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Art. 9

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Jedes Gesetz bedarf zu seiner Gültigkeit der Sanktion des Landesfürsten.


Autor: Peter Bussjäger. Zuletzt bearbeitet: 3. September 2015
Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung. Online-Kom­mentar, Bendern 2016, www.verfassung.li

Entstehung und Materialien

Verfassungsentwurf Beck Art. 31

RV § 9

LGBl. 1921 Nr. 15

Literatur

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I. Allgemeine Bemerkungen und Entstehungsgeschichte

Die Bestimmung des Art. 9 LV ist seit 1921 unverändert. Die Konstitutionelle Verfassung enthielt keine vergleichbare Regelung, sondern bestimmte in ihrem § 24 (heute Art. 65 Abs. 1 LV) lediglich, dass ohne Mitwirkung und Zustimmung des Landtages kein Gesetz gegeben, aufgehoben, abgeändert oder authentisch erklärt werden durfte. Den Begriff Sanktion kannte die Konstitutionelle Verfassung nicht, erwähnte ihn aber in der Präambel („Indem wir nur durch die Sanktion dieses Staatsgrundgesetzes uns Unseres gegebenen Versprechens entledigen (...)“). Jedoch ging auch die Konstitutionelle Verfassung von der Dualität der Gesetzgebung durch den Landtag und den Landesfürsten aus. Jedes Gesetz bedurfte der Zustimmung des Monarchen.[1] Dies war so selbstverständlich, dass es keiner ausdrücklichen Erwähnung wert war, zumal der Fürst gemäss § 2 KonV alle Staatsgewalt in sich vereinigte und im System der Konstitutionellen Verfassung die Gesetzgebung grundsätzlich vom Fürsten ausging.[2] In der Verfassungsdiskussion nach 1918 sah erstmals der Verfassungsentwurf Wilhelm Becks in seinem Art. 31 Abs. 1 die Wendung vor, dass zur Gültigkeit eines Gesetzes ausser der Zustimmung des Landtags die Sanktion des Landesfürsten und die Verkündigung durch die Regierung im Landesgesetzblatt erforderlich seien. Die Schlossabmachungen behandelten die Frage der Sanktionserteilung nicht. Offenbar war die Frage, ob Gesetzesbeschlüsse des Landtages weiterhin der Sanktion des Landesfürsten unterliegen sollten, nicht umstritten.[3] Angesichts des mit der Verfassung 1921 geschaffenen Dualismus, der Verankerung der Staatsgewalt im Landesfürsten und im Volk (Art. 2 LV), war es konsequent, dass der Landesfürst an der Gesetzgebung in Form eines Zustimmungsrechtes mitwirkt.[4] In historischer Sicht ist das Sanktionsrecht des Monarchen ein typisches Erbe des Konstitutionalismus. Der vormals absolutistische Herrscher teilte nunmehr sein Gesetzgebungsrecht mit dem Parlament.[5] Ein solches Sanktionsrecht des Monarchen war auch in der Dezemberverfassung 1867 Österreichs verankert.[6] Von den parlamentarischen Demokratien wurde das Sanktionsrecht nicht übernommen: In Österreich hat der Bundespräsident gemäss Art. 47 B-VG das verfassungsmässige Zustandekommen der Bundesgesetze zu beurkunden. Gemäss Art. 82 GG werden die Gesetze vom deutschen Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet. Diese Form der Mitwirkung des Staatsoberhauptes an der Gesetzgebung ist von jener im Rahmen der Sanktionserteilung klar zu unterscheiden (dazu näher II. E.). Die Bestimmung des Art. 9 LV steht in einem systematischen Zusammenhang mit Art. 65 Abs. 1 LV, der das Verfahren der Sanktionserteilung näher regelt, insbesondere eine Frist von sechs Monaten setzt, nach deren Ablauf eine Sanktion als verweigert gilt, wenn sie bis dahin nicht erteilt wurde. Die betreffende Bestimmung des Art. 65 Abs. 1 letzter Satz LV ist das Resultat der Verfassungsrevision 2003.

II. Die Mitwirkung des Landesfürsten an der Gesetzgebung

A. Das Sanktionsrecht des Landesfürsten im Gefüge der Staatsorganisation

Die Sanktion des Landesfürsten ist ein Akt der Gesetzgebung und keiner anderen Staatsfunktion zuzurechnen.[7] Obwohl auch sie ein Akt der „öffentlichen Gewalt“ (Art. 15 Abs. 1 StGHG) ist, ist sie als solche, da nur unselbständiger Teil des Gesetzgebungsaktes, nicht beim Staatsgerichtshof anfechtbar. Wohl aber unterliegt ein sanktioniertes Gesetz als Ganzes der Normenkontrolle des Staatsgerichtshofes. Der Landesfürst wird daher bei der Sanktionserteilung, ebenso wie bei der Verweigerung oder dem Verstreichenlassen der Frist, als Organ der Gesetzgebung tätig. Er ist dabei dem Landtag und dem Volk nicht übergeordnet, sondern gleichgeordnet: Das Gesetz bedarf, wie sich aus Art. 65 Abs. 1 LV ergibt, zu seinem Zustandekommen der Beschlussfassung im Landtag oder einer Annahme durch das Volk, in fast jedem Fall[8] aber der Zustimmung des Landesfürsten sowie der Gegenzeichnung des Regierungschefs. Es gibt somit in Liechtenstein mehrere Organe der Gesetzgebung, den Landtag bzw. das Volk auf der einen Seite und den Landesfürsten sowie den gegenzeichnenden Regierungschef auf der anderen Seite.[9] Als Ausfluss der „konstitutionellen Erbmonarchie auf demokratischer und parlamentarischer Grundlage“ (Art. 2 erster Halbsatz LV) und der Verankerung der Staatsgewalt im Fürsten und im Volk (Art. 2 zweiter Halbsatz LV) stellt das Sanktionsrecht eine in der Verfassung verankerte Schranke des demokratischen Prinzips dar.[10] Die Sanktion kann sich nur auf den Gesetzesbeschluss als Ganzes beziehen und nicht etwa auf lediglich einzelne Bestimmungen oder umgekehrt auf einzelne Bestimmungen nicht.

B. Das Sanktionsrecht des Landesfürsten und das internationale Recht

Während sich aufgrund des Verfassungsrangs des Sanktionsrechts die Frage nach seiner Verfassungskonformität nicht stellen kann, ist hingegen jene nach seiner Vereinbarkeit mit dem internationalen Recht, insbesondere mit Art. 3 1. ZP EMRK[11] zu prüfen. Diese wurde nämlich in der Literatur mehrfach infrage gestellt.[12] Gemäss Art. 3 1. ZP EMRK sind die Staaten verpflichtet, in angemessenen Zeitabständen freie und geheime Wahlen unter Bedingungen abzuhalten, die die freie Äusserung der Meinung des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Organe gewährleisten. Diese Bestimmung setzt also die Existenz eines gewählten gesetzgebenden Organs voraus.[13] Art. 3 1. ZP EMRK verbietet nicht, dass neben diesem Parlament nicht gewählte Häuser bestimmte Mitwirkungsrechte haben.[14] Nach Frowein[15] dürfte Art. 3 allerdings dahin zu verstehen sein, dass einer nichtgewählten Körperschaft nicht etwa ein Vetorecht zustehen darf. Wenn diese Rechtsmeinung zuträfe, würde sich tatsächlich die Frage der Vereinbarkeit von Art. 9 LV mit Art. 3 1. ZP EMRK stellen.[16] Bedenken im Hinblick auf die Konformität mit Art. 3 1. ZP EMRK werden auch von der Venedigkommission des Europarates in ihren Berichten zu Liechtenstein[17] und Monaco[18] geäussert. Verwiesen wird auch auf den Fall der Sanktionsverweigerung für ein Gesetz über Abtreibung durch den König der Belgier, woraufhin der Ministerrat feststellte, dass der König sein Amt vom 4. bis zum 5. April 1990 insoweit nicht ausüben könne und die Sanktion an seiner Stelle erteilte.[19] Diesen Meinungen steht freilich kein einschlägiger Fall aus der Judikatur des EGMR gegenüber, sodass die Frage nicht mit hinreichender Sicherheit entschieden werden kann. Auch darf Art. 9 LV nicht isoliert betrachtet werden: Die Bestimmung überträgt dem Fürsten zwar ein Vetorecht gegenüber den vom Landtag beschlossenen Gesetzen. Dem steht eine grundsätzlich restriktive Praxis, was die Fälle einer tatsächlich verweigerten Sanktion betrifft, gegenüber (näher unter D.). Eine solche Kultur ist bei der Beurteilung der EMRK-Konformität der Regelung wohl ebenso zu berücksichtigen[20] wie der Umstand, dass das Sanktionsrecht entsprechend dem Geist der Verfassung, der auf Kooperation und Ausgleich gerichtet ist, auszuüben ist (dazu näher IV). Allerdings ist die Präventivwirkung des Sanktionsrechtes nicht zu vernachlässigen, was sich aus den unter D. geschilderten Praxisbeispielen ergibt. Im Ergebnis ähnliche Fragen stellen sich zu Art. 25 UNO-Pakt II. Demnach hat jeder Staatsbürger das Recht und die Möglichkeit ohne Unterschied nach den in Artikel 2 genannten Merkmalen und ohne unangemessene Einschränkungen
a) an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten unmittelbar oder durch frei gewählte Vertreter teilzunehmen;
b) bei echten, wiederkehrenden, allgemeinen, gleichen und geheimen Wahlen, bei denen die freie Äusserung des Wählerwillens gewährleistet ist, zu wählen und gewählt zu werden.
Der Pakt verlangt indessen kein spezifisches Demokratiemodell.[21] Sollte das Staatsoberhaupt allerdings die öffentlichen Angelegenheiten weitgehend selbständig und unabhängig von der legislativen Gewalt ausüben, so scheine es als notwendig, dass dieses direkt oder indirekt vom Volk gewählt werde.[22] Der Bericht der Venedigkommission zu Monaco argumentiert, dass auch Art. 25 UNO-Pakt II der Vetoposition des Landesfürsten gegenüber dem Parlament entgegen steht.[23] Auch hier liegt daher ein Spannungsverhältnis zum Vetorecht des Landesfürsten gemäss Art. 9 LV auf der Hand. Batliner[24] erblickt darüber hinaus in Art. 13 EMRK eine Verpflichtung Liechtensteins, gegenüber der Sanktionsverweigerung eine wirksame Beschwerde vor einer nationalen Instanz zu ermöglichen. Dazu ist festzuhalten, dass Art. 13 EMRK lediglich akzessorisch ist, das bedeutet, dass das Recht auf Beschwerde an die Verletzung eines Konventionsrechts anknüpft.[25] Im Falle einer Sanktionsverweigerung käme wohl nur der bereits angeführte Art. 3 1. ZP EMRK in Betracht, dessen Reichweite im Hinblick auf das Sanktionsrecht des Landesfürsten wie dargestellt, nicht völlig klar ist. Mit anderen Worten: Wenn (aber auch nur dann) Art. 9 LV gegen Art. 3 EMRK verstösst, liegt gleichzeitig auch ein Verstoss gegen Art. 13 EMRK vor, da die liechtensteinische Rechtsordnung keine Beschwerdemöglichkeit vor einer nationalen Instanz gegen die Sanktionsverweigerung des Landesfürsten vorsieht.

C. Der Gesetzesbegriff in Art. 9 LV

Art. 9 LV erläutert den Begriff des „Gesetzes“, das zu seiner Gültigkeit der Sanktionserteilung des Landesfürsten bedarf, nicht näher. Die Verfassung von 1921 hat den Begriff als keiner weiteren Klärung bedürftig voraus gesetzt. In der Rechtswissenschaft wird das Gesetz in inhaltlicher Hinsicht durch seine Allgemeinheit charakterisiert. Ein Gesetz regelt in genereller Weise eine unbestimmte Vielzahl von Fällen und wendet sich an eine unbestimmte Vielzahl von Adressaten.[26] Diese Allgemeinheit unterscheidet das Gesetz von individuellen Staatsakten wie einem Urteilsspruch oder einem Verwaltungsakt.[27] Allerdings erfasst der am Idealmodell des bürgerlichen Rechts, das die Rechtsverhältnisse zwischen Einzelpersonen ordnet, orientierte, materielle Gesetzesbegriff zahlreiche Fälle nicht, in welchen Parlamente Gesetze verabschieden, die sich an einzelne bekannte und umschriebene Adressaten richten. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn mit Gesetz eine Anordnung an die Regierung ergeht, etwa mittels eines Finanzgesetzes, oder wenn die Enteignung einer Person mittels Gesetz ausgesprochen wird. Darüber hinaus erlassen auch Verwaltungsbehörden, wie die Regierung oder die Gemeinden, zuweilen aufgrund ihrer durch die Verfassung zugewiesenen Verordnungskompetenzen (vgl. Art. 92 Abs. 2 LV) Rechtsvorschriften, die an einen unbestimmten Adressatenkreis gerichtet sind. Daraus ergibt sich, dass der materielle Gesetzesbegriff kein taugliches Abgrenzungskriterium für die Anwendung des Art. 9 LV sein kann.[28] Der verfassungsrechtliche Gesetzesbegriff kann daher nicht materiell, sondern nur formal bestimmt werden und zwar dahingehend, dass Gesetze alle Rechtsnormen darstellen, die in dem in der Verfassung vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren zustande kommen und wirksam werden.[29] Anders als Art. 164 BV gibt die liechtensteinische Verfassung keine Hilfestellung bei der Frage, welche Angelegenheiten typischerweise der gesetzlichen Regelung vorbehalten sind.[30] Entscheidend bleiben somit die formalen Aspekte, nämlich das Zustandekommen im Rahmen des von der Verfassung für die Gesetzgebung vorgesehenen Verfahrens sowie den Umstand, dass das Gesetz einen Rechtssatz, also eine Anordnung aufweisen muss.[31] Was das Verfahren der Gesetzgebung betrifft, ergibt sich aus der Systematik der Verfassung, dass die Mitwirkung an der „Gesetzgebung“ dem Landtag und dem Volk vorbehalten sind (Art. 62 lit. a, 64 und 65 LV), wobei der Regierung durch die Einbringung von Gesetzesvorschlägen (Art. 64 Abs. 1 lit. a LV) in der Praxis ebenfalls eine bedeutsame Rolle zukommt. Die Verfassung unterscheidet die formellen Gesetze weiters von den Verordnungen (Art. 92 Abs. 2 LV), die im Stufenbau der Rechtsordnung unterhalb der Gesetzesstufe stehen. Keine Gesetze sind weiters Notverordnungen (Art. 10 LV), Daraus ergibt sich, dass die von Staatsorganen, die nicht der Landtag oder das Volk sind, gefassten Beschlüsse, Erlasse, Reglemente und anderen Rechtsetzungsakten nicht der Sanktion des Landesfürsten gemäss Art. 9 LV unterliegen. Dies gilt somit für sämtliche Akte der Regierung, der Gemeinden und der Gerichtsbarkeit. Hingegen differenziert Art. 9 LV nicht zwischen Gesetzen und einer Verfassungsänderung. Auch letztere ist ein formelles Gesetz und würde entsprechend Art. 9 LV selbst dann der Sanktion des Landesfürsten unterliegen, wenn dies in Art. 112 LV nicht ohnehin ausdrücklich angeordnet wäre. Aber nicht alle Beschlüsse des Landtages oder des Volkes sind ein „Gesetz“. Art. 62 LV differenziert hinsichtlich der Aufgaben des Landtages zwischen der verfassungsmässigen Mitwirkung an der Gesetzgebung (Art. 62 lit. a) und anderen Akten, wie der Mitwirkung beim Abschuss von Staatsverträgen (lit. b), der Festsetzung des Voranschlags (lit. c), und zahlreichen weiteren Beschlüssen (lit. d bis h). Hervorzuheben sind weiters die in Art. 66 LV angeführten Finanzbeschlüsse, die unter den dort festgehaltenen Voraussetzungen einer Volksabstimmung unterliegen. Kein Gesetz im Sinne des Art. 9 LV ist auch die gemäss Art. 60 LV z u erlassende Geschäftsordnung.[32] Diese daraus resultierende Definition des Gesetzes, dass es sich dabei um eine Anordnung handelt, die der Landtag oder das Volk im Rahmen ihrer verfassungsmässigen Mitwirkung an der Gesetzgebung erzeugt haben, kommt freilich nicht völlig ohne tautologischen Rückgriff („Gesetz ist das Resultat des Verfahrens der Gesetzgebung“) aus. Um diesem Problem zumindest teilweise zu begegnen, muss der Gesetzesbegriff nicht nur voraussetzen, dass es sich um Rechtsnormen handelt, für die der Landtag oder das Volk das im V. Hauptstück näher geregelte Verfahren der Gesetzgebung gewählt haben, sondern darüber hinaus erfordern, dass ein Gesetz auch als solches bezeichnet und damit äusserlich erkennbar ist.

D. Die Staatspraxis

In der Staatspraxis bildet die Anwendung der Sanktionsverweigerung grundsätzlich zwar eine klare, aber bedeutsame Ausnahme, wobei in der Literatur bisher folgende Fälle releviert wurden:[33]
  • Initiative betreffend ein Jagdgesetz.[34] Der vom Landesfürsten Franz-Josef II. öffentlich bekannt gegebene Grund bestand darin, „dass für zweitrangige Belange die Verfassung abgeändert wird.“ Ausserdem hatte die in der Volksabstimmung angenommene Initiative zur Konsequenz, „dass der liechtensteinische Bürger in allen anderen Gemeinden, ausser seiner Wohngemeinde benachteiligt wäre. Die unüberlegte und mangelhafte Stilisierung der Initiative bedeutet, dass der Liechtensteiner sogar schlechter gestellt wäre, als ein ansässiger Ausländer, der nicht einmal die Niederlassung zu haben braucht.“[35] Ein vom Landtag schliesslich beschlossenes neues Jagdgesetz[36] bereinigte diese Probleme, wurde in einer Volksabstimmung angenommen und erhielt die Sanktion.[37]
  • Staatsgerichtshofgesetz 1992, am 11. November 1992 vom Landtag einstimmig beschlossen.[38] Grund war insbesondere die Umsetzung des seinerzeitigen Art. 112 LV (Auslegungskompetenz des Staatsgerichtshofes) in den Art. 23 und 55 des damaligen Gesetzes.[39]

Diese Aufzählung ist jedoch unvollständig:

  • Das Gesetz über die Abänderung des Gesetzes über die Förderung der Erwachsenenbildung vom 18. Dezember 1998 war vom Landesfürsten Hans-Adam II. nicht sanktioniert worden.[40]
  • Das vom Landtag am 28. Dezember 1921 beschlossene Finanzgesetz für 1922, das vom Regierungschef am 3. Januar 1922 zur Sanktion vorgelegt worden war, war von Landesfürst Johann II. zunächst nicht sanktioniert worden. Der Grund lag darin, dass für die Besoldung des Regierungschefs entsprechend der Gepflogenheit vor 1918 lediglich ein Beitrag des Landes vorgesehen war, während sich der Landesfürst auf den Standpunkt stellte, dass nunmehr die Bezahlung des Regierungschefs zur Gänze vom Land zu tragen sei.[41] Erst als der Regierungschef dem Landesfürsten das Kompromissangebot machte, dass über die Bezüge des Regierungschefs bei dessen definitiver Ernennung durch den Fürsten entschieden werde, unterzeichnete Johann II. das Finanzgesetz am 16. Februar 1922.[42]
In verschiedenen Fällen hat der Landtag Gesetzesvorhaben wegen angedrohter Sanktionsverweigerung sowohl des Landesfürsten Franz Josef II.[43] wie auch von Hans-Adam II. nicht weiter verfolgt.[44] Im Falle des Beamtengesetzes wird berichtet, dass die Revision des Beamtenrechtes im Rahmen einer Landtagskommission 1988–1990 deshalb scheiterte, weil der damalige Erbprinz und Stellvertreter des Landesfürsten, der auch an verschiedenen Besprechungen zugegeben war, mit den vorgeschlagenen Änderungen zwar inhaltlich einverstanden war, aber eine Verknüpfung mit einer Neuregelung der Richterernennung verlangte, worauf die Landtagskommission nicht eintrat.[45] Dieses Beispiel illustriert, dass das Sanktionsrecht vom Landesfürsten erstens auch dazu eingesetzt werden kann, bestimmte Anliegen durchzusetzen und zweitens das Sanktionsrecht auch dahingehend Wirkung entfalten kann, dass der Landtag bereits bei der Beratung über Gesetze die Möglichkeit einer Sanktionsverweigerung abwägt und in seine Willensbildung einfliessen lässt und daher gleichsam präventiv auf die inhaltliche Ausübung der Gesetzgebung wirkt.[46] In welchem Umfang solche Vorgänge auch während der Regierungszeit von Fürst Franz Josef II. auftraten, ist nicht weiter belegt.[47] Es wird von ursprünglichen Androhungen von Sanktionsverweigerungen berichtet, die jedoch schliesslich nicht realisiert wurden.[48]

E. Zur Unterscheidung von Sanktion und Beurkundung

Auch parlamentarische Demokratien sehen im Allgemeinen vor, dass das verfassungsmässige Durchlaufen des Gesetzgebungsprozesses mit der Beurkundung des entsprechenden Gesetzes durch das Staatsoberhaupt bestätigt wird. Ohne einen solchen Beurkundungsakt kann das Gesetz nicht in Kraft treten. In Österreich wird gemäss Art. 47 Abs. 1 B-VG das verfassungsmässige Zustandekommen der Bundesgesetze durch den Bundespräsidenten beurkundet. Zufolge Art. 47 Abs. 3 B-VG ist die Beurkundung vom Bundeskanzler gegenzuzeichnen. In der Lehre ist umstritten, ob das Prüfungsrecht des österreichischen Bundespräsidenten ein formelles ist, d.h., ob lediglich zu prüfen ist, ob das Gesetz in dem vorgeschriebenen Verfahren zustande gekommen ist oder ob auch eine materielle Prüfung im Hinblick auf die inhaltliche Bundesverfassungskonformität des Gesetzesbeschlusses vorzunehmen ist.[49] Die bisherigen Bundespräsidenten hatten sich in der Vergangenheit stets Zurückhaltung auferlegt. In einem bisher singulär gebliebenen Fall aus dem Jahre 2008 hat der Bundespräsident allerdings die Beurkundung eines Gesetzesbeschlusses abgelehnt, der mit einer seiner Ansicht nach offenkundigen und schwerwiegenden materiellen Verfassungswidrigkeit (es ging um den Verstoss gegen das Verbot rückwirkender Strafgesetze) belastet war.[50] In Deutschland werden gemäss Art. 82 GG die nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen Gesetze vom Bundespräsidenten nach Gegenzeichnung ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet. Auch in Deutschland zählt die Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten zu den umstrittensten Fragen des Staatsrechts.[51] In der Staatspraxis hat sich die Auffassung durchgesetzt, dass der Bundespräsident nicht nur die formelle Rechtmässigkeit des Zustandekommens eines Gesetzes überprüfen darf, sondern auch ein materielles Prüfungsrecht im Hinblick auf die Anforderungen des Grundgesetzes besitzt.[52] Davon wurde bisher ebenfalls selten, aber doch ungleich häufiger als in Österreich Gebrauch gemacht, nämlich acht Mal. Allgemeine rechtspolitische oder ideologische Bedenken rechtfertigen die Verweigerung der Ausfertigung jedoch nicht.[53] Die beiden Vergleichsbeispiele zeigen, dass das Beurkundungsrecht des Staatsoberhauptes auch ein materielles Prüfungsrecht beinhalten kann, das in der Staatspraxis mitunter häufiger ausgeübt wird als das Sanktionsrecht des Landesfürsten. Dessen ungeachtet ist das Sanktionsrecht von der gleichsam „staatsnotariellen“ Beurkundung eines Gesetzesbeschlusses durch das Staatsoberhaupt in der parlamentarischen Demokratie klar zu unterscheiden: Das Beurkundungsrecht schliesst lediglich eine – in ihren Dimensionen durchaus umstrittene – Prüfungskompetenz ein, das Sanktionsrecht ist ein unbedingtes Zustimmungsrecht des Monarchen zu Gesetzesbeschlüssen (dazu näher unter IV.).[54]

F. Sanktionsfreie Gesetzesbeschlüsse?

Nach der ausdrücklichen Anordnung des Art. 112 Abs. 2 LV bedürfen nicht nur einfache Gesetze der Sanktion (Art. 9 LV), sondern auch Abänderungen der Verfassung mit Ausnahme des Verfahrens zur Abschaffung der Monarchie. Dies bedeutet, dass eine gemäss Art. 113 Abs. 2 LV vom Volk angenommene Verfassung auf republikanischer Grundlage keiner Sanktion bedarf. Weitere sanktionsfreie Gesetzesbeschlüsse sieht die Verfassung nicht vor. Insbesondere gibt es auch kein Notrecht für den Fall, dass eine Sanktion durch den Landesfürsten oder seinen Stellvertreter aufgrund höherer Gewalt nicht erteilt werden kann.

III. Verfahren der Sanktionserteilung und Fallgruppen

A. Allgemeines

Das Verfahren der Sanktionserteilung ist weder in der Verfassung noch in anderen Rechtsvorschriften näher geregelt. Aus Art. 65 Abs. 1 LV ergibt sich lediglich, dass die Sanktion des Landesfürsten als verweigert gilt, wenn sie nicht innerhalb von sechs Monaten erfolgt. Der Wortlaut der Verfassung lässt zunächst offen, wann die Frist von sechs Monaten zu laufen beginnt. Dies wird wohl mit dem Zeitpunkt des Einlangens des Gesetzesbeschlusses beim Landesfürsten der Fall sein, da jenes Organ, das den Gesetzesbeschluss vorzulegen hat, es sonst in der Hand hätte, durch nicht erfolgte oder verzögerte Übermittlung des Gesetzesbeschlusses die Ausübung des Sanktionsrechtes zu verhindern. Ein solcher Fall könnte vor allem dann praktische Relevanz gewinnen, wenn der Gesetzesbeschluss im Wege einer Volksinitiative ausserhalb des Landtages zustande gekommen wäre und die Regierung dagegen opponiert hätte. Art. 66 Abs. 5 LV bestimmt, dass dem Referendum unterliegende Gesetzesbeschlüsse erst nach Durchführung der Volksabstimmung bzw. nach fruchtlosem Ablauf der massgeblichen Frist von 30 Tagen zur Stellung des Begehrens nach Abhaltung einer Volksabstimmung dem Landesfürsten zur Sanktion vorgelegt werden. Im Übrigen ergibt sich aus dem Verfassungswortlaut kein Hinweis, wie der Landesfürst überhaupt über einen Gesetzesbeschluss des Landtages bzw. des Volkes unterrichtet wird. Aus der Berichterstattungspflicht gemäss Art. 86 LV sowie der Gegenzeichnungspflicht des Regierungschefs in Art. 85 LV ist abzuleiten, dass der Regierungschef den Landesfürsten über den vom Landtag oder vom Volk gefassten Gesetzesbeschluss zu informieren hat. Dem entspricht die Bestimmung des Art. 75 VRG,[55] wonach im Falle einer Dringlicherklärung eines Gesetzesbeschlusses die Regierung den Beschluss sofort dem Landesfürsten zur Sanktion vorzulegen hat, bzw. Art. 78 Abs. 1 VRG, wonach im Falle einer Annahme eines Gesetzesbeschlusses durch das Volk die Regierung nach eingeholter Sanktion durch den Landesfürsten das Gesetz im Landesgesetzblatte kundzumachen hat. Das anschliessende Verfahren der Sanktionserteilung durch den Landesfürsten ist überhaupt nicht näher determiniert. Zweifellos kann der Landesfürst im Rahmen seiner Prüfung Expertisen und Stellungnahmen Aussenstehender einholen oder Konsultationen führen. Angesichts der Tatsache, dass aufgrund des von der Verfassung vorgesehenen Mitwirkens mehrerer Organe am Zustandekommen eines Gesetzes diese gehalten sind, möglichst im Einvernehmen vorzugehen, wenn nicht ein wechselseitige Blockade des Staatswesens eintreten soll, wird man davon auszugehen haben, dass auch der Landesfürst gehalten ist, die aus seiner Sicht erforderliche Prüfung zügig und ohne unnötigen Aufschub vorzunehmen.

B. Gesetzesbeschlüsse des Landtages

Gemäss Art. 44 GVVKG und wortident Art. 36 Abs. 1 GOLT werden die Gesetzes- und Finanzbeschlüsse des Landtages in der Regel innerhalb von fünf Arbeitstagen an die Regierung weitergeleitet. Für die Weiterleitung der Gesetzesbeschlüsse des Landtages an die Regierung hat der Landtagspräsident Sorge zu tragen (vgl. Art. 12 Abs. 2 GOLT: „Der Landtagspräsident unterzeichnet das Protokoll und die vom Landtag ausgehenden Akten.“). Hinsichtlich der Vorlage der Gesetzesbeschlüsse an den Landesfürsten durch den Regierungschef gibt es keine expliziten vergleichbaren Zeitvorgaben. Zu beachten ist allerdings, dass gemäss Art. 66 LV jedes vom Landtag beschlossene und nicht als dringlich erklärte Gesetz der Volksabstimmung unterliegt, wenn es der Landtag beschliesst oder wenn innerhalb von 30 Tagen nach amtlicher Verlautbarung des Landtagsbeschlusses wenigstens 1000 wahlberechtigte Landesbürger oder wenigstens drei Gemeinden in der in Art. 64 LV vorgesehenen Weise ein darauf gerichtetes Begehren stellen. Dies bedeutet, dass eine Sanktion eines nicht als dringlich beschlossenen Gesetzes mit darauf folgender Gegenzeichnung und Kundmachung vor 30 Tagen nach amtlicher Verlautbarung nicht zulässig ist, da damit das Volksrecht ausgehebelt würde, eine Volksabstimmung über einen Gesetzesbeschluss des Landtages zu verlangen. Die Ausschreibung von Landtagsbeschlüssen zum Referendum obliegt dem Rechtsdienst der Regierung.[56] Sie erfolgt nach bestehender Praxis im Amtsblatt als dem amtlichen Kundmachungsorgan des Fürstentums Liechtenstein (vgl. Art. 16 Abs. 2 Kundmachungsgesetz).[57] Darüber hinaus legt die Regierung gemäss Art. 17 Abs. 4 Kundmachungsgesetz mit Verordnung fest, welche Kundmachungen ausserdem in den Landeszeitungen zu veröffentlichen sind. Die Amtsblattverordnung[58] regelt in Art.3 lit. a), dass Kundmachungen im Zusammenhang mit Wahlen und Abstimmungen in den beiden Landeszeitungen[59] zu veröffentlichen sind. Auch Ausschreibungen zum Referendum werden in der Praxis jeweils in den Landeszeitungen veröffentlicht. Zweckmässigerweise erfolgt die Übermittlung des Gesetzesbeschlusses erst nach Ablauf der Referendumsfrist bzw. bei ergriffenem Referendum nach erfolgter Annahme durch das Volk an den Landesfürsten zur Sanktionserteilung. Man wird dabei davon auszugehen haben, dass der Regierungschef den Gesetzesbeschluss nach Verstreichen der Frist zur Ergreifung des Referendums bzw. nach stattgefundener Annahme durch das Volk unverzüglich und ohne unnötigen Aufschub dem Landesfürsten vorzulegen hat. Zu beachten ist, dass der Gesetzesbeschluss auch der Gegenzeichnung des Regierungschefs (Art. 65 Abs. 1 LV) bedarf.[60] Die Gegenzeichnung durch den Regierungschef findet nach Erteilung der Sanktion statt.[61] Dies entspricht dem historischen Sinn des Gegenzeichnungsrechtes, ein verantwortliches Organ anstelle des dem Parlament nicht verantwortlichen Monarchen festzulegen.[62]

C. Gesetzgebungsakte des Volkes

Die liechtensteinische Verfassung kennt gemäss Art. 64 Abs. 2 LV die Gesetzes- und Verfassungsinitiative des Volkes. 1.000 wahlberechtigte Landesbürger können das Begehren um Erlassung, Abänderung oder Aufhebung eines Gesetzes stellen, bzw. 1.500 wahlberechtigte Landesbürger ein die Verfassung betreffendes Initiativbegehren einbringen. In einem solchen Fall geht dem Volksentscheid kein Gesetzesbeschluss des Landtages voraus.[63] Ausgearbeitete Initiativen werden den Stimmberechtigten unverändert zur Abstimmung vorgelegt. Allerdings hat der Landtag gemäss Art. 82 Abs. 3 und Art. 85 VRG das Recht, einen Gegenentwurf vorzulegen. Im Falle der Annahme der Initiative oder des Gegenvorschlages des Landtages hat der Regierungschef das Gesetz wiederum unverzüglich und ohne unnötigen Aufschub dem Landesfürsten vorzulegen. Das weitere Verfahren mit Sanktion, Gegenzeichnung und Kundmachung entspricht jenem der vom Landtag beschlossenen Gesetze.

D. Der Zustimmungsakt des Landesfürsten

Wie dargelegt, handelt es sich bei der Erteilung der Sanktion um keine blosse Beurkundung im Sinne einer „staatsnotariellen“ Funktion, sondern um einen Zustimmungsakt des Monarchen. Dieser Zustimmungsakt ist eine unumgängliche Voraussetzung für das verfassungsmässige Zustandekommen eines Gesetzes. Die Sanktionserteilung durch den Landesfürsten kann weder umgangen werden, noch von einem anderen Staatsorgan substituiert werden.[64] Wie dargestellt (siehe oben II. A.), muss sich die Sanktion auf den gesamten Gesetzesbeschluss beziehen. Auch eine Sanktionserteilung unter Vorbehalten, etwa, dass einzelne Bestimmungen nicht kundgemacht werden dürfen, ist unzulässig. Eine solcherart erfolgte Sanktion wäre als nichtig und damit als nicht erteilt zu qualifizieren. Dies bedeutet auch, dass es kein spezifisches Prüfungskalkül (etwa das verfassungsmässige Zustandekommen eines Gesetzes oder dessen inhaltliche Verfassungskonformität) gibt, an das der Landesfürst gebunden wäre. Trotz dieser Erwägungen und trotz des Umstandes, dass die Erteilung der Sanktion nicht erzwungen werden kann,[65] ist dennoch davon auszugehen, dass die Verweigerung der Sanktion nicht in das völlig freie Ermessen des Landesfürsten gestellt ist[66]. Es sei daran erinnert, dass das Handeln des Staatsoberhauptes einer Loyalitätspflicht gegenüber den anderen Staatsorganen unterliegt.[67] Gerade die liechtensteinische Verfassung, die ein auf Einvernehmen beruhendes Vorgehen der Staatsorgane voraussetzt, erfordert die Respektierung des demokratischen Willens durch den Landesfürsten. Das ist gemeint, wenn beispielsweise von einem „pflichtgemässen Ermessen“[68] gesprochen wird, bzw. davon, dass die Sanktion „nicht beliebig oder willkürlich verweigert oder aufgeschoben werden darf“, da „ansonsten die demokratische und parlamentarische Grundlage der Gesetzgebung entzogen würde.“[69] Zu den möglichen Gründen einer Sanktionsverweigerung siehe auch die Ausführungen unter IV. In formaler Hinsicht wird die Sanktion von Verfassung und Gesetz an keine äussere Form geknüpft. Sie muss weder eine bestimmte Spruchformel beinhalten noch eine Begründung. Die Staatspraxis begnügt sich mit der Unterschrift des Landesfürsten unter das Gesetz. Bei der Ausarbeitung der Verfassung von 1921 wurde diese Praxis der schriftlichen Unterfertigung der Beschlüsse des Landtages vorgefunden.[70] Es ist daher davon auszugehen, dass die Erteilung der Sanktion ein nach aussen sichtbarer, dokumentierter, schriftlicher, als solcher eindeutig zu interpretierender Akt ist. Nur ein solcher kann und darf auch vom Regierungschef gegengezeichnet werden. Ein Zurückziehen einer einmal erteilten Sanktion ist unwirksam: Der für das Inkrafttreten des Gesetzes erforderliche Akt ist bereits erteilt, ein contrarius actus vermag das Gesetzgebungsverfahren nicht mehr aufzuhalten oder rückwirkend ungültig zu machen. Dies gilt aus diesen Gründen m.E. auch dann, wenn die Gegenzeichnung durch den Regierungschef noch nicht erfolgt ist.

E. Die Gegenzeichnung durch den Regierungschef

Gemäss Art. 65 Abs. 1 LV ist zur Gültigkeit eines Gesetzes neben der Sanktion des Landesfürsten die Gegenzeichnung des Regierungschefs oder seines Stellvertreters erforderlich. Sowohl aus dem Wortlaut, der von „Gegenzeichnung“ spricht, also eines Aktes, der sich auf einen bereits gesetzten, anderen Akt bezieht, und die Gegenzeichnung nach der Sanktion anführt, ergibt sich, dass dieser Akt nach der vom Landesfürsten erteilten Sanktion zu setzen ist. Dies wird auch durch eine teleologische Interpretation bestätigt, hat die Gegenzeichnung doch die Funktion, eine Verantwortlichkeit für einen Staatsakt herzustellen, da die Sanktion selbst von einem politisch wie rechtlich nicht verantwortlichen Staatsorgan erteilt wird.[71] Die Staatspraxis hält diese Vorgangsweise soweit bekannt konsequent ein. Auch die Gegenzeichnung durch den Regierungschef oder seinen Stellvertreter kann vor dem StGH nicht selbständig angefochten werden. Es handelt sich im Übrigen um keinen Verwaltungsakt, sondern eine Handlung, die der Staatsfunktion Gesetzgebung zuzurechnen ist.[72] Der Umstand, dass der Regierungschef für die Gegenzeichnung (politisch Art. 80 LV und rechtlich Art. 28 StGHG) verantwortlich ist, wirft die Frage auf, welche Prüfungsbefugnis bzw. Prüfpflichten ihm gegenüber der Sanktionserteilung durch den Landesfürsten zukommen.[73] Im gegebenen Zusammenhang sei Folgendes ausgeführt: Wenn die Gegenzeichnung ein „negatives Kontrollinstrument“ des Regierungschefs gegenüber dem Monarchen darstellt, indem es (nur) das Inkrafttreten eines Aktes verhindern kann, wird der Prüfungsmassstab jedenfalls die Verfassung sein. Da es aber auch um die politische Verantwortung des Regierungschefs geht, wird in seine Beurteilung nicht nur die Frage der Verfassungskonformität des Aktes, sondern auch das gesamtstaatliche Interesse einfliessen müssen.[74] Wenn der Regierungschef mit der Gegenzeichnung den Willen des Landesfürsten billigt und die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit sowie politische Richtigkeit des gegengezeichneten Aktes bezeugt,[75] stellen diese Kriterien auch den Prüfungsmassstab dar. Die Entscheidung des Regierungschefs darf jedoch keinen Ermessensmissbrauch darstellen.[76]

F. Publizität

Im Gang der Gesetzgebung folgt der Gegenzeichnung durch den Regierungschef die Kundmachung im Landesgesetzblatt (Art. 65 Abs. 1 LV). Damit wird die rechtsstaatlich erforderliche Publizität des Gesetzgebungsaktes hergestellt. In der Staatspraxis wird auf die Sanktionserteilung und Gegenzeichnung durch die Anführung der Namen des Landesfürsten, gegebenenfalls unter Hinweis auf die Sanktionierung durch den Erbprinzen in Stellvertretung sowie des Regierungschefs am Schluss des jeweiligen Gesetzgebungsdokuments hingewiesen.[77] In früheren Jahren ist es vorgekommen, dass Gesetze ohne die erforderliche Sanktion publiziert wurden und die Sanktion nachträglich erteilt wurde.[78] Ein solches Gesetz wäre auf der Grundlage geltenden Verfassungsrechts, solange als die Sanktion nicht erteilt wurde bzw. dann, wenn die Sanktion wegen Fristablauf als verweigert gilt, vom Staatsgerichtshof als verfassungswidrig aufzuheben, da das durchgeführte Erzeugungsverfahren mangelhaft war.[79] Man wird jedoch davon ausgehen können, dass ein ohne die Sanktion kundgemachtes Gesetz kein völlig nichtiger Staatsakt wäre, sondern, aufgrund des nicht verfassungskonformen Zustandekommens, ein verfassungswidriges Gesetz darstellt. Damit wird das Vertrauen in die öffentliche Kundmachung des Gesetzes (Art. 67 LV) geschützt. Eine „Heilung“ der Verfassungswidrigkeit durch nachträgliche Sanktionserteilung, wie dies die Staatspraxis in den bisher aufgetretenen Fällen Ende des 20. Jahrhunderts offenbar angenommen hat,[80] ist nach der mit der Verfassungsrevision 2003 geschaffenen Rechtslage nur solange möglich, als die Sanktion nicht wegen Fristablauf als verweigert gilt (Art. 65 Abs. 1 LV), sohin innerhalb von sechs Monaten nach Übermittlung des Gesetzesbeschlusses.

IV. Die Nichterteilung der Sanktion

A. Allgemeines

Mit der Nichterteilung der Sanktion ist das Gesetzgebungsverfahren (anders als im Falle der Erteilung der Sanktion, wo diesem Akt noch die Gegenzeichnung des Regierungschefs und die Kundmachung im Landesgesetzblatt folgen) abgeschlossen. Aufgrund des Schweigens der Verfassung über das Verfahren der Sanktionserteilung gibt es auch kein Verfahren der Sanktionsverweigerung. Grundsätzlich lassen sich jedoch zwei Fallgruppen unterscheiden, nämlich Verstreichen der Frist und ausdrückliche Nichterteilung der Sanktion, auf die unter B. und C. näher eingegangen wird. Die Sanktionsverweigerung steht nicht in völlig freiem Ermessen des Landesfürsten (siehe auch die Ausführungen unter III. D.). Es müssen gewichtige sachliche, im öffentlichen Interesse gelegene Gründe sein, die es rechtfertigen, einer Entscheidung des Volkes oder des Landtages, also der demokratischen und parlamentarischen Grundlage der Erbmonarchie (Art. 2 LV) die Zustimmung zu versagen. Auch in parlamentarischen Demokratien kommt es vor, dass es als Aufgabe des Staatsoberhauptes betrachtet wird, nicht nur eine formelle, also auf das rechtmässige Zustandekommen bezogene Prüfung der Verfassungskonformität vorzunehmen, sondern auch die materielle Verfassungskonformität zu prüfen.[81] Der Landesfürst kann vermöge seines Sanktionsrechtes verhindern, dass ein offenkundig verfassungswidriges Gesetz in Kraft tritt. Er muss jedoch auch diese Kompetenz mit Zurückhaltung ausüben, da die Verfassung den Staatsgerichtshof als spezialisiertes Organ der Normenkontrolle eingesetzt hat (Art. 104 LV). Die präventive Normenkontrolle durch den Landesfürsten darf nicht in Konkurrenz mit dem Staatsgerichtshof treten, sondern ihn nur komplementieren.[82] Es gibt auch keine verfassungsrechtliche Möglichkeit der Befassung des Staatsgerichtshofes durch den Landesfürsten. Es entspricht daher dem System der Verfassung, dass sich die präventive Normenkontrolle durch den Landesfürsten auf Fälle offensichtlicher Verfassungswidrigkeit zu beschränken hat.[83] Dabei kann auch argumentiert werden, dass es mit der Würde des Staatsoberhauptes unvereinbar ist, sehenden Auges ein verfassungswidriges Gesetz sanktionieren zu müssen.[84] Ähnlich gewichtig müssen die Argumente sein, die abseits der möglichen Verfassungswidrigkeit einer Norm die Nichterteilung der Sanktion rechtfertigen.[85] Der Landesfürst wird dabei wesentliche staatspolitische Interessen vor Augen haben müssen, blosse politische Opposition gegenüber der Entscheidung von Volk oder Landtag reicht als Grund für eine Sanktionsverweigerung nicht hin.[86] Die hier vertretene Auffassung, wonach die Sanktionserteilung nicht im völlig freien Ermessen des Landesfürsten liegt, bedingt auch, dass die Gründe einer allfälligen Sanktionsverweigerung öffentlich gemacht werden müssen. Da das Volk – von der Initiative zur Abschaffung der Monarchie gemäss Art. 113 LV abgesehen – auf eine Sanktionsverweigerung lediglich mit dem Instrument des begründeten Misstrauensantrags reagieren könnte (Art. 13ter LV), müssen diesem die Gründe für die Nichterteilung der Sanktion auch bekannt sein.

B. Verweigerung durch Inaktivität des Landesfürsten

Gemäss Art. 65 Abs. 1 letzter Satz LV gilt die Sanktion des Landesfürsten als verweigert, wenn sie nicht innerhalb von sechs Monaten erfolgt.[87] Der Beginn des Laufes der Frist bemisst sich nach dem Zeitpunkt, an welchem das Gesetz dem Landesfürsten zur Erteilung der Sanktion vorgelegt wurde (siehe oben III. A). Begründet wurde die mit der Verfassungsrevision 2003 eingeführte Regelung damit, dass die Verfassungskommission (des Landtages) die nicht erteilte Sanktion durch den Landesfürsten eindeutig geregelt haben wollte.[88] Zu bemerken ist allerdings, dass der Vorschlag der Verfassungskommission des Landtages für den Fall des Verstreichens der Frist die Möglichkeit vorgesehen hatte, dass der Landtag den vom Landesfürsten abgelehnten Gesetzesbeschluss dem Volk zur Abstimmung unterbreitet hätte. Im Falle der Annahme durch das Volk wäre die Vorlage gegen den Willen des Fürsten in Kraft getreten.[89] Mit der geltenden Formulierung dürfte auch die Frage entschieden sein, ob es sich im Falle des Art. 65 Abs. 1 letzter Satz LV um eine widerlegliche oder unwiderlegliche Rechtsvermutung handelt: Nach der Intention des Verfassungsgebers sollte klargestellt werden, dass die Sanktion nach dem Fristablauf verweigert ist. Daher ist es auch ausgeschlossen, dass der Landesfürst durch eine Erteilung der Sanktion nach Ablauf dieser Frist ein Inkrafttreten des Gesetzes ermöglicht. Solange die Sanktion nicht erteilt wurde, ist das Gesetzgebungsverfahren in Schwebe. Die Regelung bringt zwar eine gewisse Rechtssicherheit,[90] ist rechtspolitisch aber insoweit unbefriedigend, als ein Zeitraum von sechs Monaten insbesondere bei staatspolitisch wichtigen Gesetzesbeschlüssen des Landtages eine lange Ungewissheit über das Schicksal eines Gesetzesbeschlusses bedeuten kann. Darüber hinaus ist die Verweigerung einer Sanktion durch Fristablauf deshalb problematisch, weil damit keine Gegenzeichnungsmöglichkeit des Regierungschefs und somit auch keine demokratische Verantwortlichkeit gegeben ist.[91] Zumindest nach Fristablauf wird es erforderlich sein, dass der Landesfürst die Gründe für die Nichterteilung der Sanktion öffentlich macht.

C. Nichterteilung durch ausdrückliche Verweigerung

Dem Verfassungstext kann nicht entnommen werden, ob und in welcher Form die Sanktion verweigert werden kann. Die Formulierung des Art. 65 Abs. 1 letzter Satz LV, der eine Nichterteilungsfiktion nach sechs Monaten formuliert, lässt sowohl die Interpretation zu, dass innerhalb dieser Frist die Nichterteilung auch durch ausdrückliche Erklärung des Landesfürsten erfolgen kann wie auch jene, dass dem Landesfürsten lediglich die Wahl zwischen der Sanktion und dem Verstreichenlassen der Frist offen stünde. Rechtspolitisch wäre ersteres jedenfalls sinnvoll, da auf diese Weise der kritische Schwebezustand des vom Landtag beschlossenen Gesetzes beendet wird. Ausserdem würde es dadurch dem Landtag auch ermöglicht, rasch auf die Nichterteilung der Sanktion zu reagieren und den ursprünglich gefassten Beschluss gegebenenfalls zu ändern, um ihn nochmals dem Landesfürsten vorzulegen. Zu guter Letzt könnten auch die Gründe, die den Landesfürsten zur Verweigerung der Sanktion bewogen, besser öffentlich gemacht werden.[92] Das Schweigen der Verfassung über die Nichterteilung der Sanktion lässt indessen offen, in welcher Form eine ausdrückliche Verweigerung derselben zu erfolgen hat. Man wird davon auszugehen haben, dass diese in grundsätzlich gleicher Weise wie die Erteilung der Sanktion kundzugeben ist, also schriftlich, da nur eine solche der Gegenzeichnung durch den Regierungschef zugänglich wäre.[93] Weder die Ankündigung des Landesfürsten, die Sanktion zu verweigern noch eine mündliche Erklärung stellen eine Sanktionsverweigerung dar. Der Bericht der Verfassungskommission des Landtages, auf den sich der Verfassungsvorschlag des Fürstenhauses beruft,[94] hatte zwar tatsächlich die Sanktionsverweigerung durch Fristablauf in einem neuen Art. 9 Abs. 2 LV vorgeschlagen, allerdings die Möglichkeit vorgesehen, dass eine fehlende Sanktion des Landesfürsten, von wenigen Ausnahmefällen abgesehen, durch die Zustimmung des Volkes ersetzt werden konnte.[95] Dabei wurde offenbar davon ausgegangen, dass der Landesfürst die Sanktion auch ausdrücklich verweigern konnte.[96] Es ist daher zweifelhaft, ob die Verfassungsrevision 2003 die Möglichkeit der ausdrücklichen Sanktionsverweigerung beseitigen wollte. In jedem Fall ist aber, wenn die Sanktion verweigert würde, die Gegenzeichnung des Regierungschefs erforderlich.

V. Verantwortlichkeiten

Der Landesfürst kann weder für die Erteilung noch die Nichterteilung einer Sanktion vom Landtag verantwortlich gemacht werden. Insbesondere ist auch eine Beschwerde an den Staatsgerichtshof, da es sich nicht um einen Individualakt i.S. des Art. 15 Abs. 1 StGHG, sondern einen Bestandteil des Gesetzgebungsverfahrens handelt, unzulässig.[97] Allerdings könnten gemäss Art. 13ter LV 1.500 Stimmberechtigte einen Misstrauensantrag gegen den Landesfürsten einbringen, über welchen die nach dem Hausgesetz (Art. 16 Hausgesetz) stimmberechtigten, ausschliesslich männlichen Mitglieder des Fürstenhauses zu entscheiden hätten. Der Regierungschef ist dem Landtag für die Erteilung wie die Unterlassung der Gegenzeichnung politisch verantwortlich (Art. 80 LV).[98] Allerdings stellt sich die Frage, welche Verantwortlichkeit der Landtag geltend machen sollte, wenn das betreffende Gesetz ohnehin vom Landtag beschlossen wurde. Die Verantwortlichkeit des Regierungschefs kann im Zusammenhang mit der Gegenzeichnung von Gesetzesbeschlüssen dann eine Rolle spielen, wenn der Regierungschef die Gegenzeichnung eines vom Landesfürsten sanktionierten Gesetzes verweigern würde oder die Gegenzeichnung einer ausdrücklichen Sanktionsverweigerung unterlassen würde. Die Verfassung schweigt sich allerdings darüber aus, wie in diesen Fällen der Landtag überhaupt informiert wird. Man wird wohl eine Berichtspflicht des Regierungschefs, abgeleitet aus seiner Verantwortlichkeit gemäss Art. 80 LV, annehmen müssen.

Fussnoten

  1. Batliner, Einführung, S. 38; Geiger, Volksvertretung, S. 41.
  2. Ignor, Verfassungsentwicklung, S. 479. Immerhin sah jedoch § 41 KonV vor, dass das Recht der Einbringung von Gesetzesinitiativen nicht nur dem Landesfürsten, sondern auch dem Landtag zustand; Wille, Staatsordnung, S. 372.
  3. Siehe die Darstellung der Verfassungsdiskussion bei Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Bd. 2, S. 221 ff.
  4. Siehe auch Winkler, Verfassungsreform, S. 185.
  5. Siehe Ignor, Verfassungsentwicklung, S. 477 f.
  6. Vgl. Mayer/Kucsko-Stadlmayer/Stöger, Bundesverfassungsrecht, S. 22, Rz. 49; Berka, Verfassungsrecht, S. 9, Rz. 29.
  7. Batliner, Aktuelle Fragen, S. 28.
  8. Die einzige Ausnahme bildet die Verfassungsänderung zur Abschaffung der Monarchie gemäss Art. 113 LV.
  9. Diese Konstellation ähnelt im Ergebnis ein wenig der Situation in einem Staat, in welchem die zweite Parlamentskammer gegenüber der ersten vollständig gleichberechtigt ist (vgl. den Begriff des „perfekten Bikameralismus“, wie er für das Verhältnis von Abgeordnetenhaus und Senat in der italienischen Republik geprägt wurde).
  10. Dazu näher Batliner, Sanktion, S. 132 ff.
  11. Die Bestimmung ist in Liechtenstein am 14.11.1995 in Kraft getreten (LGBl. 1995 Nr. 208).
  12. Batliner, Sanktion, S. 137 unter Berufung auf Frowein; Kley, Beziehungen, S. 4; Batliner/Kley/Wille, Memorandum, S. 6; Frowein, Rechtsgutachten, S. 16; Breitenmoser, Rechtsgutachten, S. 138 ff.; Rhinow, Rechtsgutachten, S. 55; Batliner, Aktuelle Fragen, S. 30 ff.; Wille, Staatsordnung, S. 379.
  13. Siehe Grabenwarter/Pabel, EMRK, S. 373, Rz. 106.
  14. Frowein, Art. 3 1. ZP EMRK, S. 681, Rz. 2.
  15. Frowein, Art. 3 1. ZP EMRK, S. 681, Rz. 2; Frowein, Rechtsgutachten, S. 16; in diesem Sinne auch Breitenmoser, Rechtsgutachten, S. 138 ff.; Rhinow, Rechtsgutachten, S. 55.
  16. In diesem Sinne Batliner, Sanktion, S. 137; Kley, Beziehungen, S. 4.
  17. Venice Commission Opinion on the Constitutional Amendments proposed by the Princely House of Liechtenstein and on the Constitutional Amendments proposed by the „Citizens Initiative for Constitutional Peace“, 13 – 14 Dezember 2002, CDL-AD (2002) 32, Pkt. 8.
  18. Venice Commission Opinion on the balance of powers in the constitution and the legislation of the Principality of Monaco, 14 – 15 Juni 2013, CDL-AD (2013) 018, Pkt. 10.
  19. Frowein, Rechtsgutachten, S. 15.
  20. Diese Andeutung macht Frowein, Rechtsgutachten, S. 16, wenn er schreibt, dass die vor der Verfassungsrevision 2003 geltende Sanktionsregelung (d.h. ohne den Automatismus der Sanktionsverweigerung nach Fristablauf, vgl. Art. Art. 65 Abs. 1 LV) dahin verstanden werden konnte, dass die Nichterteilung der Sanktion eine extreme Ausnahme sein müsse.
  21. Nowak, UNO-Pakt II, S. 473, Rz. 12.
  22. Nowak, UNO-Pakt II, S. 473, Rz. 12.
  23. Siehe Venice Commission, Monaco, Pkt. 27.
  24. Batliner, Aktuelle Fragen, S. 33.
  25. Siehe Grabenwarter/Pabel, EMRK, S. 485, Rz. 170.
  26. Ossenbühl, Gesetz, S. 140, Rz. 11.
  27. Ossenbühl, Gesetz, S. 140, Rz. 11.
  28. Siehe auch Ossenbühl, Gesetz, S. 141, Rz. 13.
  29. Ossenbühl, Gesetz, S. 141 f., Rz. 13.
  30. Der Begriff des Gesetzes wird aber auch in der Schweiz durch die Form bzw. das Verfahren bestimmt (vgl. Müller, Rechtssetzung, S. 1106, Fn. 35).
  31. Vgl. Ossenbühl, Gesetz, S. 142, Rz. 13.
  32. Etwas unklar Beck, Ausgestaltung, S. 165, der davon spricht, dass es sich bei der Geschäftsordnung nicht um ein Gesetz „im eigentlichen Sinn“ handelt.
  33. Siehe auch Kley, Sanktion, S. 809; Frowein, Rechtsgutachten, S. 16; Hoch, Verfassung- und Gesetzgebung, S. 224.
  34. Vgl. Winkler Verfassungsreform, S. 186. Die Sanktionsverweigerung erfolgte auf Wunsch der Regierung (vgl. Waschkuhn, Spannungsverhältnis, S. 214). Ihre Begleitumstände werden von Kieber, Aufbruch, S. 67 ff., näher geschildert. Demnach war die Sanktionsverweigerung vom damaligen Regierungschef Alexander Frick sogar im Einvernehmen mit dem Landtagspräsidenten und dem Landtagsvizepräsidenten beantragt worden, um eine demokratische Rückbindung der Sanktionsverweigerung herzustellen (Kieber, Aufbruch, S. 68).
  35. Der Text ist abgedruckt im Liechtensteiner Volksblatt und im Liechtensteiner Vaterland vom 23.12.1961, jeweils auf S. 1.Vgl. auch Ritter, Organisation, S. 71.
  36. LGBl. 1962 Nr. 4.
  37. Winkler, Verfassungsreform, S. 186. Der von Winkler angegebene Grund der Sanktionsverweigerung, nämlich dass die vom Volk angenommene Initiative und ein eben erst vom Landtag beschlossenes Jagdgesetz in Teilen unkoordiniert nebeneinander bestanden hätten und die Sanktionsverweigerung erfolgt sei, um diesen schweren legistischen Mängeln vorzubeugen, findet sich in dieser Form in der öffentlichen Erklärung des Landesfürsten nicht. Siehe auch Frommelt, Jagd, S. 398.
  38. Siehe die Ausführungen in BuA Nr. 45/2003, Erw. 2.3.2; siehe auch Kley, Beziehungen, S. 4; Hoch, Verfassung- und Gesetzgebung, S. 224.
  39. BuA Nr. 45/2003, Erw. 2.3.2.
  40. Dieser Fall findet im BuA Nr. 23/1999 betreffend die Abänderung des Gesetzes über die Förderung der Erwachsenenbildung Erwähnung. Der Landesfürst hegte demnach die Bedenken, dass verschiedene Bestimmungen dieses Gesetzes in der Praxis zu eng ausgelegt werden könnten und insbesondere Förderung anderer Religionsgemeinschaften als einer christlichen ausschliessen könnte. Die Regierung trug diesen Bedenken im BuA Nr. 23/1999 durch eine Präzisierung der fraglichen Bestimmungen Rechnung.
  41. Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Bd. 2, S. 194 ff.
  42. Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Bd. 2, S. 196.
  43. Im Vorfeld einer Strafrechtsrevision hatte Franz Josef II. öffentlich erklärt, dass er in der Frage des Schwangerschaftsabbruchs einer Fristenlösung niemals zustimmen werde (vgl. Ritter, Organisation, S. 75).
  44. Diese Fälle, soweit sie überhaupt bekannt geworden sind, betrafen in den 1990er Jahren das Beamtengesetz und das Schulgesetz, vgl. Kley, Sanktion, S. 809; das von Kley ebenfalls erwähnte Erwachsenenbildungsgesetz betraf jedoch wie dargestellt eine Sanktionsverweigerung nach erfolgten Gesetzesbeschluss des Landtages; siehe auch Hoch, Verfassung- und Gesetzgebung, S. 224; Batliner, Volksrechte, S. 17. Die von Erbprinz Alois angedrohte Sanktionsverweigerung betreffend die am 16./18. September 2011 abgehaltene Volksabstimmung über die Volksinitiative „Hilfe statt Strafe“, welche die Einführung einer Fristenlösung im Falle einer Abtreibung zum Ziel hatte, hat zu einer eher schwachen Stimmbeteiligung beitragen, auch wenn der Stimmentscheid selbst vornehmlich aufgrund von persönlichen Einstellungen gegenüber der Vorlage getroffen wurde (siehe Marxer, Umfrage).
  45. Ritter, Beamtenrecht, S. 55 f.; Waschkuhn, Spannungsverhältnis, S. 217 ff.
  46. Ritter, Beamtenrecht, S. 66; Ritter, Organisation, S. 75; Waschkuhn, Spannungsverhältnis, S. 219; Wille, Staatsordnung, S. 399.
  47. Hoch, Verfassung- und Gesetzgebung, S. 224.
  48. Waschkuhn, Spannungsverhältnis, S. 214.
  49. Berka, Verfassungsrecht, S. 200, Rz. 626; Mayer/Kucsko-Stadlmayer, Bundesverfassungsrecht, S. 245, Rz. 470; Pernthaler, Staatsoberhaupt, S. 160.
  50. Berka, Verfassungsrecht, S. 200, Rz. 626.
  51. Nettesheim, Aufgaben, S. 1091, Rz. 36.
  52. Nettesheim, Aufgaben, S. 1091, Rz. 36.
  53. Vgl. Nettesheim, Aufgaben, S. 1094, Rz. 39.
  54. Siehe auch Amelunxen, Fürst und Staatsgewalt, S. 13.
  55. LGBl. 1973 Nr. 50 LR 161.
  56. Verordnung vom 21. Mai 2013 über den Rechtsdienst der Regierung, LGBl. 2013 Nr. 199 LR 172.011.12.
  57. Art. 3 lit. a Kundmachungsgesetz vom 17. April 1985, LGBl. 1985 Nr. 41 LR 170.50, ist insoweit missverständlich, als „Gesetzesbeschlüsse“ im Landesgesetzblatt kundzumachen ist. Nun könnte die Meinung vertreten werden, auch ein Landtagsbeschluss der einen Gesetzesbeschluss zum Inhalt hat, aber bei dem die Referendumsfrist noch läuft, stelle einen Gesetzesbeschluss dar. Dies wäre aber offenkundig unpraktisch, sodass die Verlautbarung solcher Beschlüsse im Amtsblatt erfolgt und sie erst nach Ablauf der Referendumsfrist im Landesgesetzblatt veröffentlicht werden.
  58. LGBl. 2012 Nr. 284 LR 170.501.1.
  59. Die „beiden Landeszeitungen“ sind nach derzeitigem Stand das Liechtensteiner Volksblatt und das Liechtensteiner Vaterland.
  60. Siehe auch Hoch, Verfassung- und Gesetzgebung, S. 225. Unklar Beck, Ausgestaltung, S. 232 f.
  61. Siehe Batliner, Sanktion, S. 133.
  62. Batliner, Aktuelle Fragen, S. 46 f.
  63. Dazu näher Batliner, Volksrechte, S. 139 ff.
  64. Batliner, Aktuelle Fragen, S. 28; Breitenmoser, Rechtsgutachten, S. 140. Man denke an den in der Literatur häufig relevierten Fall des Königs der Belgier, siehe oben II. B. (vgl. Frowein, Rechtsgutachten, S. 15).
  65. Batliner, Aktuelle Fragen, S. 28.
  66. Wille, Staatsordnung, S. 378 f.
  67. Vgl. Pernthaler, Staatsoberhaupt, 159; siehe auch Bussjäger, Kommentar zu Art. 7 LV.
  68. Weber, Gegenzeichnungsrecht, S. 159; Amelunxen, Fürst und Staatsgewalt, S. 13.
  69. Batliner, Aktuelle Fragen, S. 29.
  70. Die Verfassung von 1921 selbst wurde am 2. Oktober 1921 vom Fürsten Johann II. in Feldsberg sanktioniert. Sie wurde ausserdem von Prinz Karl als Bevollmächtigtem des Fürsten und Regierungschef Josef Ospelt am 5. Oktober in Vaduz unterzeichnet bzw. gegengezeichnet.
  71. Batliner, Aktuelle Fragen, S. 46 f.; Frowein, Rechtsgutachten, S. 14. Siehe auch die Bemerkungen zu Art. 7 Abs. 2 LV bei Bussjäger, Kommentar zu Art. 7 LV.
  72. Batliner, Aktuelle Fragen, S. 47.
  73. Näher dazu Kommentar zu Art. 65 LV und Art. 80 LV.
  74. In diesem Sinne Weber, Gegenzeichnungsrecht, S. 283 ff.
  75. So Kieber, Regierung, S. 320.
  76. Weber, Gegenzeichnungsrecht, S. 285.
  77. In diesem Sinne wird auch in Österreich in einem Bundesgesetz am Schluss auf den beurkundenden Bundespräsidenten sowie den gegenzeichnenden Bundeskanzler hingewiesen. Landesgesetze erwähnen hingegen die Landtagspräsidenten sowie den Landeshauptmann (als Vorsitzenden der Landesregierung). In der Schweiz werden Bundesgesetze von den Präsidenten des Nationalrates und des Ständerates sowie ihren beiden Sekretären, und von Bundespräsident und Bundeskanzler gefertigt.
  78. Siehe die in der Interpellationsbeantwortung Nr. 34/1997, S. 10, geschilderten Fälle. Die Interpellationsbeantwortung führte diese Fälle ausschliesslich auf „Nachlässigkeiten, Überbelastungen und Versehen“ zurück.
  79. Vgl. Rohregger, Art. 140 B-VG, Rz. 76.
  80. Siehe die Interpellationsbeantwortung Nr. 34/1997, S. 14 f.
  81. Siehe zur Diskussion in Deutschland Nettesheim, Aufgaben, S. 1092 f., Rz 37.
  82. Vgl. für Deutschland Nettesheim, Aufgaben, S. 1093, Rz. 37. Mit Wille, Staatsordnung, S. 375, ist davon auszugehen, dass der Landesfürst nicht in ein Konkurrenzverhältnis zum Staatsgerichtshof treten sollte.
  83. Kritisch zum Begriff der „offensichtlichen“ Verfassungswidrigkeit Nettesheim, Aufgaben, S. 1094, Rz. 39, der dafür plädiert, dass der deutsche Bundespräsident die Ausfertigung des Gesetzes zu verweigern hat, wenn für ihn die Verfassungswidrigkeit „feststeht“. Der tatsächliche Unterschied zwischen diesen beiden Begriffen dürfte indessen marginal sein.
  84. Vgl. Nettesheim, Aufgaben, S. 1093, Rz. 37.
  85. Siehe auch Weber, Gegenzeichnungsrecht, S. 159, die davon spricht die Kompetenzen des Landesfürsten auf der Grundlage von Art. 9 LV eben nicht auf die Normenkontrolle reduziert werden können.
  86. Winkler, Verfassungsreform, S. 187, geht von einem allgemeinen und unbestimmten Sanktionsrecht aus, das demnach nicht näher determiniert wäre. Andererseits nennt er auf S. 186 als die Fälle einer Sanktionsverweigerung, dass ein Gesetz gegen die Verfassung gerichtet ist oder wenn der Landtag ein Gesetz zu Unrecht als dringlich erklärt hat, um eine Volksabstimmung darüber auszuschliessen. Den Formulierungen Winklers wird jedenfalls entnommen werden können, dass auch er davon ausgeht, dass der Landesfürst das Sanktionsrecht nach sachlichen Gesichtspunkten ausübt. Immerhin versucht er in der Folge eingehend, die Sanktionsverweigerung des Jagdgesetzes 1961 sowie einer Änderung des Staatsgerichtshofgesetzes 1994 sachlich zu begründen (Winkler, Verfassungsreform, S. 186 f. und S. 196).
  87. Gegenüber der vor der Verfassungsrevision bestehenden Rechtslage war die Kritik erhoben worden, dass das schlichte Nichtsanktionieren eines Gesetzesbeschlusses innerhalb vernünftiger Frist wie eine Sanktionsverweigerung wirke (Vgl. Batliner, Sanktion, S. 137; Batliner, Aktuelle Fragen, S. 28).
  88. Initiative Fürstenhaus, S. 19.
  89. Vgl. Rhinow, Rechtsgutachten, S. 54.
  90. Rhinow, Rechtsgutachten, S. 56.
  91. Frowein, Rechtsgutachten, S. 14. In diesem Sinne auch Rhinow, Rechtsgutachten, S. 56; Breitenmoser, Rechtsgutachten, S. 139 f.
  92. Die Sanktionsverweigerung des Jagdgesetzes wurde vom Landesfürsten Franz Josef II. in einer öffentlichen Erklärung vom 20.12.1961 damit begründet, dass in einer Volksabstimmung vom 7./8.12.1961 beschlossene Gesetz eine Verfassungsänderung „für zweitrangige Belange“ (nämlich das Jagdrecht) bedeute. Ausserdem: „Als Landesfürst betrachte ich mich im besonderen als Hüter der Verfassung, die das Grundgesetz unseres Staates und unseres politischen Lebens bildet. Sie muss daher als Ganzes und auch in ihren einzelnen Bestimmungen einen gewissen Bestand und Dauer haben. Wenn auch nach den Bestimmungen der Verfassung die Initiative formell angenommen wurde, so muss es doch sowohl im Inland als auch im Ausland lächerlich wirken, dass sich an einer Abstimmung für eine Verfassungsänderung nur rund 80 Prozent der Stimmberechtigten beteiligten und die Verfassungsänderung mit einer Mehrheit von 57 Stimmen angenommen wurde. Bezüglich der Bestimmungen der Initiative will ich noch auf Folgendes hinweisen: Der vorliegende Text beinhaltet, dass der liechtensteinische Bürger in allen anderen Gemeinden, ausser seiner Wohngemeinde, benachteiligt wäre. Die unüberlegte und mangelhafte Stilisierung der Initiative bedeutet, dass der Liechtensteiner sogar schlechter gestellt wäre als ein ansässiger Ausländer, der nicht einmal die Niederlassung zu haben braucht. Aus den obenerwähnten Gründen sehe ich mich nicht in der Lage, die Initiative zu sanktionieren.“
  93. Die Lehre ging bis zur Verfassungsrevision davon aus, dass der Regierungschef auch die Sanktionsverweigerung gegenzuzeichnen hatte (vgl. Breitenmoser, Rechtsgutachten, S. 139; Frowein, Rechtsgutachten, S. 14; Batliner, Aktuelle Fragen, S. 48). Im Falle der Nichtsanktionierung des Jagdgesetzes war der Vorgang entsprechend der Darstellung von Kieber, Aufbruch, S. 68, jedoch der, dass der Landesfürst vom Regierungschef im Einvernehmen mit dem Landtagspräsidenten und dem Landtagsvizepräsidenten ersucht worden war, die Sanktion zu verweigern. Die Sanktionsverweigerung erfolgte in Form einer Erklärung des Landesfürsten Franz Josef II. in Anwesenheit des Landtagspräsidenten, der Regierung und Pressevertretern am 20.12.1961 (siehe auch Liechtensteinisches Vaterland vom 21.12.1961, S. 1). In einem anschliessenden Schreiben an die Regierung vom 02.01.1962 wurde nochmals auf diese Erklärung hingewiesen und der Regierung der Auftrag erteilt, eine neue Gesetzesvorlage zur erarbeiten, die bestimmten explizit angeführten Grundsätzen entsprechen sollte. Eine Gegenzeichnung enthält dieses Schriftstück nicht (abgedruckt in Schulamt, „Fürst und Volk“, S. 131; siehe auch Weber, Gegenzeichnungsrecht, S. 157).
  94. Initiative Fürstenhaus, S. 19.
  95. Vgl. Rhinow, Rechtsgutachten, S. 53 f.; Breitenmoser, Rechtsgutachten, S. 139.
  96. Vgl. Rhinow, Rechtsgutachten, S. 54.
  97. Wille, Staatsordnung, S. 381.
  98. Siehe dazu auch die Ausführungen zu Art. 65, 80, 85 und 86 LV.
Abgerufen von „https://verfassung.li/Art._9

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