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Art. 90

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1) Alle wichtigeren, der Regierung zur Behandlung zugewiesenen Angelegenheiten, insbesondere die Erledigung der Verwaltungsstreitsachen, unterliegen der Beratung und Beschlussfassung der Kollegialregierung. Bestimmte minder wichtige Geschäfte können durch Gesetz den nach der Geschäftsverteilung zuständigen Regierungsmitgliedern zur selbständigen Erledigung übertragen werden.
2) Über die Sitzungen ist durch den Regierungssekretär, im Verhinderungsfall durch einen von der Kollegialregierung bestimmten Stellvertreter, Protokoll zu führen.
3) Der Regierungschef hat die Beschlüsse der Kollegialregierung in Vollzug zu setzen. Nur in dem Falle, als er vermeint, dass ein Beschluss gegen bestehende Gesetze oder Verordnungen verstosse, kann er mit der Vollziehung desselben innehalten, jedoch hat er hiervon ohne jeden Verzug die Anzeige an den Verwaltungsgerichtshof zu erstatten, welcher, unbeschadet des Beschwerderechtes einer Partei, über den Vollzug entscheidet.


Autor: Peter Bussjäger. Zuletzt bearbeitet: 13. Juli 2018
Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung. Online-Kommentar, Bendern 2016, www.verfassung.li

Entstehung und Materialien

§ 14 Amts-Instruktion für die Staatsbehörden des souveränen Fürstentums Liechtenstein 1871

Verfassungsentwurf Prinz Karl § 71

RV (1. Fassung) § 87 und RV (2. Fassung) § 88

VK, S. 3

Landtagsprotokoll vom 24. August 1921

LGBl. 1921 Nr. 15

Bericht der Verfassungskommission vom 15. Januar 1965

LGBl. 1965 Nr. 22

LGBl. 2003 Nr. 186

Literatur

Batliner, Gerard, Einführung in das liechtensteinische Verfassungsrechtf (1.Teil), in: Batliner (Hrsg.), Die liechtensteinische Verfassung 1921. Elemente der staatlichen Organisation, LPS 21, Vaduz 1994, S. 15–104

Kieber, Walter, Regierung, Regierungschef, Landesverwaltung, in: Batliner (Hrsg.), Die liechtensteinische Verfassung 1921. Elemente der staatlichen Organisation, LPS 21, Vaduz 1994, S. 289–327

Kley, Andreas, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS 23, Vaduz 1998

Pappermann, Ernst, Die Regierung des Fürstentums Liechtenstein, Bigge/Ruhr 1967

Wille, Herbert, Die liechtensteinische Staatsordnung. Verfassungsgeschichtliche Grundlagen und oberste Organe, LPS 57, Schaan 2015

I. Allgemeine Bemerkungen und Entstehungsgeschichte

§ 14 Abs. 1 der Amts-Instruktion 1871 bestimmte, dass in der Regel alle wichtigeren der Regierung zur Behandlung zugewiesenen Angelegenheiten in der Rathssitzung zum Vortrag zu bringen waren. Gemäss Abs. 2 bestand das Rathsgremium aus dem Landesverweser als Vorsitzenden, aus den zwei Landräthen als Votanten sowie aus dem Sekretär als Protokollführer. Auf diese beiden Bestimmungen nahm die Regierungsvorlage Josef Peers Bezug, als sie in ihrem § 90 Abs. 1 bestimmte, dass alle wichtigeren, der Regierung zur Behandlung zugewiesenen Angelegenheiten, insbesondere auch die Erledigungen der Verwaltungsstreitsachen, der kollegialen Beratung und Beschlussfassung der Regierung unterliegen sollten; diese sollte aus dem Landammann als Vorsitzendem, den beiden Regierungsräten als Votanten und dem Regierungssekretär als Protokollführer bestehen. In Abs. 2 wurde angeordnet, dass die Sitzungen in der Regel wöchentlich einmal, ausserdem nach Bedarf stattfanden. Die Beschlüsse sollten mit Stimmenmehrheit gefasst werden. Die Verfassungskommission des Landtages nahm an diesen Bestimmungen einige sprachliche Korrekturen vor, ohne jedoch den Inhalt wesentlich zu verändern.[1] Allerdings wurde folgender dritter Absatz angefügt:

„Der Regierungschef hat die gefassten Beschlüsse in Vollzug zu setzen. Nur in dem Falle, als er vermeint, dass ein gefasster Beschluss gegen bestehende Gesetze oder Verordnungen verstosse, kann er mit der Vollziehung desselben innehalten, jedoch hat er hiervon ohne jeden Verzug die Anzeige an die Beschwerdeinstanz zu erstatten, welche unbeschadet des Beschwerderechtes einer Partei, über den Vollzug entscheidet.“

Über mögliche Motive der Verfassungskommission, dem Regierungschef ein Instrument in die Hand zu geben, von der Kollegialregierung (wohl gegen seine eigene Stimme) gefasste Beschlüsse auszusetzen, schweigen die Materialien. Art. 90 wurde mit der Verfassungsrevision 1965[2] in mehrfacher Hinsicht abgeändert. Abs. 1 erhielt die heute gültige Fassung. Abs. 2 bestimmte nun die Protokollführung in der Sitzung der Kollegialregierung, während die einstige Bestimmung über die wöchentlichen Sitzungen der Kollegialregierung ersatzlos entfiel. Die Regelung über das Zustandekommen der Beschlüsse der Kollegialregierung findet sich nunmehr in Art. 91 LV. Die Materialien kommentieren die Neuregelung des Abs. 2 nicht und führen inhaltlich zu Abs. 1 lediglich aus, dass nur minder wichtige Angelegenheiten an die einzelnen Regierungsräte delegiert werden können. Im Rahmen der Verfassungsrevision 2003 erfolgte die bisher letzte Änderung des Art. 90 LV, indem die Änderung der Bezeichnung der „Verwaltungsbeschwerde-Instanz“ in „Verwaltungsgerichtshof“ auch in der Bestimmung des Abs. 3 nachvollzogen wurde.

II. Beschlussfassung in der Kollegialregierung und Befugnis zur Einzelentscheidung

A. Wichtige und minder wichtige Angelegenheiten

Wie bereits in der Kommentierung zu Art. 78 LV ausgeführt[3], sprechen sowohl historische Erwägungen als auch systematische Gründe dafür, dass die Verfassung vom Grundsatz des Kollegialprinzips, also der Zuständigkeit der Kollegialregierung, ausgeht.[4] Eine Aushöhlung von Zuständigkeiten der Kollegialregierung durch den (einfachen) Gesetzgeber wäre demnach verfassungswidrig. Aus Art. 90 Abs. 1 LV geht eindeutig hervor, dass die bei der Kollegialregierung verbleibenden Zuständigkeiten inhaltlich gewichtig(er) sein sowie quantitativ überwiegen müssen. Die Bestimmung behält nicht nur die „wichtigeren Angelegenheiten“ der Regierung vor, sondern bestimmt auch, dass der Gesetzgeber „bestimmte minder wichtige Geschäfte“ an die einzelnen Regierungsräte zur selbständigen Erledigung delegiert. Der Verfassung scheint es somit ein besonderes Anliegen zu sein, dass die Regierung nicht autonom darüber entscheidet, welche Angelegenheiten sie der kollegialen Beratung und Beschlussfassung unterziehen will, sondern, dass dies der Gesetzgeber festzulegen hat. Mit der Wendung „bestimmte Geschäfte“ bringt die Verfassung zum Ausdruck, dass eine grossflächige und inhaltlich unbestimmte Übertragung von Aufgaben an die einzelnen Regierungsmitglieder nicht gewollt und damit verfassungswidrig ist. Der Gesetzgeber muss bei der Entscheidung, ob eine Angelegenheit von minder wichtiger Bedeutung ist, die Dimensionen des betreffenden Geschäfts in qualitativer und quantitativer Hinsicht beurteilen. Er hat dabei ins Kalkül zu ziehen, dass die Verfassung „insbesondere die Erledigung der Verwaltungsstreitsachen“ der kollegialen Beschlussfassung vorbehält. Die im Regelfall unproblematischen Verwaltungsangelegenheiten können dem einzelnen, thematisch zuständigen Regierungsrat zur Erledigung zugewiesen werden. Entscheidungen über finanzielle Belastungen des Staates werden allerdings nur in ganz geringem Ausmass dem einzelnen Regierungsmitglied übertragen werden können. Beispiele für Zuständigkeiten eines einzelnen Regierungsmitgliedes bilden:

Art. 5 Abs. 2 Asylgesetz[5] und Art. 50 Abs. 2 Ausländergesetz[6]: Über Gesuche zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung von Beschwerden gegen Wegweisungsverfügungen entscheidet das nach der Geschäftsverteilung zuständige Regierungsmitglied. Art. 8 Bevölkerungsschutzgesetz: Das nach der Geschäftsverteilung zuständige Regierungsmitglied kann bei ausländischen Staaten ein Ersuchen um Gewährung von Hilfeleistungen stellen. Art. 19 Finalitätsgesetz:[7] Das für den Geschäftsbereich Justiz zuständige Regierungsmitglied informiert die EFTA-Überwachungsbehörde darüber, dass die FMA als inländische Behörde gemäss Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 98/26/EG von Insolvenzverfahren in den anderen EWR-Mitgliedstaaten über Vermögen von Teilnehmern an einem System zu verständigen ist. Art. 6 FIU-Gesetz:[8] Die Stabsstelle FIU kann nach Rücksprache mit dem zuständigen Regierungsmitglied→ mit anderen inländischen Behörden Vereinbarungen über die Modalitäten der Zusammenarbeit abschliessen. Art. 451 SR[9]: Die Veräusserung von Grundstücken, die zum Verwaltungsvermögen einer Gemeinde zählen, bedarf der Zustimmung des nach der Geschäftsverteilung zuständigen Regierungsmitglieds. Art. 13 Vereinssachwaltergesetz[10]: Die Regierung darf die Aufsicht über die Geschäftsstelle des Vereins an das nach der Geschäftsverteilung zuständige Regierungsmitglied oder eine Amtsstelle übertragen.

Darüber hinaus unterwerfen bestimmte Gesetze Organe des Staates der Aufsicht des jeweils zuständigen Regierungsmitglieds[11] oder sehen Berichterstattungspflichten von Verwaltungsorganen gegenüber dem sachlich in Betracht kommenden Regierungsmitglied vor.[12] Hat der Gesetzgeber eine minder wichtige Angelegenheit an das einzelne Regierungsmitglied delegiert, ist es diesem nicht erlaubt, diese auf das Kollegium zurück zu übertragen,[13] es sei denn, der Gesetzgeber sieht dies explizit vor. Eine Durchschau der Materien des liechtensteinischen Verwaltungsrechtes führt in quantitativer Sicht zur Annahme, dass die Verteilung einzelner Geschäfte an die Regierungsmitglieder von untergeordneter Bedeutung ist. Es kann somit gegenwärtig nicht davon gesprochen werden, dass der Gesetzgeber die Zuständigkeiten der Kollegialregierung aushöhlt. Qualitativ könnten jedoch verschiedentliche Zweifel bestehen: Die Aufsicht über die Polizei[14] erscheint kaum als eine „minder wichtigere Angelegenheit“. Ein Ersuchen um Hilfeleistung im Ausland in Katastrophenfällen[15] kann zuweilen auf Grund der Dringlichkeit wohl nicht anders als durch das zuständige Regierungsmitglied entschieden werden, ist aber wohl ebenso keineswegs eine „minder wichtige“ Angelegenheit. Dies deutet darauf hin, dass aus rechtspolitischer Sicht Änderungspotential besteht.

B. Die Rolle der Geschäftsverteilung

Die Geschäftsverteilung ist in Art. 91 LV verfassungsrechtlich grundgelegt. An dieser Stelle soll daher lediglich darauf hingewiesen werden, dass die in den einfachgesetzlichen Bestimmungen erfolgten Verweise auf „das nach der Geschäftsverteilung zuständige Regierungsmitglied“ dann verfassungskonform sind, wenn sich aus dieser die Zuständigkeit hinreichend klar ergibt.[16] Die Geschäftsverteilung selbst darf, da es sich um kein Gesetz handelt, keine Zuständigkeiten zur selbständigen Entscheidung von Angelegenheiten festlegen.

C. Die selbständige Erledigung durch Regierungsmitglieder

Art. 90 Abs. 1 LV erlaubt dem Gesetzgeber die Festlegung der Zuständigkeit eines Regierungsmitglieds in der bestimmten, „minder wichtigen“ Angelegenheit zur selbständigen Erledigung.[17] Dies bedeutet, dass das betreffende Regierungsmitglied in keiner Phase des Verfahrens die Kollegialregierung befassen muss, sondern dies in eigener Verantwortung erledigt. Dies schliesst nicht aus, dass das Regierungsmitglied von sich aus das Einvernehmen mit anderen Regierungsmitgliedern, insbesondere dem Regierungschef sucht. Ein Zuständigkeitsübergang an die Kollegialregierung darf aber nicht stattfinden, es sei denn, der Gesetzgeber würde dies unter bestimmten Voraussetzungen so vorsehen. Aus der Übertragung eines Geschäfts durch den Gesetzgeber an das Regierungsmitglied ergibt sich eine Unzuständigkeit der Kollegialregierung als logische Konsequenz. Eine Entscheidung der Kollegialregierung wäre – selbst auf Wunsch oder im Einverständnis mit dem betreffenden Regierungsmitglied – unzulässig. Ausserdem gibt es in Liechtenstein somit „keinen Minister ohne Portefeuille“[18]. Organisationsrechtlich bedeutet die selbständige Erledigung auch Weisungsfreiheit. Die Kollegialregierung darf dem Regierungsmitglied in diesen Angelegenheiten weder seine Zuständigkeit entziehen noch Weisungen erteilen. Gewissermassen als Ausfluss der selbständigen Erledigung ist auch die Leitungsbefugnis des jeweiligen, ihm übertragenen Ministeriums durch das Regierungsmitglied zu betrachten.[19] Dies alles schliesst jedoch die (realpolitisch unverzichtbaren) Konsultationen unter den Regierungsmitgliedern nicht aus, denn Konsultationen bewirken keine Zuständigkeitsänderungen. Die Delegierung durch den Gesetzgeber zur selbständigen Erledigung schafft eine monokratische Zuständigkeit, die im Spannungsverhältnis zum Prinzip der Kollegialregierung steht. Ein Rechtszug vom zuständigen Mitglied der Regierung an die Kollegialregierung ist damit, weil es sich um eine Delegierung einer Kompetenz zur Entscheidung an Stelle der Kollegialregierung handelt, ebenfalls ausgeschlossen.

III. Die Protokollführung in der Kollegialregierung und die Funktion des Regierungssekretärs

Art. 90 Abs. 2 LV bestimmt, dass über die Sitzungen der Kollegialregierung Protokoll zu führen ist, lässt jedoch offen, ob es sich dabei um ein Beschluss-, Verlaufs- oder Wortprotokoll handelt. Auch die Materialien der Verfassungsrevision 1965, welche dem Art. 90 Abs. 2 LV seinen heutigen Wortlaut gegeben hat, enthalten hierzu keine näheren Angaben. Die Verfassung von 1921 hatte in Art. 90 Abs. 1 den Regierungssekretär noch als Protokollführer erwähnt, aber in einer irreführenden Formulierung den Regierungssekretär als (wenngleich nicht stimmberechtigtes) Mitglied der Versammlung der Regierung bezeichnet. Diese systemwidrige Formulierung ist mit der Verfassungsrevision 1965 beseitigt worden; die Rolle des Regierungssekretärs in der Sitzung der Kollegialregierung wurde somit klargestellt. Man wird somit davon auszugehen haben, dass die Verfassung es grundsätzlich den Gepflogenheiten der jeweiligen Regierung überlässt, welche Art von Protokoll geführt werden soll, solange Transparenz und Nachvollziehbarkeit der getroffenen Entscheidungen gewährleistet bleiben. Art. 22 Abs. 1 der Geschäftsordnung der Regierung normiert die Elemente, die das Protokoll zu enthalten hat:

a) die Beschlüsse im Wortlaut mit Ausnahme der Berichte und Anträge an den Landtag und der Verordnungen; b) die Namen der Sitzungsteilnehmer; c) das Abstimmungsergebnis; d) Angaben über Ausstand und Ausschluss; e) von den Sitzungsteilnehmern beantragte Eintragungen und allfällig notwendige Erklärungen.

Mit diesen Inhalten wird das Protokoll den an Transparenz und Nachvollziehbarkeit grundsätzlich zu stellenden Anforderungen jedenfalls gerecht.

Der Regierungssekretär (bzw. sein Stellvertreter als Protokollverfasser) werden in der Verfassung sonst an keiner Stelle erwähnt; seine Funktion wird in Art. 90 Abs. 2 LV lediglich in Zusammenhang mit der Protokollführung angeführt. Die Verfassung signalisiert damit, dass das Sitzungsprotokoll der Kollegialregierung von keinem Regierungsmitglied, sondern von einem Verwaltungsbediensteten der Regierung erstellt wird, der als Regierungssekretär fungiert.

Daraus ergibt sich eine Berufung des Regierungssekretärs zur Bildung einer Schnittstelle zwischen Verwaltungsapparat und Regierung[20]. Mangels positivrechtlichen Anordnungen auf Ebene der Verfassung[21] können jedoch keine weiteren Schlussfolgerungen etwa dahingehend angestellt werden, dass dem Regierungssekretär im Verwaltungsapparat des Landes darüber hinausgehende Kompetenzen oder eine Leitungsfunktion innerhalb der Verwaltungshierarchie zukommen müssten. Immerhin ist der Regierungssekretär das einzige Verwaltungsorgan, das in der Verfassung explizit erwähnt wird.

IV. Der Vollzug der Entscheidungen der Kollegialregierung

A. Zuständigkeit des Regierungschefs zum Vollzug

Art. 90 Abs. 3 LV trägt dem Regierungschef auf, die Beschlüsse der Kollegialregierung in Vollzug zu setzen.[22] Dies wirft die Frage nach dem Verhältnis zur Verantwortlichkeit des eigentlich ressortzuständigen Regierungsmitglieds auf. Die Verpflichtung des Regierungschefs nach dieser Bestimmung bedeutet keinen Zuständigkeitsübergang; dies wäre weder sinnvoll noch von der Verfassung gewollt. Vielmehr handelt es sich um die Verpflichtung des Regierungschefs, Massnahmen zu setzen, damit die getroffenen Entscheidungen eine Rechtswirkung entfalten: Verordnungen sind im Landesgesetzblatt kundzumachen, Regierungsvorlagen dem Landtag zu übermitteln, Entscheidungen im Einzelfall sind auszufertigen. Dass dies geschieht, obliegt der Verantwortung und der Zuständigkeit des Regierungschefs.

B. Aussetzung des Vollzugs

Art. 90 Abs. 3 LV erlaubt es dem Regierungschef, den Vollzug eines Beschlusses wegen Gesetz- oder Verordnungswidrigkeit auszusetzen.[23] In diesem Fall lässt die Verfassung den Verwaltungsgerichtshof entscheiden. Die Beschwerderechte der Parteien bleiben hiervon unberührt. Praktisch denkbar ist ein solcher Fall jedoch nur dann, wenn der Regierungschef in der Regierungssitzung überstimmt wird, da es ansonsten kaum vorstellbar ist, dass der Regierungschef einen Antrag unterstützt, den er für gesetz- oder verordnungswidrig hält, um ihn im Anschluss im Vollzug auszusetzen.[24] Diese eigentümliche Konstellation dürfte verantwortlich dafür sein, dass jegliche praktische Erfahrung dazu fehlt. Die Bestimmung wirft aber auch zahlreiche andere Fragen auf: Zunächst überrascht es, dass die Verfassung die Klärung einer Grundsatzfrage, ob der Regierungschef einen Beschluss der Kollegialregierung sistieren darf, nicht dem Staatsgerichtshof, sondern dem Verwaltungsgerichtshof überträgt. Dies ist wohl dadurch zu erklären, dass die Klärung der Konformität eines Beschlusses mit dem Gesetz oder mit einer Verordnung im Regelfall keine Verfassungsfrage darstellt, sondern eine Rechtsfrage des Verwaltungsrechts, für deren Klärung der Verwaltungsgerichtshof (vormals Verwaltungsbeschwerde-Instanz) zuständig ist. Dennoch ist die Bestimmung systemwidrig: Man denke an den Fall, dass der Regierungschef eine Verordnung für gesetzwidrig hielte. Die Frage der Gesetzwidrigkeit einer Verordnung fällt in die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofes. Eine andere Frage ist diejenige, wie sich das Verfahren über einen solchen Antrag vor dem Verwaltungsgerichtshof darstellen sollte. Das LVG stellt dafür keine Rechtsgrundlagen zur Verfügung und auch sonst enthält die liechtensteinische Rechtsordnung keinerlei Hinweis dazu, wie nach einem solchen Antrag des Regierungschefs an den Verwaltungsgerichtshof vorzugehen wäre. Das in Art. 102 Abs.5 LV angekündigte Gesetz betreffend den Verwaltungsgerichtshof wurde jedenfalls noch nicht erlassen. Berücksichtigt man den historischen Kontext der Entstehung, so wollte die Verfassung offenkundig vermeiden, dass eine gegen den Willen des Regierungschefs getroffene Entscheidung im Falle ihrer Rechtswidrigkeit ohne Weiteres in Wirksamkeit treten konnte. Die Verfassung hat offenkundig Einzelfallentscheidungen vor Augen. Dessen ungeachtet ist die Bestimmung nicht praktikabel und sollte daher beseitigt werden.

Fussnoten

  1. VK, S. 3.
  2. LGBl. 1965 Nr. 22.
  3. Vgl. Bussjäger, Kommentar zu Art. 78 LV, Kapitel II.A.
  4. In diesem Sinne auch Wille, Staatsordnung, S. 560.
  5. Das nach der Geschäftsverteilung zuständige Regierungsmitglied entscheidet über die Unzulässigkeit eines Asylgesuchs, Art. 5 Abs. 2 Asylgesetz, LGBl. 2012 Nr. 029 LR 152.31.
  6. Art. 50 Abs. 2 Ausländergesetz, LGBl. 2008 Nr. 311 LR 152.20.
  7. LGBl. 2002 Nr. 159 LR 950.2.
  8. LGBl. 2002 Nr. 057 LR 952.2.
  9. Art. 451 SR, LGBl. 1923 Nr. 004, LR 214.0.
  10. Art. 13 Vereinssachwaltergesetz, LGBl. 2010 Nr. 123, LR 212.321.
  11. Vgl. Art. 8 Polizeigesetz, LGBl. 1989 Nr. 048, LR 143.0.
  12. Art. 117 GemG, LGBl. 1996 Nr. 76, LR 141.0.
  13. Vgl. zur früheren Verfassungsrechtslage und Praxis Pappermann, Regierung, S. 55.
  14. Art. 8 Polizeigesetz, LGBl. 1989 Nr. 048, LR 143.0.
  15. LGBl. 2007 Nr. 139 LR 521.
  16. Vgl. dazu Kley, Verwaltungsrecht, S. 174-189.
  17. Trotz „selbständiger“ Erledigung sind die Regierungsmitglieder an die Gesetze gebunden: Batliner, Einführung, S. 63.
  18. Wille, Staatsordnung, S. 578.
  19. Wille, Staatsordnung, S. 578.
  20. Wille, Staatsordnung, S. 581.
  21. Auf einfachgesetzlicher Ebene wird der Regierungssekretär beispielsweise in Art. 29 RVOG erwähnt.
  22. Siehe auch Pappermann, Regierung, S. 90.
  23. Vgl. Kieber, Regierung, S. 319.
  24. So auch Pappermann, Regierung, S. 90.
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