten Aktes, in welchem er seine Entscheidung der Regierung bekannt gibt.[32] Es handelt sich dabei um einen „Erlass“ i.S. des Art. 85 Abs. 2 LV, der, in der Natur der Sache liegend, nicht der Gegenzeichnung der Regierung bedarf.[33] In welcher äusseren Form dieser Akt ergeht, wird von der Verfassung nicht determiniert. Es muss lediglich klar hervorgehen, dass die Regierung das Vertrauen des Landesfürsten verloren hat.[34] Eine Begründung ist nicht erforderlich.[35] Wie im Falle des Misstrauensvotums des Landtages tritt die Rechtswirkung der Entscheidung des Landesfürsten mit der Bekanntgabe ein. Daraus folgt auch, dass die Amtsenthebung durch den Landesfürsten nicht mehr zurückgenommen werden kann.

III. Der Vertrauensverlust einzelner Regierungsmitglieder

Art. 80 Abs. 2 LV regelt den Vertrauensverlust eines einzelnen Regierungsmitgliedes. Verliert ein einzelnes Regierungsmitglied das Vertrauen des Landesfürsten oder des Landtages, haben demnach diese beiden Staatsorgane einvernehmlich die Entscheidung über den Verlust der Befugnis zur weiteren Amtsausübung zu treffen. Das geforderte einvernehmliche Vorgehen wirft verfahrensmässig einige Fragen auf. Im Falle des Vertrauensverlustes des Regierungsmitgliedes durch den Landtag (Szenario 1), wird dieser wie beim Misstrauen gegenüber der gesamten Regierung einen förmlichen Beschluss fassen müssen (siehe oben Kapitel II.B.). Verliert das betreffende Regierungsmitglied das Vertrauen des Landesfürsten (Szenario 2), so ist auch in diesem Fall ein nach aussen gerichteter Akt des Landesfürsten, ein „Erlass“ i.S des Art. 85 Abs. 2 LV, erforderlich.[36] Ob in diesem Fall eine Gegenzeichnung erforderlich ist, ist in der Literatur umstritten.[37] Eine Begründung ist in jedem Fall nicht gefordert.[38] Wenn jedoch die Entscheidung über den Vertrauensverlust im freien Ermessen des Landesfürsten steht, ist die Sinnhaftigkeit einer Gegenzeichnung, die ja bezweckt, ein gegenüber dem Landtag verantwortliches Organ zu kreieren, zu beweifeln. Dies umso mehr, als ja das Einvernehmen des Landtages für die Entlassung des Regierungsmitgliedes erforderlich ist. Die Verfassung lässt offen, wie die geforderte einvernehmliche Entscheidung von Landesfürst und Landtag über den Amtsverlust des betroffenen Regierungsmitgliedes zustande kommt. Eine einvernehmliche Entscheidung der beiden Staatsorgane liegt wohl vor, wenn im Szenario 1 der Landesfürst mit einem nach aussen gerichteten „Erlass“ dem Landtagsbeschluss seine Zustimmung erteilt, im Szenario 2, wenn der Landtag nach der Information über den Vertrauensverlust durch den Landesfürsten einen Beschluss fasst, dass der Entscheidung des Landesfürsten zugestimmt wird. Nicht zulässig wäre es dagegen, wenn der Landtagspräsident oder ein anderes Organ des Landtages, etwa der Landesausschuss, anstelle desselben seine Zustimmung erteilen würde. Diesen Organen kommt nämlich keine Zuständigkeit zu, ausserhalb ihrer durch die Verfassung abgesteckten Kompetenzen[39] rechtlich bindende Handlungen für den Landtag zu setzen. Es muss somit das Plenum des Landtages sein, das sein Einverständnis zum Vorschlag des Fürsten ausdrückt. Die Verfassung spricht in Art. 80 Abs. 2 LV von „einzelnen“ Regierungsmitgliedern und hält diesen die „Regierung“ gegenüber, deren Entlassung sich nach Art. 80 Abs. 1 LV bestimmt. Dies wirft die Frage auf, ob Landesfürst und Landtag nur einem einzigen Mitglied der Regierung oder auch mehreren Mitgliedern gleichzeitig (im Ex¬tremfall also vier, denn, wenn alle Mitglieder betroffen sind, handelt es sich um einen Fall nach Abs. 1) das Misstrauen aussprechen können. Die Verfassung spricht von „einzelnen“ Regierungsmitgliedern und nicht von einem einzigen oder einem Regierungsmitglied.[40] Darüber hinaus kann auch eine Interpretation nach Sinn und Zweck zu keinem anderen Ergebnis führen, als dass es Landesfürst und Landtag möglich sein muss, mehr als nur ein Regierungsmitglied im Verfahren nach Art. 80 Abs. 2 LV aus ihrem Amt zu entfernen. Zum einen wäre es absurd, wenn die Verfassung ein Verfahren zur Entlassung der gesamten Regierung oder eines Regierungsmitgliedes, nicht aber mehrerer zur Verfügung stellen würde, zum anderen kann der Verfassung keine Vorschrift entnommen werden, wonach es Landesfürst und Landtag nicht möglich sein soll, in zeitlich kurzer Folge einzelne Regierungsmitglieder abzuberufen. Dies würde es der Landtagsmehrheit auch ermöglichen, einen Koalitionswechsel umzusetzen. Auf diese Weise ist es verfassungsrechtlich sogar zulässig, innerhalb eines mehr oder weniger kurzen Zeitraumes die gesamte Regierung aus ihrem Amt zu entfernen. Verfassungsrechtlich wäre es für beide Staatsorgane hürdenreicher, diesen Weg zu gehen, da das Verfahren gemäss Art. 80 Abs. 2 LV – die staatspolitisch grundsätzlich weniger problematische Entfernung einzelner Regierungsmitglieder – das Einvernehmen zwischen Landesfürst und Landtag erfordert, während es im Verfahren nach Art. 80 Abs. 1 LV den beiden Staatsorganen möglich ist, jeweils ohne die Zustimmung des anderen Organes, die gesamte Regierung abzuberufen.[41]

IV. Übergangsregierung und Fortführung der Amtsgeschäfte

A. Übergangsregierung

Gemäss Art. 80 Abs. 1 zweiter Satz LV bestellt der Landesfürst im Falle des Vertrauensverlustes der Regierung „bis zum Antritt der neuen Regierung“ eine Übergangsregierung zur interimistischen Besorgung der gesamten Landesverwaltung. Die für die Beendigung der Legislaturperiode geltende Regelung des Art. 79 Abs. 6 LV, wonach die bisherige Regierung bis zur Ernennung einer neuen Regierung die Amtsgeschäfte weiterführt, gelangt nicht zur Anwendung.[42] Diese mit der Verfassungsrevision 2003 eingeführte Regelung ermöglicht es dem Landesfürsten, eine im Verfahren nach Art. 79 Abs. 2 LV kreierte Regierung aus dem Amt zu entfernen und eine ausschliesslich nach seiner Präferenz zusammengesetzte Übergangsregierung an deren Stelle zu setzen.[43] Zu Recht war diese Machtverschiebung zugunsten des Landesfürsten in der Verfassungsrevision von 2003 besonders umstritten.[44] Die Problematik der fehlenden demokratischen Legitimation der Übergangsregierung wird dadurch verschärft, dass sie ihrerseits nicht dem Misstrauensvotum des Landtages unterliegt, sondern sich (erst) vor Ablauf von vier Monaten im Landtag einer Vertrauensabstimmung zu stellen hat. Alternativ ist es allerdings möglich, dass Landesfürst und Landtag im Verfahren nach Art. 79 Abs. 2 LV eine neue Regierung ernennen. Der Landesfürst selbst kann innerhalb von vier Monaten die von ihm ernannte Übergangsregierung nicht abändern. Der Landtag seinerseits kann lediglich der gesamten Übergangsregierung das Vertrauen entziehen. Art. 80 Abs. 1 vierter Satz LV ist als Spezialnorm zu interpretieren. Art. 80 Abs. 1 LV spricht nicht ausdrücklich an, was zu geschehen hat, wenn die vom Landesfürsten eingesetzte Übergangsregierung in der Vertrauensabstimmung scheitert. Nach der ratio legis ist damit der Amtsverlust der Übergangsregierung verbunden, eine neuerliche Übergangsregierung ist mangels expliziter Anordnung der Verfassung nicht möglich. Vielmehr gelangt abermals das Verfahren nach Art. 79 Abs. 2 LV zur Anwendung, in welchem die Bestellung einer neuen Regierung wiederum vom Konsens zwischen Landtag und Landesfürst abhängig ist. In dieser Zeit verfügt das Land über keine Regierung, die vom Landesfürsten zwangsläufig durch Notverordnung substituiert werden muss,[45] was schliesslich die Auflösung des Landtages und Neuwahlen provoziert.[46] Will der Landtag eine solche Situation vermeiden, ist er praktisch genötigt, der vom Landesfürsten eingesetzten Regierung das Vertrauen auszusprechen.[47] Hat die vom Landesfürsten eingesetzte Übergangsregierung die Vertrauensabstimmung bestanden, bleibt sie maximal bis zum Ende der Legislaturperiode im Amt. Dem Landtag ist es unbenommen, ihr zu einem früheren Zeitpunkt das Vertrauen zu entziehen. Spätestens mit dem Zusammentritt des neuen Landtages ist gemäss Art. 79 Abs. 6 LV eine neue Regierung zu bestellen, wobei die Übergangsregierung solange in ihrem Amt verbleibt, bis sich Landtag und Landesfürst im Verfahren des Art. 79 Abs. 2 LV auf eine neue Regierung einigen.[48] Dem Art. 80 Abs. 1 LV ist zu entnehmen, dass die Übergangsregierung lediglich bis zum Antritt der neuen Regierung in Funktion bleiben soll. Insbesondere aus Art. 80 Abs. 1 letzter Satz geht hervor, dass mit der Bestellung der neuen Regierung auf Vorschlag des Landtages durch den Landesfürsten die Übergangsregierung eo ipso ihre Funktion verliert. Auf diese neue Regierung ist nach herrschender Meinung Art. 79 Abs. 6 LV anzuwenden, das bedeutet, dass sie auf grundsätzlich vier Jahre bestellt wird und damit das Ende ihrer Funktionsdauer nicht (mehr) mit dem Ende der Legislaturperiode des Landtages zusammenfällt.[49] Ein unzweckmässiges Überschneiden von Funktionsperiode der Regierung und Legislaturperiode des Landtages wird im Ergebnis nur durch den Rücktritt der „neuen“ Regierung nach Ende der Legislaturperiode des Landtages vermieden.

B. Bestellungsvoraussetzungen

Art. 80 Abs. 1 zweiter Satz LV verweist hinsichtlich der Bestellung der Übergangsregierung auf die Bestimmungen des Art. 79 Abs. 1 und 4 LV. Es gelten somit die für die Bestellung der Regierung allgemein massgeblichen Bestimmungen, dass die Regierung aus fünf Mitgliedern zu bestehen hat (Art. 79 Abs. 1 LV) und hinsichtlich der Wählbarkeit der Regierungsmitglieder, dass diese Liechtensteiner und in den Landtag wählbar sein müssen (Art. 79 Abs. 4 LV). Keine Rücksicht muss hingegen auf die Vertretung der beiden Landschaften (Art. 79 Abs. 5 LV) genommen werden. Gemäss Art. 80 Abs. 1 dritter Satz LV kann der Landesfürst auch Mitglieder der alten Regierung in die Übergangsregierung berufen. Dies ermöglicht es dem Landesfürsten, eine Regierung, welcher vom Landtag das Misstrauen ausgesprochen wurde, bis zur Vertrauensabstimmung oder der Ernennung einer neuen Regierung, gänzlich oder nur teilweise personell verändert, im Amt zu belassen. An dieser Regelung wurde im Vorfeld der Verfassungsrevision 2003 kritisiert, dass es dem Landesfürsten dadurch politisch erleichtert werde, die schärfste Waffe, nämlich den Vertrauensentzug gegenüber der Gesamtregierung, in Anspruch zu nehmen.[50] Verfassungsrechtlich könnte, was freilich praktisch kaum denkbar wäre, die Übergangsregierung mit der aus ihrem Amt entfernten Regierung personell sogar identisch sein.

C. Fortführung der Amtsgeschäfte

Im Falle des Vertrauensverlustes einzelner Regierungsmitglieder trifft Art. 80 Abs. 2 zweiter Satz LV die Anordnung, dass bis zur Ernennung des neuen Regierungsmitgliedes der Stellvertreter die Amtsgeschäfte fortzuführen hat.[51] Das neue Regierungsmitglied ist durch Ergänzungswahl des Landtages zu berufen und bedarf der Zustimmung des Landesfürsten.[52] Die Materialien führen dazu aus, dass der „Stellvertreter“ des bisherigen Regierungsmitgliedes das im „Ressortplan bezeichnete Regierungsmitglied“ sein soll.[53] Damit ist nicht das stellvertretende Regierungsmitglied gemäss Art. 79 Abs. 2 LV gemeint, sondern der in der gemäss Art. 91 LV zu erlassenden Geschäftsverteilung erwähnte Stellvertreter.[54] Diese Geschäftsverteilung bildete nach früherer Bezeichnung den „Ressortplan“.[55] Dieses Ergebnis ist allerdings unzweckmässig: Es führt dazu, dass die Regierung nicht mehr vollzählig ist, letztlich sogar handlungsunfähig werden kann, wenn weitere Regierungsmitglieder ihres Amtes enthoben werden und sich über die Ernennung eines neuen Regierungsmitgliedes kein Einvernehmen zwischen Landtag und Landesfürst erzielen lässt. Schiess Rütimann geht davon aus, dass als Stellvertreter nach der Amtsenthebung eines einzelnen Regierungsmitgliedes das stellvertretende Regierungsmitglied gemäss Art. 79 Abs. 2 LV berufen wird.[56] Man wird unterscheiden müssen: In den Regierungssitzungen gelangt die Stellvertretungsregelung des Art. 79 Abs. 2 LV zum Tragen, gegebenenfalls auch jene nach Art. 79 Abs. 3 LV (Stellvertretung des Regierungschefs). Ausserhalb der Regierungssitzungen, dies betrifft die tägliche politische Arbeit, greift die Stellvertretung entsprechend der Geschäftsverteilung gemäss Art. 91 LV.[57]

Fussnoten

  1. Batliner, Einführung, S. 77.
  2. In diesem Sinne auch Marxer, Organisation, S. 76.
  3. Vgl. Batliner/Kley/Wille, Memorandum, S. 11.
  4. Batliner, Lage, S. 22. Zur Darstellung des Meinungsstandes vor der Verfassungsrevision 2003 auch Allgäuer, Kontrolle, S. 277 ff.; Kieber, Regierung, S. 296 ff.; Pappermann, Regierung, S. 120 ff.
  5. Batliner, Lage, S. 22.
  6. In diesem Sinne auch Winkler, Verfassungsreform, S. 234 ff.; Pappermann, Regierung, S. 120.
  7. Batliner, Einführung, S. 79 f.
  8. Bericht der Landtagskommission, S. 2, Beilage zur Landtagssitzung vom 3. Februar 1965.
  9. In diesem Sinne Winkler, Verfassungsreform, S. 234 ff.; so aber auch Pappermann, Regierung, S. 120; Winkler, Verfassungsrecht, S. 103; Winkler bringt auch das Notverordnungsrecht des Landesfürsten (Art. 10 LV) ins Spiel, doch setzte nach früherer wie auch nach geltender Verfassungsrechtslage die Inanspruchnahme des Notstandsrechts auch einen tatsächlich existierenden Notstand voraus (dazu näher Bussjäger, Kommentar zu Art. 10 LV Kapitel III.C). Ein allfälliges Misstrauen des Landesfürsten gegenüber der Regierung ist jedenfalls noch kein Notstand.
  10. Weber, Gegenzeichnungsrecht, S. 313 ff.
  11. Batliner, Fragen, S. 37 f.; Allgäuer, Kontrolle, S. 278 mit zahlreichen weiteren Nachweisen; Willoweit, Fürstenamt, S. 510; Weber, Gegenzeichnungsrecht, S. 316, vermeinte dagegen, dass es lediglich auf das Einvernehmen des Landesfürsten mit dem Landtag angekommen wäre. Die Zustimmung des Landtages hätte sich aber doch wohl nicht anders als in einem Amtsenthebungsantrag an den Landesfürsten äussern können.
  12. LGBl. 1965 Nr. 22.
  13. So Funk, Rechtsgutachten, S. 28.
  14. Siehe etwa Batliner/Kley/Wille, Memorandum, S. 11 ff.; Rhinow, Rechtsgutachten, S. 75; Breitenmoser, Rechtsgutachten, S. 146 f. Zu erwähnen ist allerdings, dass die Verfassungskommission des Landtags in ihrem Ersten Bericht vom 31. Oktober 1996 zur Erarbeitung von Vorschlägen über eine Revision der Verfassung die Auffassung der Verfassungskommission des Jahres 1965 offenbar teilte (siehe die Wiedergabe der Meinung der Verfassungskommission bei Batliner, Fragen, S. 36).
  15. Funk, Rechtsgutachten, S. 29; Breitenmoser, Rechtsgutachten, S. 147.
  16. Am 14. September 1993 stellte der Landtag einen Amtsenthebungsantrag betreffend Regierungschef Markus Büchel, dem Landesfürst Hans Adam II. nicht zustimmte, sondern seinerseits den Landtag auflöste (zu diesem Vorgang näher Waschkuhn, System, S. 124). Zu erwähnen ist auch der Rücktritt der Regierung vom 20. Juli 1945, dem eine „faktische-Entlassung“ (Geiger) von Regierungschef Dr. Hoop durch Landesfürst Franz Josef aufgrund schwerer Zerwürfnisse vorausgegangen war (vgl. Geiger, Kriegszeit, Bd. 2, S. 335). Aus verfassungsrechtlicher Sicht hatte der Landesfürst den Regierungschef oder auch die Gesamtregierung nicht entlassen, wie auch immer der Rücktritt insbesondere Dr. Hoops zustande gekommen sein mag. Dies gilt auch für den von Winkler, Verfassungsrecht, S. 103, erwähnten Fall des „mehr oder weniger freiwilligen“ Rücktritts von Regierungschef Gustav Schädler 1928. Tatsächlich trat dieser nach einem Ultimatum des Landesfürsten Johann II. zurück, der nach dem Auffliegen der „Sparkasse Affäre“ widrigenfalls mit der Inanspruchnahme des Notrechtes gemäss Art. 10 LV gedroht hatte (vgl. Geiger, Krisenzeit, Bd. 1, S. 97).
    Am 26. April 1937 scheiterte ein Versuch im Landtag, Regierungschef Hoop wegen der „Vogelsang-Affäre“ zu stürzen (vgl. Allgäuer, Kontrolle, S. 284). Dabei handelte es sich laut Geiger, Krisenzeit, Bd. 1, S. 469, um gar keinen formellen Misstrauensantrag. Es wurde eine Abstimmung über die „Vertrauensfrage“ vorgenommen. Das von Allgäuer, Kontrolle, S. 280, ebenfalls erwähnte „Misstrauensvotum“ gegen Landesverweser v. Imhof vom 7. November 1918 war nach der damals in Geltung befindlichen KonV rechtlich gar nicht möglich (siehe auch die Darstellung und Interpretation des Vorganges bei Wille, Monarchie, S. 169 ff.).
  17. Siehe etwa Ismayr, Systeme, S. 24; Rhinow, Rechtsgutachten, S. 71.
  18. Siehe die Darstellung bei Ismayr, Systeme, S. 24.
  19. So etwa in Frankreich. In der österreichischen Verfassung existiert das präsidentielle Element, dass der Bundespräsident den Bundeskanzler oder die gesamte Bundesregierung entlassen kann. Für die Entlassung einzelner Regierungsmitglieder ist ein Vorschlag des Bundeskanzlers erforderlich (Art. 70 Abs. 1 B-VG).
  20. Frowein, Rechtsgutachten, S. 7. Siehe aber die Darstellung bei Winkler, Verfassungsreform, S. 244, wonach die Entlassung der Regierung durch das Staatsoberhaupt „vorschlagsfreie Kompetenz“ u.a. in Belgien, Dänemark und Niederlande ist. Der Grossherzog von Luxemburg darf gemäss Art. 77 der Verfassung Regierungsmitglieder absetzen, hat von diesem Recht aber offenbar noch nie Gebrauch gemacht.
  21. Breitenmoser äusserte – im Hinblick auf die weitergehende Regelung der ursprünglichen Vorschläge des Fürstenhauses – sogar Bedenken im Hinblick auf einen Verstoss gegen die „völker- und europarechtlichen Mindeststandards des Demokratieprinzips“: Breitenmoser, Rechtsgutachten, S. 146.
  22. Verfassungsvorschlag des Fürstenhauses, rote und grüne Broschüre, zu Art. 80.
  23. Siehe dazu auch die Kritik bei Batliner/Kley/Wille, Memorandum, S. 12; Rhinow, Rechtsgutachten, S. 77; Rossano, Regierungsform, S. 76.
  24. Wille, Staatsordnung, S. 338; Batliner, Fragen, S. 38.
  25. Winkler, Verfassungsreform, S. 242. Siehe dazu die Ausführungen unter Kapitel I.
  26. Wille, Staatsordnung, S. 338; Batliner, Fragen, S. 38; in diesem Sinne auch Funk, Rechtsgutachten, S. 29; Allgäuer, Kontrolle, S. 280; zur Beschlussfassungsregel siehe Bussjäger, Kommentar zu Art. 58 LV Kapitel II.
  27. Vgl. Rhinow, Rechtsgutachten, S. 72.
  28. Vgl. Bussjäger, Kommentar zu Art. 62 LV Kapitel II.H Rz. 27.
  29. In diesem Sinne auch Allgäuer, Kontrolle, S. 280.
  30. In Betracht kommt hier ein Antrag im Sinne einer Initiative, die vom Wortlaut des Art. 40 GOLT zwar auf Vorschläge zum Erlass eines neuen Gesetzes sowie zur Abänderung eines bestehenden Gesetzes zugeschnitten ist, doch passen alle anderen parlamentarischen Instrumente, die in der GOLT aufgezählt sind (Motion, Postulat, Interpellation, Kleine Anfrage), für einen Antrag auf Erklärung des Misstrauens gegenüber der Regierung nicht.
  31. In diesem Sinne auch Funk, Rechtsgutachten, S. 30.
  32. Siehe auch Batliner, Verfassungsvorschläge, S. 51.
  33. Funk, Rechtsgutachten, S. 29; Frowein, Rechtsgutachten, S. 12; Winkler, Begnadigung, S. 58.
  34. Siehe Batliner/Kley/Wille, Memorandum, S. 15.
  35. Funk, Rechtsgutachten, S. 29.
  36. Siehe auch Batliner, Verfassungsvorschläge, S. 51.
  37. Bejahend Frowein, Rechtsgutachten, S. 12; dagegen Winkler, Begnadigung, S. 58.
  38. Wille, Staatsordnung, S. 546.
  39. Siehe Bussjäger, Kommentar zu Art. 74 LV Kapitel II.A.
  40. Davon gehen aber offenbar Batliner/Kley/Wille, Memorandum, S. 13, aus.
  41. In diesem Sinne auch Batliner/Kley/Wille, Memorandum, S. 13, die darauf hinweisen, dass das Verfahren gemäss Art. 80 Abs. 2 LV das deutlich anspruchsvollere ist.
  42. Wille, Staatsordnung, S. 339.
  43. Wille, Staatsordnung, S. 339, spricht zutreffend von der „Regierung des Landesfürsten“. De Marco, Gewaltenteilung, S. 95, spricht von einer „Konstitutionalisierung einer Regierung des Staatsoberhauptes, wenngleich auf interimistischer Dauer“.
  44. Die Kritik im Rahmen der Verfassungsrevision 2003 entzündete sich freilich auch an der in den ursprünglichen Entwürfen der Initiative vorgesehenen Regelung, wonach der Landesfürst nach seinem Ermessen die entlassene Regierung mit der Fortführung der Regierungsgeschäfte beauftragen oder eine Übergangsregierung einsetzen konnte (Art. 79 Abs. 7 LV in der Fassung der roten und grünen Broschüre). Der Landesfürst hätte nach der ursprünglich vorgeschlagenen Regelung in Art. 79 Abs. 7 sogar auf die Bildung einer Übergangsregierung verzichten und das nunmehr regierungslose Land mittels Notverordnung gemäss Art. 10 LV regieren könen (vgl. Batliner, Verfassungsvorschläge, S. 46 ff.; Frowein, Rechtsgutachten, S. 11; Funk, Rechtsgutachten, S. 24 ff.; Rhinow, Rechtsgutachten, S. 79).
  45. In diesem Sinne auch Batliner/Kley/Wille, Memorandum, S. 13; Funk, Rechtsgutachten, S. 30; Wille, Staatsordnung, S. 339.
  46. Siehe auch Rossano, Regierungsform, S. 75.
  47. Batliner/Kley/Wille, Memorandum, S. 13. Winkler, Verfassungsreform, S. 248 ff. (insbesondere S. 250), hält dieser Kritik entgegen, dass es sich um die Konstruktion eines Bedrohungsszenarios handelt und es sich um eine systemkonforme Verfassungsänderung handle (S. 256), die sich an die Standards von Grundprinzipien anderer Mitgliedstaaten des Europarates halte (S. 257).
  48. Kritisch dazu Batliner/Kley/Wille, Memorandum, S. 14.
  49. Winkler, Verfassungsreform, S. 242; Wille, Staatsordnung, S. 340.
  50. Siehe Batliner/Kley/Wille, Memorandum, S. 12.
  51. Winkler, Verfassungsreform, S. 242, erblickt darin einen „starken Stabilisierungsfaktor“. Dass das Nachrücken des – mit den Regierungsangelegenheiten in aller Regel nicht vertrauten – Stellvertreters stabilisierend wirkt, kann bezweifelt werden. Die Regelung verhindert im Grunde lediglich, dass die Regierung nicht mehr vollzählig ist.
  52. Vgl. Kieber, Regierung, S. 318.
  53. Initative Fürstenhaus, S. 25; Stotter, Verfassung, S. 522.
  54. Zur Unterscheidung dieser Stellvertreter näher Schiess Rütimann, Stellvertretung, S. 110 ff.
  55. Siehe noch Verordnung vom 25. März 2009 über die Geschäftsverteilung und den Ressortplan der Regierung, LGBl. 2009 Nr. 116.
  56. Schiess Rütimann, Stellvertretung, S. 112.
  57. Wille, Staatsordnung, S. 552, meint wohl genau dies. Siehe auch Kieber, Regierung, S. 318.
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