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Art. 91

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Zur Vorbereitung der kollegial zu beschliessenden Angelegenheiten und zur selbständigen Erledigung der durch Gesetz dafür bezeichneten Geschäfte hat die Kollegialregierung zu Beginn der Amtsperiode ihre Geschäfte auf den Regierungschef und die Regierungsräte zu verteilen. Für den Fall der Verhinderung ist eine gegenseitige Vertretung vorzusehen.


Autor: Peter Bussjäger. Zuletzt bearbeitet: 20. Dezember 2018[1]
Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung. Online-Kommentar, Bendern 2016, verfassung.li

Entstehung und Materialien

§ 14 Amts-Instruktion für die Staatsbehörden des souveränen Fürstentums Liechtenstein 1871

Verfassungsentwurf Prinz Karl § 71

RV (1. Fassung) § 87 und RV (2. Fassung) § 88

VK, S. 3

Landtagsprotokoll vom 24. August 1921

LGBl. 1921 Nr. 15

Bericht der Verfassungskommission vom 15. Januar 1965

LGBl. 1965 Nr. 22

Literatur

Allgäuer, Thomas, Die parlamentarische Kontrolle über die Regierung im Fürstentum Liechtenstein, LPS 13, Vaduz 1989

Bürzle, Janine, Das Legalitätsprinzip im Spannungsfeld zwischen Politik und Recht. Eine Untersuchung der höchstgerichtlichen Judikatur in Liechtenstein, Editions Weblaw, Bern 2018

Kieber, Walter, Regierung, Regierungschef, Landesverwaltung, in: Batliner (Hrsg.), Die liechtensteinische Verfassung 1921. Elemente der staatlichen Organisation, LPS 21, Vaduz 1994, S. 289–327

Pappermann, Ernst, Die Regierung des Fürstentums Liechtenstein, Bigge/Ruhr 1967

Schiess Rütimann, Patricia M., Die Regelung der Stellvertretung von Staatsoberhaupt, Parlaments- und Regierungsmitgliedern in Liechtenstein – ein anregendes Vorbild?, in: Wolf (Hrsg.), State Size Matters. Politik und Recht im Kontext von Kleinstaatlichkeit und Monarchie, Wiesbaden 2016, S. 99–130

Schurti, Andreas, Das Verordnungsrecht der Regierung – Finanzbeschlüsse, in: Batliner (Hrsg.), Die liechtensteinische Verfassung 1921. Elemente der staatlichen Organisation, LPS 21, Vaduz 1994, S. 231 –266

Waschkuhn, Arno, Politisches System Liechtensteins: Kontinuität und Wandel, LPS 18, Vaduz 1994

Wille, Herbert, Die Liechtensteinische Staatsordnung. Verfassungsgeschichtliche Grundlage und oberste Organe, LPS 57, Vaduz 2015

I. Allgemeine Bemerkungen und Entstehungsgeschichte

Art. 91 LV enthält Regelungen über die Geschäftsverteilung der Kollegialregierung und die gegenseitige Stellvertretung der Regierungsmitglieder. Vergleichbare Bestimmungen gab es in der Konstitutionellen Verfassung noch nicht. Auch die Verfassung von 1921 sah in Art. 91 LV noch einen völlig anderen Regelungsinhalt vor. Demnach hatten die „in Art. 83 erwähnten Fachleute (…) nach Bedarf den Sitzungen der Regierung als Referenten oder Sachverständige mit beratender Stimme beizuwohnen, wenn in ihr Fach einschlägige Gegenstände zur Behandlung“ gelangten. Mit der Verfassungsrevision von 1965 wurde der Art. 83 LV aF, auf den in Art. 91 LV Bezug genommen wurde, abgeschafft. Die Regelung, dass die Regierung bestimmte Fachbeamte berufsmässig anstellen musste, war mit der zunehmenden Ausdifferenzierung der Verwaltung obsolet geworden.[2] Dadurch wurde auch der damalige Art. 91 LV überflüssig. Auf die bisherige Regelung folgte daher die seither unverändert gebliebene Bestimmung über die Geschäftsverteilung der Regierung und die gegenseitige Stellvertretung der Regierungsmitglieder.[3]

II. Die Verteilung der Geschäfte der Kollegialregierung

A. Rechtsnatur der Geschäftsverteilung

Art. 91 LV bildet die verfassungsrechtliche Grundlage der Geschäftsverteilung der Kollegialregierung. In der Literatur wurde dieser Bestimmung bisher wenig Aufmerksamkeit zuteil. Anders als die GOR,[4] welche in Art. 84 LV ausdrücklich als eine von der Regierung zu erlassende Verordnung qualifiziert wird, ist in Art. 91 nicht die Rede davon, dass der Geschäftsverteilung Verordnungscharakter zukommen würde. Allerdings entfaltet die Geschäftsverteilung insoweit Aussenwirkung, als beispielsweise erst durch sie transparent wird, welches das zuständige Regierungsmitglied ist, das nach Massgabe gesetzlicher Anordnung für bestimmte selbständige Erledigungen zuständig ist bzw. welchem Regierungsmitglied die Vorbereitung von Entscheidungen der Kollegialregierung obliegt. Dieser Umstand würde dafür sprechen, auch die Geschäftsverteilung der Regierung im Wege der Verordnung festzulegen. Eine solche Verordnung müsste wohl als eine Verordnung auf Grund gesetzlicher Grundlage qualifiziert werden, dies aber im Gegensatz zum Typus der selbstständigen Verordnung.[5] Auf Grund der schon erwähnten Aussenwirkung könnte nämlich nicht bloss von einer nach innen gerichteten Verwaltungsverordnung gesprochen werden.[6] Die Praxis ging bisher einen anderen Weg und behielt die Zuteilung der verschiedenen Ressorts an die einzelnen Regierungsmitglieder einem gesonderten Regierungsbeschluss vor. Zwar erliess die Regierung unter Berufung auf Art. 91 LV eine Verordnung betreffend die Aufstellung eines Ressortplans,[7] der in seinem Art. 1 jedoch lediglich anordnete, dass „die Geschäftsverteilung im Sinne von Art. 91 der Verfassung (…) aufgrund des nachstehenden Ressortplans zu erfolgen hat.“ Im Ressortplan, der sich im Übrigen formal nicht von jenem unterschied, der bereits aus der Zeit vor der Verfassungsänderung 1965 stammte,[8] wurden im Anschluss lediglich die verschiedenen Ressorts und ihre Agenden aufgezählt.[9] Diese Praxis änderte erstmals die Verordnung vom 14. April 1997 über die Geschäftsverteilung und den Ressortplan,[10] die nunmehr unter Berufung auf das seinerzeitige RVOG und Art. 91 LV erfolgte. Zwar enthielt diese Verordnung nicht nur den Ressortplan, sondern auch grundlegende Bestimmungen über die Geschäftsverteilung in der Regierung, sie nahm aber ebenfalls keine konkrete Zuordnung von Agenden an einzelne Regierungsmitglieder vor. Art. 8 dieser Verordnung bestimmte vielmehr: „Die ressortmässig zu behandelnden Geschäfte werden gemäss den nachfolgenden Bestimmungen auf 13 Ressorts verteilt. Die Zuteilung der Ressorts an den Regierungschef und die Regierungsräte erfolgt durch Regierungsbeschluss.“ Das geltende Recht sieht in Art. 19 RVOG unter dem Titel „Geschäftsverteilung“ eine Verordnungskompetenz vor, wonach die Kollegialregierung ihre Geschäfte unter Berücksichtigung ihrer Bedeutung und ihres Umfangs nach Gegenstand und sachlichem Zusammenhang mit Verordnung auf die einzelnen Ministerien zu verteilen hat. Anlage 1 zur RVOV nimmt eine derartige Verteilung auf die einzelnen Ministerien vor, ohne dass sich freilich daraus ein Hinweis ergäbe, welches Regierungsmitglied zuständig sein könnte. Art. 18 Abs. 2 RVOG bestimmt, dass der Regierungschef für das Ministerium für Präsidiales und Finanzen zuständig ist. Die Zuteilung der übrigen in Abs. 1 genannten Ministerien und der Geschäftsbereiche nach Abs. 2 auf die in Art. 3 RVOV und in Anlage 1 zur RVOV angeführten Ministerien erfolgt durch Regierungsbeschluss. Daraus ergibt sich, dass der Anordnung des Art. 91 LV, wonach die Kollegialregierung in einer Geschäftsverteilung die in den einzelnen Gesetzen bestimmten minderwichtigeren Geschäfte [https://verfassung.li/Art._90 (Art. 90 LV)[11] den einzelnen Regierungsmitgliedern zur selbständigen Erledigung zu übertragen hat, in der Praxis weiterhin lediglich durch einen Regierungsbeschluss entsprochen wird. Diese Vorgangsweise wird man nur dann als verfassungskonform betrachten können, wenn man davon ausgeht, dass der Verfassungsgeber des Jahres 1965 an eine damals vorgefundene Praxis anknüpfte und diese lediglich weiterführen wollte. Eine historische Interpretation spricht für dieses Ergebnis, da die Materialien keinen Hinweis erkennen lassen, dass die schon damals eingehaltene Vorgangsweise geändert hätte werden sollen. Die geforderte Transparenz dieser Geschäftsverteilung wird heute immerhin dadurch hergestellt, dass der Internetauftritt der Regierung[12] und der Landesverwaltung[13] die jeweils Ressortverantwortlichen darstellt. Die in Art. 3 RVOV erwähnten fünf Ministerien[14] werden gemäss Art. 18 Abs. 4 RVOG von jeweils einem Regierungsmitglied, der die Bezeichnung Minister trägt, geleitet. Damit ist gesetzlich verankert, dass die zum Geschäftsbereich eines Ministeriums zählenden Aufgaben vom jeweiligen Minister als Ressortleiter verantwortet werden. Verfassungsrechtlich wäre freilich auch eine andere Aufgabenzuordnung zulässig, etwa in dem Sinne, dass Aufgaben eines bestimmten Ministeriums unterschiedlichen Regierungsmitgliedern zugewiesen werden, sofern die Aufgabenzuordnung transparent und eindeutig ist.

B. Inhalt

Art. 91 LV stellt klar, dass der Geschäftsverteilung die Funktion zukommt, einerseits zu klären, welches zuständige Regierungsmitglied jene Angelegenheiten federführend vorzubereiten hat, die von der Kollegialregierung zu entscheiden sind, und andererseits festzulegen, welches Regierungsmitglied für die minderwichtigen Geschäfte zuständig ist, die nicht in die Zuständigkeit der Kollegialregierung fallen. Klargestellt ist, dass die Frage, ob eine Angelegenheit einem einzelnen Regierungsmitglied überantwortet wird, nicht durch die Geschäftsverteilung, sondern durch das Gesetz zu entscheiden ist, wie dies aus der Formulierung des Art. 91 LV auch ausdrücklich hervorgeht.[15] Der Regierung kommt bei der Verteilung dieser Aufgaben auf die einzelnen Regierungsräte ein grosser Ermessensspielraum zu, der im Ergebnis politisch durch die jeweiligen Regierungsverhandlungen bestimmt wird, wenn mehrere Parteien an der Regierung(sbildung) beteiligt sind. Wird die Regierung von lediglich einer Partei gebildet, ist die Verteilung der Zuständigkeiten letztlich von der Willensbildung dieser Partei abhängig.[16] Kein Mitglied der Regierung, ausgenommen der Regierungschef,[17] hat durch die Verfassung einen Anspruch auf eine bestimmte Ausstattung mit Zuständigkeiten und Aufgaben.[18] Die Frage, ob die Geschäftsverteilung der Regierung etwa eine bestimmte Partei begünstigt, ist daher nicht justiziabel. Immerhin liegt Art. 18 Abs. 1 RVOG wohl der Gedanke zugrunde, dass die Zuteilung von Aufgaben an die Ressorts[19] nach sachlichen Kriterien erfolgt. Pappermann vertritt die Auffassung, der gemäss Art. 91 LV zu erlassende Geschäftsverteilungsplan könne auch neue Ressorts einrichten oder auch einem Regierungsrat, der anderweitig überlastet sei, kein selbständiges Ressort zuteilen.[20] Dazu ist festzuhalten: Die Schaffung von neuen Ministerien, ihre Zusammenlegung oder Änderungen ihres Aufgabenkreises obliegt dem Gesetzgeber Art. 94 LV. Die Geschäftsverteilung hat die in der Exekutive anfallenden Aufgaben systematisch und sachlich zusammenhängend auf die Regierungsmitglieder zu verteilen, wobei ihr zweifellos ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt. Die Schaffung von Behörden oder von administrativen Hilfsapparaten, wie ein Ministerium einer ist, obliegt dem Gesetzgeber bzw. bei entsprechender gesetzlicher Grundlage dem Verordnungsgeber. Insofern – und im Lichte des Legalitätsprinzips[21] – ist Pappermanns Auffassung differenziert zu betrachten.

C. Zeitliche Geltung

Art. 91 LV bestimmt, dass die Geschäftsverteilung „zu Beginn der Amtsperiode“ zu beschliessen ist. Da die Regierung ohne eine solche Verteilung der Aufgaben kaum arbeitsfähig ist, muss sie somit als eine ihrer ersten Amtshandlungen beschlossen werden. Die Geschäftsverteilung muss zwangsläufig abgeändert werden, wenn sich Änderungen in der Zusammensetzung der Regierung ergeben. Daraus ist abzuleiten, dass mit dem Ausdruck „zu Beginn der Amtsperiode“ nicht gemeint sein kann, dass die Geschäftsverteilung ausschliesslich zu diesem Zeitpunkt und für die gesamte Dauer der Funktionsperiode der Regierung zu beschliessen ist. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Geschäftsverteilung auch aus sonstigen Anlässen abgeändert werden kann und die Regelung des Art. 91 LV die Funktion klarstellt, dass, um eben gerade die Arbeitsfähigkeit der Regierung zu ermöglichen, sofort eine Geschäftsverteilung zu erlassen ist. Die Geschäftsverteilung wird in zeitlicher Hinsicht jedoch dann obsolet, wenn eine neue Regierung durch Zusammenwirken von Landesfürst und Landtag Art. 79 LV bestellt wird, weil damit im Regelfall eine neue Zusammensetzung der Regierung und/oder eine neue Aufgabenverteilung verbunden ist.

III. Die Stellvertretung der Regierungsmitglieder

Gemäss Art. 91 letzter Satz LV hat die Geschäftsverteilung eine gegenseitige Vertretung der Regierungsmitglieder für den Fall ihrer Verhinderung vorzusehen. Diese Stellvertretungsregelung von jener nach Art. 79 Abs. 2 LV durch ein stellvertretendes Regierungsmitglied zu unterscheiden, welche sich nur auf die Sitzungen der Kollegialregierung bezieht und durch Personen erfolgt, die eben nicht der Kollegialregierung selbst angehören.[22] Letztere Form der Stellvertretung soll Beschlussfähigkeit der Kollegialregierung und die Repräsentation von Ober- und Unterland gewährleisten. Die Stellvertretung gemäss Art. 91 LV letzter Satz hingegen erfolgt durch die Mitglieder der Kollegialregierung selbst und bezieht sich auf die Übernahme von Aufgaben des vertretenen Regierungsmitglieds durch den Stellvertreter. Sie soll die Erfüllung der laufenden Regierungsgeschäfte auch ausserhalb der Sitzungen der Kollegialregierung im Fall der Verhinderung eines Regierungsmitglieds garantieren. Der Begriff der „Verhinderung“ ist weit zu verstehen. Die Verfassungskommission des Jahres 1965 sah vor, dass „alle faktischen und rechtlichen Gründe, die ein Regierungsmitglied an der Ausübung des Amtes verhindern“[23] Anwendung finden sollten. Es kommen somit sowohl gesundheitliche als auch terminliche Gründe in Betracht.[24] Dabei gelten dieselben Massstäbe wie bei der Verhinderung des Regierungschefs gemäss Art. 88 LV.[25] Eine zeitliche Grenze der Stellvertretung ist weder der Verfassung noch den einfachgesetzlichen Grundlagen zu entnehmen. Sie dauert im Falle einer Vertretung vor der Niederkunft und nach der Geburt eines Kindes zwangsläufig länger als bei kurzfristiger Erkrankung. Ist ein Regierungsmitglied beispielsweise krankheitshalber für längere Zeit verhindert, kann sich jedoch die Frage stellen, ob es noch in der Lage ist, sein Amt auszuüben. Wenn das Regierungsmitglied nicht von sich aus von seiner Funktion zurücktritt, hängt es von Landtag und Landesfürst ab, gemäss Art. 80 Abs. 2 LV die Konsequenzen zu ziehen.[26] Auf einfachgesetzlicher Ebene ist Art. 91 letzter Satz LV durch Art. 23 RVOG umgesetzt, der wie folgt lautet: „Ist ein Regierungsmitglied an der Wahrnehmung seiner Aufgaben verhindert, so übernimmt diese ein anderes von der Kollegialregierung bestimmtes Regierungsmitglied. Art. 79 Abs. 2 und Art. 88 der Verfassung bleiben vorbehalten.“ Inhaltlich geht diese Bestimmung nicht über die Anordnung des Art. 91 letzter Satz LV hinaus.

Fussnoten

  1. Der Autor dankt Mirella Johler, Universität Innsbruck, für die wertvolle Unterstützung.
  2. Siehe auch den Bericht der Verfassungskommission vom 15. Januar 1965, S. 3.
  3. LGBl. 1965 Nr. 22
  4. Verordnung vom 8. Februar 1994 über die Geschäftsordnung der Regierung, LGBl. 1994 Nr. 14 LR 172.101.1. Zur (geringen) praktischen Bedeutung der GOR siehe: Allgäuer, Parlamentarische Kontrolle, S. 76.
  5. Wille, Staatsordnung, S. 120 f.
  6. Schurti, Verordnungsrecht der Regierung, S. 241.
  7. Verordnung vom 12. Juli 1965 betreffend die Aufstellung eines Ressortplans, LGBl. 1965 Nr. 35
  8. Vgl. den Ressortplan in der Verordnung vom 4. Oktober 1962 über den Geschäftsgang in der Regierung, LGBl. 1962 Nr. 25.
  9. Siehe dazu auch Kieber, Regierung, S. 324; Waschkuhn, System, S. 170 f.
  10. LGBl. 1997 Nr. 86.
  11. Dazu näher Bussjäger, Kommentar zu Art. 90 LV Kapitel II.A. Siehe auch: Allgäuer, Parlamentarische Kontrolle, S. 78.
  12. Vgl. dazu: http://www.regierung.li/regierungsmitglieder.
  13. Vgl. dazu: https://www.llv.li/, gegenwärtig ist dem Menüpunkt „Amtsstellen“ zu folgen.
  14. Neben dem schon in Art. 18 Abs. 2 RVOG angeführten Ministerium für Präsidiales und Finanzen sieht Anlage 1 zur RVOV noch das Ministerium für Äusseres, Justiz und Kultur, das Ministerium für Gesellschaft, das Ministerium für Inneres, Bildung und Umwelt sowie das Ministerium für Infrastruktur, Wirtschaft und Sport vor.
  15. Siehe auch Wille, Staatsordnung, S. 562.
  16. Allgäuer, Parlamentarische Kontrolle, S. 75.
  17. Vgl. Art. 18 Abs. 2 RVOG, wonach das Ministerium für Präsidiales dem Regierungschef zugeteilt ist.
  18. Dieses System bietet jedoch ein gewisses Mass an Minderheitenschutz. Siehe dazu: Allgäuer, Parlamentarische Kontrolle, S. 81.
  19. Anlage 1 zur RVOV.
  20. Pappermann, Regierung, S. 63.
  21. Weiterführend dazu: Bürzle, Legalitätsprinzip. S. 52 ff.
  22. Bussjäger, Kommentar zu Art. 79 LV Kapitel II.C; Schiess Rütimann, Stellvertretung, S. 110 ff.
  23. Bericht der Verfassungskommission vom 15. Januar 1965, S. 3.
  24. Siehe auch Schiess Rütimann, Stellvertretung, S. 111.
  25. Dazu näher Bussjäger, Kommentar zu Art. 88 LV Kapitel II.B.
  26. Siehe auch Bussjäger, Kommentar zu Art. 88 LV Kapitel II.B Rz. 10.
Abgerufen von „https://verfassung.li/Art._91

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