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Einführende Bemerkungen zum III. Hauptstück: Von den Staatsaufgaben


Autorin: Patricia M. Schiess Rütimann. Zuletzt bearbeitet: 30. September 2016
Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung. Online-Kommentar, Bendern 2016, www.verfassung.li

Entstehung und Materialien

Dienstinstruktionen von 1808

Landständische Verfassung § 13

VV 1848 § 53

KonV Ingress, § 17, § 24, § 39, § 73, § 103

Verfassung des Kantons St. Gallen vom 16. November 1890 Art. 1, Art. 13, Art. 15

Verfassungsentwurf Beck Art. 9, Art. 10, Art. 12

Verfassungsentwurf Prinz Karl Sechstes Hauptstück

Schlossabmachungen Ziff. 8

RV § 14

LGBl. 1921 Nr. 15

Literatur

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Vogt, Hugo, Verbot der formellen Rechtsverweigerung, Verbot der Rechtsverzögerung, Verbot des überspitzten Formalismus, in: Kley/Vallender (Hrsg.), Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS 52, Vaduz 2012, S. 593–618

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Wille, Herbert, Probleme des gesetzgeberischen Unterlassens in der Verfassungsrechtswissenschaft. Landesbericht Liechtenstein für die XIV. Konferenz der Europäischen Verfassungsgerichte in Vilnius (Litauen) 2008, EuGRZ 2009, S. 441–454

Wille, Tobias Michael, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS 43, Schaan 2007

I. Allgemeine Bemerkungen

Das III. Hauptstück zählt verschiedene Staatsaufgaben auf, aber es erschöpft sich nicht in der Nennung der einzelnen Aufgaben. Vielmehr gibt es durch die Aufzählung der verschiedenen Verpflichtungen[1] dem Staat Liechtenstein ein Gepräge, nämlich das eines Gemeinwesens mit sozialer Verantwortung. Eingeleitet wird denn das III. Hauptstück auch durch Art. 14 LV, der die „Förderung der gesamten Volkswohlfahrt“ als oberste Aufgabe des Staates bezeichnet. Bei den Staatsaufgaben handelt es sich um eine Untergruppe[2] der öffentlichen Aufgaben.[3] Als Staatsaufgaben werden im Folgenden[4] diejenigen öffentlichen Aufgaben bezeichnet, welche die Verfassung im III. Hauptstück dem Staat (d.h. dem Land) als Aufträge erteilt.[5] Staatsaufgaben zeichnen sich dadurch aus, dass sie den Staat zu einem Tun oder Unterlassen verpflichten.[6] Bei Erziehung, Bildung und Unterricht (Art. 15–17 LV) handelt es sich wie beim Armenwesen (Art. 25 LV) um Aufgaben, denen sich das Land und/oder die Gemeinden bereits vor 1921 widmeten und zu denen sich entsprechend bereits in der Konstitutionellen Verfassung von 1862 und den Dienstinstruktionen von 1808 Ausführungen fanden. Anders sieht es bei den Bestimmungen betreffend Versorgung der Bevölkerung aus. Sie fanden erst 1921 Eingang in die Verfassung. Sie haben die Bereiche Gesundheit und Versicherungen (Art. 18, 19 und 26 LV), Münz- und Kreditwesen (Art. 23 LV), Infrastruktur (insbesondere Verkehr, Elektrizität, Wasser; Art. 20 und 21 LV), Jagd, Fischerei und Bergwesen (Art. 22 LV), Verfahrensrecht und Anwaltschaft (Art. 27 LV) zum Gegenstand. Die mehr oder weniger zufällig erscheinende Reihenfolge und die unterschiedlich dichte Formulierung der Bestimmungen lassen erkennen, dass es sich nicht um einen austarierten, an einem Ideal orientierten Aufgabenkatalog handelt. Vielmehr wurden in der (wirtschaftlich) schwierigen Zeit nach dem Ende des Ersten Weltkrieges diejenigen Aufgaben genannt, die für Liechtenstein als vordringlich erachtet wurden.[7] Überdies finden sich im III. Hauptstück Normen (Art. 19, 20 und 24 LV), welche die wirtschaftliche Ordnung weitergehend regeln als die in Art. 36 LV verankerte Handels- und Gewerbefreiheit, die den Staat in erster Linie zur Zurückhaltung verpflichtet. Das III. Hauptstück enthält Normen für den Bereich des Arbeitsrechts, Grundsätze für die Besteuerung und die Verpflichtung zur Hebung der finanziellen Lage des Staates. Ausführungen zu den Steuern fanden sich bereits in der Konstitutionellen Verfassung und in den Dienstinstruktionen von 1808. Die Bestimmungen des III. Hauptstückes unterscheiden sich nicht nur bezüglich ihres Alters, sondern auch bezüglich ihres Charakters und damit in ihren Wirkungen auf Rechtsetzung und Rechtsanwendung: Bei Art. 14 LV handelt es sich wie bei Art. 1 Abs. 1 zweiter Satz LV um einen Zweckartikel.[8] Er legt dar, welche übergeordneten grundlegenden Ziele der Staat Liechtenstein anstrebt. In den Art. 15–17 LV werden für den Bereich der Bildung dem Staat, der Kirche und den Privaten Aufgaben zugewiesen.[9] Dabei werden dem Staat Aufgabenbereiche übertragen und konkrete Aufträge (wie insbesondere die Aufsicht über das Erziehungs- und Unterrichtswesen) erteilt, aber (mit der Schulpflicht) auch dem Einzelnen und (bezüglich Religionsunterricht) der Kirche Pflichten auferlegt. In Art. 25 LV werden die Kompetenzen von Land und Gemeinden bezüglich Sozialhilfe festgelegt. Art. 21–24 LV sowie Art. 27 Abs. 1 LV weisen dem Staat (Hoheits-)Rechte zu und erteilen dem Gesetzgeber Aufträge.[10] Art. 19, Art. 20, Art. 26 und Art. 27 LV auferlegen dem Staat ebenfalls Aufträge, nämlich ordnend und fördernd tätig zu werden. Auch Art. 18 LV auferlegt dem Staat einen Auftrag, wobei klar wird, dass auch Private Aufgaben wahrnehmen. Angesichts des unterschiedlichen Charakters der im III. Hauptstück versammelten Bestimmungen wird für jede einzelne zu ermitteln sein, welche Wirkungen sie entfaltet.[11]

II. Entstehungsgeschichte

A. Erstmalige Auflistung der Staatsaufgaben in der Verfassung von 1921

Das Wohl des Volkes findet schon in den frühen Verfassungstexten Erwähnung. Die Dienstinstruktionen von 1808 werden eingeleitet mit den Worten: „Aus landesväterlicher Fürsorge für das Wohl des Unterthans aus Hohenliechtenstein und zu Bezweckung einer mehr geordneten Administration des daselbstigen landesfürstlichen Camerale haben sich seine Durchlaucht bewogen gefunden (….).“ Auch in der Landständischen Verfassung von 1818 wird das „allgemeine Wohl“ angesprochen. § 13 Landständische Verfassung lautet: „Nur das allgemeine Beste des Landes darf das Augenmerk der Stände seyn, jede Partheylichkeit oder Begünstigung einzelner Personen oder Klassen ist zu vermeiden. Daher Wir jedem Landstande die Befugniß einräumen, auf dem Landtage Vorschläge zu machen, die auf das allgemeine Wohl abzielen; (…).“ Im Verfassungsentwurf von Peter Kaiser findet sich ein Kapitel über Erziehung und Unterricht, aber weder eine Liste mit weiteren Staatsaufgaben noch ein Hinweis auf das Gemeinwohl. § 53 VV 1848 lässt eine Beschränkung der Gewerbefreiheit zu, wenn dies das „Gemeindewohl“ erfordert. Weitergehende Ausführungen zum Gemeinwohl finden sich nicht. Die Konstitutionelle Verfassung von 1862 leitet Fürst Johann II. wie folgt ein: „Seit dem Antritte Unserer Regierung bildete die Wohlfahrt und das Glück der Unterthanen Unseres Fürstenthumes das Ziel Unserer steten Bemühung und landesväterlichen Sorgfalt.“ Der Fürst spricht „die zuversichtliche Hoffnung aus, die Bevölkerung Unseres Fürstenthumes werde wie bisher in Treue und Anhänglichkeit zu Unserem Fürstenhause verharren und durch bethätigtes Vertrauen die Bestrebungen der Regierung in der Förderung des Gemeinwohles unterstützen.“ Auch in den folgenden Bestimmungen werden die Begriffe „Wohlfahrt des Staates“,[12] „allgemeines Wohl des Fürsten und des Landes“,[13] „das allgemeine Beste und das Landeswohl“[14] und das „Wohl des Vaterlandes“[15] verwendet. Von Staatsaufgaben wird nicht gesprochen. Es wird keine Liste mit Aufgaben des Staates erstellt. Der Konstitutionellen Verfassung ist kein Wirtschaftsprogramm zu entnehmen. Sie äussert sich abgesehen von § 17 KonV betreffend Handels- und Gewerbsprivilegien nicht zu wirtschaftlichen Themen. Wilhelm Beck formulierte in seinem Entwurf, der im Januar 1919 geschrieben, aber erst im Juni 1920 veröffentlicht wurde: „Art. 4 Der Staat setzt sich zur Aufgabe die Förderung der gesamten Volkswohlfahrt, die Schaffung und Wahrung des Rechts und Schutz der religiösen, wirtschaftlichen und sittlichen Volksinteressen.“ Anschliessend an Art. 4 enthielt der Entwurf eine Aufzählung von Staatsaufgaben. Ihnen war das ganze II. Hauptstück gewidmet. Demgegenüber brachte der Verfassungsentwurf des Prinzen Karl im März 1920 in einem „allfällig einzufügenden Sechsten Hauptstück“ für „alle Angelegenheiten, welche nicht rein politischer, sondern politisch wirtschaftlicher oder rein wirtschaftlicher Natur sind“, einen Wirtschaftsrat in die Diskussion ein. Ansonsten fanden sich in seinem Entwurf, der österreichischen Tradition folgend, zwar für das Schul- und das Gerichtswesen Verweise auf das Gesetz, aber keine Aufzählung von staatlichen Aufgaben. Im weiteren Verlauf der Diskussion wurde nicht auf seinen Entwurf eingegangen. Die Schlossabmachungen widmeten den Staatsaufgaben eine ganze Ziffer:

„Ziff. 8 Die Staatsaufgaben sind in der Verfassung mit besonderer Bedachtnahme auf die Beförderung der gesammten Volkswohlfahrt und die Schaffung von Gesetzen zum Schutze der religiösen, sittlichen und wirtschaftlichen Interessen des Volkes, zur Förderung des Unterrichts-, Erziehungs- und Pflegewesens mit spezieller Berücksichtigung der haus- und landwirtschaftlichen, sowie der gewerblichen Fortbildung eingehend zu umschreiben.“

Der Regierungsentwurf Peer kam diesem Auftrag nach. Er enthielt im III. Hauptstück die Aufzählung der Staatsaufgaben. § 14 RV lautete:

„Die oberste Aufgabe des Staates ist die Förderung der gesamten Volkswohlfahrt. In diesem Sinne sorgt der Staat für die Schaffung und Wahrung des Rechtes und für den Schutz der religiösen, sittlichen und wirtschaftlichen Interessen des Volkes.“

In der Landtagsdebatte vom 8. März 1921 stellte Landesverweser Josef Peer den Regierungsentwurf vor. Auf die Staatsaufgaben ging er nicht ein.[16] Die Verfassungskommission (VK) äusserte sich weder zu Art. 14 LV noch zu Sinn und Zweck oder Rechtsnatur der Staatsaufgaben im Allgemeinen.[17] Auch in der Landtagssitzung vom 24. August 1921, in welcher die Verfassung verabschiedet wurde, waren Art. 14 LV und die Staatsaufgaben nicht Gegenstand von Diskussionen. Beschlossen wurden lediglich geringfügige Änderungen an Art. 18 und Art. 19 LV, und es wurde angetönt, dass es zu Art. 16 LV längere Diskussionen gegeben hatte.[18] Die Materialien zeigen, dass die Beteiligten eine Reihe von Staatsaufgaben in der Verfassung nennen wollten. Abgesehen vom Verhältnis von Kirche und Staat bei der Regelung des Schulwesens[19] wurden die vorgeschlagenen Bestimmungen nicht in Frage gestellt und nicht erläutert.[20] Dies ist umso mehr beachtlich, als das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz vom 1. Oktober 1920 unter dem Einfluss der Wiener Schule des Rechtspositivismus keine Staatsaufgaben nannte.

B. Inspiration am Schweizer Recht

Josef Peer bestätigte, dass er sich bei der Erstellung der Regierungsvorlage nicht nur auf die Schlossabmachungen und den Entwurf von Wilhelm Beck stützte, sondern dass ihm neben der österreichischen Verfassung auch die schweizerische Bundesverfassung und Kantonsverfassungen vorlagen.[21] Bei der Formulierung des III. Hauptstückes konnte ihm das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz vom 1. Oktober 1920 keine Dienste leisten, da es keine Staatsaufgaben kannte. Josef Peer führte zum III. Hauptstück aus: „Entsprechend dem im Punkt I 8 beider fürstl. Entschliessungen[22] aufgestellten Grundsatz befasst sich das III. Hauptstück der Regierungsvorlage mit einer eingehenden Umschreibung der Staatsaufgaben, wobei wieder die schweizerischen Kantonalverfassungen, sowie der Entwurf des Herrn Abg. Dr. Beck benützt wurden.“[23] Das österreichische B-VG vom 1. Oktober 1920 verwendet den Begriff der „Aufgabe“, spricht aber nicht von Staatsaufgaben. Art. 10 Abs. 1 B-VG, der die Kompetenzen des Bundes aufzählt, lautet vielmehr: „Bundessache ist die Gesetzgebung und die Vollziehung in folgenden Angelegenheiten: (…)“[24]Die schweizerische Bundesverfassung von 1874 zählte die Kompetenzen des Bundes auf und sprach dabei von „Aufgaben“.

C. Einfluss der schwierigen wirtschaftlichen Situation

Aus den Dokumenten von Wilhelm Beck und Josef Peer sowie den spärlich protokollierten Beratungen des Landtags[25] geht nicht hervor, welche wirtschaftspolitischen Auffassungen die Beteiligten hatten und welche Erwartungen sie an die Verfassungsbestimmungen knüpften. Liechtenstein befand sich nach dem Ende des Ersten Weltkrieges in einer sehr schwierigen Situation.[26] Dies zeigte sich z.B. darin, dass das Land die Schulden für verbilligt an die Bevölkerung abgegebene Lebensmittel tilgen musste.[27] Die Textilfabriken waren während des Krieges stillgelegt worden.[28] Der Zollvertrag mit Österreich war am 2. August 1919 aufgekündigt worden. Erste Kontakte mit der Schweiz zur Aushandlung eines Zollvertrags fanden zwar bereits im Januar 1920 statt, zum Abschluss kam der Zollanschlussvertrag jedoch erst am 29. März 1923.[29] Die bedrückende Lage nach dem Ersten Weltkrieg führte 1920 zu Zusammenschlüssen der Arbeitnehmer.[30] Die gewerkschaftliche Organisation ging von Bauhandwerkern aus.[31] Sie forderten von der Regierung unter anderem, sich für die erleichterte Arbeitsaufnahme in der Schweiz einzusetzen, während in der Schweiz arbeitende Liechtensteiner[32] die Schaffung von Arbeitsplätzen in Liechtenstein verlangten. Die liechtensteinische Regierung wurde in der ersten Hälfte der 1920er-Jahre mehrfach in der Schweiz vorstellig, konnte aber – da dort die Zahl der Arbeitslosen ebenfalls stark gestiegen war – vorerst wenig ausrichten.[33] Die Gemeinden und das Land forcierten Beschäftigungsprogramme. Arbeit war ausreichend vorhanden, nicht aber finanzielle Mittel für die Bezahlung der Arbeiter.[34] Art. 19 Abs. 1 LV („Recht auf Arbeit“), Art. 20 Abs. 1 LV („Hebung der Erwerbsfähigkeit“), Art. 20 Abs. 3 LV („Bestrebungen zur Erschliessung neuer Verdienstquellen“), Art. 24 Abs. 2 LV („Erschliessung neuer Einnahmsquellen zur Bestreitung der öffentlichen Bedürfnisse“) und Art. 26 LV (Förderung des „Kranken-, Alters-, Invaliden- und Brandschadenversicherungswesens“) könnten als unmittelbare Antwort auf die 1920 erhobenen Forderungen der Arbeitnehmerschaft gelesen werden.[35] Art. 19 LV, Art. 20 LV und Art. 26 LV waren allerdings bereits Anfang 1919 von Wilhelm Beck[36] formuliert worden. Beck hatte sich seinerseits von der Verfassung des Kantons St. Gallen von 1890 inspirieren lassen. Dass die Verfassungsbestimmungen weder nach dem Abschluss des Zollanschlussvertrages noch nach dem Beitritt zum EWR aufgehoben wurden, zeigt, dass sie generell gehalten worden waren.[37]

D. Ergänzende Bemerkungen

Der Vollständigkeit halber sei ausgeführt, dass die Bestimmungen des III. Hauptstückes nicht das Verhältnis zu wirtschaftlichen Aktivitäten des Fürstenhauses regeln oder der fürstlichen Familie Privilegien entziehen. Die Regalien waren bereits im 19. Jahrhundert vom Fürsten aufgehoben oder in staatliche Monopole umgewandelt worden.[38] Fürst Johann II. hatte dem Land mehrmals finanzielle Unterstützung zukommen lassen.[39] Das Fürstenhaus war 1921 in Liechtenstein nicht an Unternehmen beteiligt und verfügte nicht über eine nennenswerte Anzahl Angestellte[40]. Insofern war es von den wirtschaftspolitischen Bestimmungen nicht betroffen. Einzig beim Thema Jagd (Art. 22 LV) lag eine unmittelbare Betroffenheit vor. Aber auch hier ging es nicht um einen Entzug von Privilegien des Fürsten und seiner Familie. Wie bei der Erörterung der Bestimmungen über das Erziehungs- und Bildungswesen zu zeigen sein wird, hatte die katholische Kirche wichtige Aufgaben in der Bildung übernommen. Da sie weder über Unternehmen noch über eine grössere Anzahl Angestellte verfügte, betrafen sie die wirtschaftlichen Bestimmungen nicht in ihren eigenen finanziellen Interessen.

III. Die Bestimmungen des III. Hauptstückes als Massstab für die Prüfung auf Verfassungsmässigkeit im Normenkontrollverfahren vor dem StGH

Im Normenkontrollverfahren werden Gesetze, Verordnungen und Staatsverträge auf ihre Verfassungsmässigkeit geprüft.[41] Hierbei wird – anders als bei der Individualbeschwerde gemäss Art. 15 Abs. 1 StGHG und dem Individualantrag gemäss Art. 15 Abs. 3 StGHG[42] – nicht nur auf die Verletzung von Grundrechten geprüft, sondern generell auf die Übereinstimmung mit dem formellen und materiellen Verfassungsrecht,[43] und damit auch auf die Konformität mit den „sonstigen Verfassungsbestimmungen, die sich an den Gesetzgeber wenden“.[44] Dabei finden auch „die nicht ins formelle Verfassungsrecht eingefügten Verfassungsgesetze sowie die verfassungsrechtlichen Grundsätze und Grundentscheidungen, denen die einzelnen Verfassungsbestimmungen untergeordnet sind“, Beachtung.[45] Deshalb sind auch die im III. Hauptstück verankerten Aufgaben und Pflichten des Staates und die beiden Zweckartikel (Art. 1 Abs. 1 zweiter Satz LV und Art. 14 LV) zu berücksichtigen. Ebenso diejenigen Bestimmungen, die nicht ein tragendes Prinzip der Verfassung zum Ausdruck bringen, sondern deren Auslegung ergibt, dass sich in ihnen „lediglich“ die Grundentscheidung für eine Wirtschaftsordnung mit sozialpolitischen Zielen widerspiegelt. Bereits StGH 1982/39 (= LES 1983, 117 f. [118]) hatte sich für eine harmonisierende Auslegung ausgesprochen und damit die Bedeutung aller Verfassungsbestimmungen und ihres Zusammenspiels betont: „Der Gleichheitssatz von Art. 31 LV und die Gewährleistung staatsbürgerlicher Rechte gemäss Art. 29 LV sind im vorliegenden Fall nicht absolut zu verstehen. Vielmehr muss die Verfassung als Ganzes ausgelegt werden, und die verschiedenen Bestimmungen der Verfassung sind so zu deuten, dass sie möglichst miteinander harmonisieren. Art. 29 und 31 sind daher in Verbindung mit Art. 110 Abs. 1 der Verfassung zu lesen, wonach die Gesetze über Bestand, Organisation und Aufgaben der Gemeinden bestimmen.“ Verstösst demnach ein Gesetz, eine Verordnung oder ein Staatsvertrag (respektive verstossen einzelne Bestimmungen eines Erlasses) gegen eine Bestimmung des III. Hauptstückes, so sind sie aufzuheben.

IV. Grundrechtscharakter von Staatsaufgaben?

Staatsaufgaben verpflichten den Staat zu einem Handeln oder Unterlassen.[46] Zu klären ist nun, ob ein Individuum aus einer im III. Hauptstück aufgezählten Staatsaufgabe einen Anspruch auf eine konkrete Leistung ableiten kann.

A. Bedeutung der Qualifikation als „verfassungsmässig gewährleistetes Recht“

Eine Individualbeschwerde vor dem StGH kann gemäss Art. 15 Abs. 1 StGHG nur führen, wer behauptet, in einem „verfassungsmässig gewährleisteten Recht“ verletzt zu sein. Deshalb fragt es sich, ob Bestimmungen des III. Hauptstückes, die dem Staat zu Gunsten der gesamten Bevölkerung, einzelner Personengruppen, Wirtschaftszweige etc. Aufgaben auferlegen, verfassungsmässig gewährleistete Rechte sind. Übernommen ist der Begriff der verfassungsmässig gewährleisteten Rechte von Art. 104 Abs. 1 LV. In der ursprünglichen Fassung des StGHG vom 5. November 1925[47] lautete Art. 11 Ziff. 1 StGHG wie folgt: „Der Staatsgerichtshof ist als erste und einzige Instanz zuständig zur Beurteilung von Beschwerden zum Schutze der verfassungsmässig gewährleisteten Rechte der Bürger (Art. 28 ff. der Verfassung)“. Damit brachte das Gesetz die enge Verbindung zu den im IV. Hauptstück (damals beginnend mit Art. 28 LV[48]) garantierten Grundrechten zum Ausdruck. Der Begriff der „verfassungsmässig gewährleisteten Rechte“ weist nicht denselben Inhalt auf wie der in Art. 144 B-VG verwendete Begriff „verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht“.[49] Anlässlich der Totalrevision des StGHG von 2003 wurde in BuA Nr. 95/2003, S. 17, in Abgrenzung zu Art. 144 L-VG erklärt: „Der Begriff „verfassungsmässig“ in Art. 104 Abs. 1 der LV ist hingegen materiell zu verstehen und reicht daher weiter.“ Er umfasse „alle in Gesetzen und Staatsverträgen garantierten Rechte, die den Grundrechten gleichartig, somit materiell verfassungsmässig sind.“[50] Damit geht aus den Materialien eindeutig hervor, dass es nicht darauf ankommt, wo (in der Verfassung [und in welchem Hauptstück], in einem Gesetz oder in einem völkerrechtlichen Übereinkommen) ein Recht seine Grundlage findet, sondern ob es den Charakter eines Grundrechts aufweist. Der StGH hat denn auch bei der Frage, ob es sich bei einer Verfassungsbestimmung, die vom Wortlaut her dem Einzelnen Rechte einräumt oder dem Staat eine Verpflichtung auferlegt, um ein Grundrecht handelt, nicht darauf abgestellt, ob sie im III. oder im IV. Hauptstück steht.[51] Massgebend ist gemäss StGH vielmehr, ob die betreffende Bestimmung „wie klassische Grundrechte klagbar und justiziabel“ ist.[52]

B. Bestimmungen des III. Hauptstückes mit Grundrechtscharakter

Der StGH klärte für mehrere Bestimmungen des III. Hauptstückes, ob sich ein Einzelner vor dem StGH auf sie berufen kann. Er bescheinigte dabei einzig Art. 16 Abs. 8 LV und Art. 24 Abs. 1 LV den dafür erforderlichen Grundrechtscharakter. StGH 2009/90, Erw. 2.2 führte aus:[53] „Art. 16 Abs. 8 LV hat (…) durchaus die Struktur eines Freiheits- bzw. Abwehrrechts gegenüber dem Staat im Sinne der klassischen Grundrechte. Die Freiheit der Errichtung und des Betriebs von Privatschulen setzt keine staatlichen Leistungen voraus und ist insoweit wie klassische Grundrechte klagbar und justiziabel.[54] Ein grundrechtlicher Anspruch auf die freie Errichtung von Privatschulen ergibt sich ausserdem aus dem Recht auf Bildung gemäss Art. 2 1. ZP EMRK (…[55]). Wie das Schul- und Unterrichtswesen jedoch im Einzelnen ausgestaltet ist, ist grundsätzlich nicht Gegenstand dieses Grundrechts (…[56]). Ermöglicht der Staat die Bildung von Privatschulen, hat er das Recht, die Einhaltung bestimmter Standards in Erziehung und Unterricht innerhalb der Privatschulen sicherzustellen; solche Massnahmen stehen mit der Konvention im Einklang (…[57]).“ In dem StGH 2009/90 vorausgegangenen Entscheid StGH 1995/34 grenzte der StGH Staatsaufgaben ausdrücklich von den „als reine Abwehrrechte formulierten klassischen Grundrechten“ ab. Anders als diese würden Staatsaufgaben „typischerweise einen Auftrag an den Gesetzgeber beinhalten“, weshalb ihnen „kein individualschützender Charakter“ zukomme.[58] Bezüglich Art. 24 Abs. 1 LV fasste StGH 2004/48, Erw. 2.1 die ältere Rechtsprechung wie folgt zusammen:[59] „Der Staatsgerichtshof hat in den Entscheidungen StGH 1997/24 und StGH 1997/25 Art. 24 Abs. 1 LV, welcher ein steuerfreies Existenzminimum normiert, als Grundrecht anerkannt; dies obwohl diese Verfassungsbestimmung zum III. Hauptstück der Verfassung ("Von den Staatsaufgaben") und nicht zum IV. Hauptstück ("Von den allgemeinen Rechten und Pflichten der Landesangehörigen") gehört, wo unbestrittenermassen die individuellen Grundrechte (und -pflichten) enthalten sind. Der Staatsgerichtshof führte aus, dass das steuerfreie Existenzminimum keine eigentliche Staatsaufgabe mit entsprechenden staatlichen Leistungen darstelle, sondern vielmehr die Abwehr ungerechter Besteuerung aufgrund der Nichtberücksichtigung des Existenzminimums bezwecke. Art. 24 Abs. 1 LV sei deshalb bezüglich der "Freilassung eines Existenzminimums" bei der Besteuerung wie ein klassisches Grundrecht klagbar und justiziabel.“ Es überrascht, dass der StGH weder in StGH 2009/90, noch in StGH 2004/48 oder StGH 1995/34 auf Art. 15 StGHG respektive seinen Vorläufer Bezug nahm und den Begriff der verfassungsmässig gewährleisteten Rechte nicht erwähnte. Wohl aber erwähnt StGH 2011/81 Art. 15 StGHG. StGH 2011/81, Erw. 3 führt nämlich aus: „Der von den Beschwerdeführern angerufene Art. 20 LV beinhaltet kein verfassungsmässig gewährleistetes Recht, sondern enthält die Kompetenz des Landes zur Förderung und Unterstützung von Land- und Alpwirtschaft, Gewerbe und Industrie. Eine Berufung auf diese Bestimmung ist im Rahmen einer Individualbeschwerde gemäss Art. 15 Abs. 1 StGHG nicht möglich, da sie dem Einzelnen kein subjektives Recht einräumt bzw. keine individualschützende Funktion[60] hat (vgl. dazu Höfling, Verfassungsbeschwerde, S. 114 f.). Sie hat vielmehr eine Staatsaufgabe zum Gegenstand (so die Überschrift des III. Hauptstückes). Ein Förder- oder Schutzanspruch lässt sich daraus nicht ableiten.“ In diesem Zusammenhang hält es der StGH offenbar nicht für nötig zu prüfen, ob Art. 20 LV respektive einzelnen seiner Elemente ein Grundrechtscharakter zukommen könnte. Vielmehr stellt der StGH direkt auf den in Art. 20 LV hervorgestrichenen Förder- und Unterstützungsauftrag des Staates ab. Auch StGH 2010/100, Erw. 4 sagt es so: Die Bestimmungen des III. Hauptstückes „gewährleisten im Gegensatz zum IV. Hauptstück, das ausdrücklich von den allgemeinen Rechten und Pflichten der Landesangehörigen spricht, grundsätzlich keine subjektiven Rechte, auf die sich der einzelne in einer Individualbeschwerde vor dem Staatsgerichtshof berufen kann.“ Auch für Art. 24 Abs. 1 LV (bezüglich der Erfordernis der gerechten Besteuerung [zwischen Ehe- und Konkubinatspaaren][61]) und Art. 27 Abs. 1 LV[62] verneinte der StGH einen Grundrechtscharakter. Dabei nannte er in den einschlägigen Urteilen (StGH 1999/5, Erw. 2.1; StGH 1994/6, Erw. 5.2 [=LES 1995, 16 ff. (20)] sowie StGH 2005/9, Erw. 3.1 und StGH 2011/81) keine eigentliche Begründung.[63] Er führte lediglich aus, dass die fraglichen Verfassungsbestimmungen „wie klassische Grundrechte klagbar und justiziabel“ sein müssten. Warum sie dies nicht sind, führte der StGH nicht näher aus.

C. Weiterführung der Rechtsprechung, die auf die Gleichartigkeit mit Abwehrrechten abstellt

Art. 16 Abs. 8 LV und die Erwähnung der Freilassung des Existenzminimums in Art. 24 Abs. 1 LV bezeichnen beide einen Bereich, in den der Staat nicht eingreifen darf. StGH 2004/48, Erw. 2.1 verwendet denn auch die Formulierung „Abwehr ungerechter Besteuerung“. Insofern bot sich dem StGH die Gleichsetzung mit den als Abwehrrechten ausgestalteten Grundrechten an. Finden sich im III. Hauptstück weitere Staatsaufgaben, die dem Individuum einen Freiraum gewähren, einen geschützten Bereich abstecken oder ihm unmittelbar einen Abwehranspruch gegenüber staatlichem Handeln zugestehen, ist gemäss der bisherigen Rechtsprechung des StGH auch diesen Bestimmungen Grundrechtscharakter zuzusprechen. Höfling bejaht eine individualschützende Funktion für Art. 16 Abs. 3 LV und kommt zum Schluss, dass „die Garantie eines unentgeltlichen Unterrichts in den Elementarfächern“ als „subjektive Rechtsposition vermittelnde Grundrechtsbestimmung“ zu deuten ist.[64] Zum selben Ergebnis kommt er bezüglich Art. 17 Abs. 2 LV (Gewährung von angemessenen Stipendien).[65] Anderer Meinung ist Seeger. Er lehnt es ab, aus den beiden Bestimmungen klagbare Ansprüche abzuleiten.[66] M.E. kann – in Ergänzung zu Höfling – bezüglich Art. 16 Abs. 3 LV analog zu Art. 24 Abs. 1 LV auch der abwehrende Charakter der Bestimmung hervorgehoben werden. Welche Fächer in welchem Umfang angeboten werden müssen, gilt es im konkreten Fall zu klären. Eindeutig ist jedoch, was „unentgeltlich“ bedeutet und dass der Verfassungsgeber damit eine finanzielle Belastung von den Eltern fernhalten will. Gemäss Art. 19 Abs. 2 LV sind der Sonntag und staatlich anerkannte Feiertage Ruhetage. Diese Bestimmung ist – insbesondere bezüglich der Sonntage, die nicht weiter definiert werden müssen – genügend präzis, als dass Arbeitnehmende zu dem ihnen in der Verfassung gewährten Schutz freie Tage einfordern könnten, wenn das Gesetz überhaupt keine Differenzierung zwischen normalen Arbeitstagen und Sonn- und Feiertagen vornehmen würde und für Arbeitnehmer, die an Sonn- oder Feiertagen arbeiten, keinen Anspruch auf freie Tage zur Erholung vorsehen würde.[67] Diese Zusammenstellung zeigt, dass gemäss den vom StGH angewendeten Kriterien nicht nur aus Art. 16 Abs. 8 LV (Privatschulfreiheit) und Art. 24 Abs. 1 LV (Freilassung des Existenzminimums) klagbare Ansprüche abgeleitet werden können, sondern auch aus Art. 16 Abs. 3 LV (unentgeltlicher Unterricht in öffentlichen Schulen) und Art. 19 Abs. 2 LV (öffentliche Ruhetage). Diesen im III. Hauptstück über die Staatsaufgaben enthaltenen Rechten ist ein Grundrechtscharakter zu attestieren.

D. Konsequenzen für den Rechtsschutz

Kommt der StGH zum Schluss, dass eine im III. Hauptstück enthaltene Verfassungsbestimmung keinen grundrechtlichen Anspruch umschreibt,[68] darf er nicht auf die Beschwerde eintreten,[69] setzt die Individualbeschwerde doch gemäss Art. 15 Abs. 1 StGHG voraus, dass der Beschwerdeführer die Verletzung eines verfassungsmässig gewährleisteten Rechts behauptet. Muss der StGH auf die Beschwerde eintreten, weil der Beschwerdeführer neben der Anrufung der Bestimmung des III. Hauptstückes die Verletzung eines klassischen Grundrechtes geltend macht, so stellt sich die Frage, ob der StGH auch die geltend gemachte Verletzung der Bestimmung aus dem III. Hauptstück prüft. Indem der Beschwerdeführer die Verletzung von einer im III. Hauptstück verankerten Norm geltend macht, regt er eine Gesetzesprüfung desjenigen Erlasses oder derjenigen Norm an, die seiner Meinung nach in Widerspruch zur Bestimmung des III. Hauptstückes steht. Es steht einem Beschwerdeführer gemäss Rechtsprechung des StGH „jederzeit frei, in einem Individualbeschwerdeverfahren nach Art. 15 Abs. 1 und 2 eine Normrüge zu erheben.“[70] Gestützt auf Art. 18 Abs. 1 lit. c StGHG kann der StGH die Gesetzesprüfung sogar in jedem bei ihm anhängigen Verfahren vornehmen.[71] Ob er dies ohne Normrüge tut, bleibt gemäss StGH 2009/046, Erw. 2.2.1 ihm überlassen. StGH 2010/063, Erw. 2.3 präzisiert: „Gemäss Art. 18 Abs. 1 Bst. c StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof von Amts wegen über die Verfassungsmässigkeit von Gesetzen oder einzelner gesetzlicher Bestimmungen, wenn und soweit er ein ihm verfassungswidrig erscheinendes Gesetz oder einzelne seiner Bestimmungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden hat (Präjudizialität). Präjudizialität ist gegeben, wenn das Gericht bei Lösung einer Rechtsfrage die fragliche Norm anzuwenden hat, mithin, dass sie Voraussetzung der Entscheidung ist (StGH 2008/26+27).“ Fragen stellen sich dann, wenn der StGH die Verletzung des anerkannten Grundrechts verneint. Darf er dann die Normenkontrolle trotzdem vornehmen oder ist die Individualbeschwerde unmittelbar nach dem Erkenntnis, dass kein verfassungsmässig gewährleistetes Recht verletzt ist, abzulehnen? StGH 2013/118 äussert sich nicht unmittelbar hierzu, ist jedoch trotzdem von Interesse. StGH 2013/118, Erw. 3.1 sagt: „Das Staatsgerichtshofgesetz räumt dem Beschwerdeführer in einem Individualbeschwerdeverfahren keine förmliche Antragslegitimation für die Einleitung eines Normenkontrollverfahrens i. S. des Art. 18 Abs. 1 Bst. c StGHG ein. Der Staatsgerichtshof kann jedoch eine solche Anregung aufgreifen, soweit er ein ihm verfassungswidrig erscheinendes Gesetz oder einzelne seiner Bestimmungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden hat (…[72]).“ Stellt man die Präjudizialität in den Vordergrund, müsste man die Zulässigkeit der Normenkontrolle wohl verneinen, sobald feststeht, dass kein Grundrecht verletzt worden ist.

E. Folgen einer möglichen Weiterentwicklung der Rechtsprechung zu den Grundrechten

Der EGMR weist mit dem Begriff „positive obligation“[73] seit Jahren darauf hin, dass vielen Grundrechten nicht nur die Dimension eines Abwehrrechtes zukommt, sondern dass aus vielen Freiheitsrechten auch Ansprüche auf positive Leistungen des Staates erwachsen können.[74] Gemäss der deutschsprachigen Lehre vermitteln viele Grundrechte dem Individuum einen Anspruch auf Schutz vor Beeinträchtigungen durch Dritte (sog. Schutzanspruch)[75] und/oder einen Anspruch auf konkrete staatliche Leistungen (sog. Leistungsanspruch)[76]. Entsprechend setzen sich Lehre und Rechtsprechung in Deutschland[77], Österreich[78] und der Schweiz[79] mit diesen Dimensionen der Grundrechte auseinander. Falls der StGH in Zukunft Gelegenheit erhält, sich dieser Entwicklung anzuschliessen und aus Grundrechten konkrete Leistungsansprüche ableitet,[80] dürfte es für ihn schwieriger werden, eine klare Trennlinie zwischen den aus den Grundrechten abgeleiteten Ansprüchen und den durch die Staatsaufgaben im III. Hauptstück vorgesehenen Verpflichtungen des Staates zu ziehen. Bereits heute gilt es zu berücksichtigen, dass der EGMR nicht zuletzt aus dem Recht auf Leben Art. 2 EMRK und dem Schutz des Eigentums (Art. 1 1. ZP EMRK) Schutz- und Leistungsansprüche ableitet, die Pflichten entsprechen, wie sie im III. Hauptstück verankert sind.[81] Es ist demnach denkbar, dass der StGH – seiner bisherigen Auslegung der durch Bestimmungen des III. Hauptstückes begründeten Gesetzgebungsaufträge folgend – einen Anspruch auf eine konkrete Leistung mangels Grundrechtscharakter der betreffenden Bestimmung eigentlich verneinen würde, aber dem Beschwerdeführer – der Rechtsprechung des EGMR folgend – die geforderte Leistung wegen der Schutzfunktion eines klassischen Grundrechts zusprechen würde.[82] Überdies wurden unterdessen mehrere Anliegen, die der Verfassungsgeber 1921 im III. Hauptstück aufgegriffen hatte, als soziale Grundrechte in völkerrechtliche Übereinkommen aufgenommen. Dies gilt insbesondere für Verpflichtungen des Staates im Bereich der Erziehung und Bildung sowie der Gesundheit und sozialen Sicherheit. Möchte ein Individuum einen Anspruch auf staatliche Leistungen erwirken, ist es deshalb im konkreten Fall sinnvoll zu prüfen, ob entsprechende Leistungen in einem von Liechtenstein ratifizierten völkerrechtlichen Übereinkommen wie insbesondere dem UNO-Pakt I oder dem Übereinkommen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes[83] gewährleistet werden. Will ein Individuum die Untätigkeit des Gesetzgebers, eine im III. Hauptstück verankerten Bestimmung umzusetzen, bemängeln, lohnt es sich überdies zu prüfen, ob sich im EWR-Recht eine inhaltlich ähnliche Verpflichtung findet.[84]

V. Keine Rechtsfolgen unterlassener Gesetzgebung

Mehrere Bestimmungen im III. Hauptstück verpflichten den Staat zur Unterstützung und Förderung. Es stellt sich deshalb die Frage, was ein Individuum tun kann, wenn es der Ansicht ist, von einer solchen Unterstützungs- oder Förderungsmassnahme oder einer sonstigen Pflicht des Staates profitieren zu können, der Gesetzgeber jedoch keine entsprechenden Normen zur Umsetzung erlassen hat.

A. Keine Individualbeschwerde an den StGH

Das Untätigbleiben des Gesetzgebers „kann nicht Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle sein“.[85] Gemäss Art. 104 Abs. 2 LV darf nämlich der StGH nur Gesetze, Staatsverträge und Regierungsverordnungen auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen. Nicht erlassene und demnach nicht vorhandene Gesetze und Normen können nicht kassiert werden.[86] Sie sind deshalb auch nicht Gegenstand einer Normenkontrolle. Dass der StGH den Gesetzgeber nicht zum Erlass von Normen zwingen kann, hatte auch schon Seeger festgehalten.[87] Gemäss StGH ist das Verbot der formellen Rechtsverweigerung[88] auch nicht einschlägig. Wie StGH 2013/044, Erw. 5.3 ausführt, „wird das Verbot der formellen Rechtsverweigerung dann verletzt, wenn ein Anspruch auf ein Verfahren besteht und die Behörde sich weigert, dieses trotz des Begehrens eines Berechtigten zu behandeln. Der Schutz dieses Grundrechts ist zugeschnitten auf die Untätigkeit einer Gerichts- oder Verwaltungsbehörde, die ein Urteil oder eine Verfügung erlassen müsste (…[89]).“ Gemäss Vogt schafft das Verbot der formellen Rechtsverweigerung dennoch „in engen Grenzen“ auch bei Unterlassungen des Gesetzgebers Abhilfe. Vogt nimmt dabei Bezug auf Wille[90] und nennt das Beispiel der nicht umgesetzten Gleichbehandlung von Frau und Mann.[91] Darüber hinaus bejaht er eine Verletzung des Rechtsverweigerungsgebotes, wenn der „Gesetzgeber die notwendigen einfachgesetzlichen Bestimmungen nicht schafft“, die ein soziales Grundrecht erfordert.[92] Der Illustration dient StGH 2004/48, wo der StGH nicht zuletzt gestützt auf die Lehre aus der Schweiz ein Grundrecht auf ein Existenzminimum bejahte.[93] Wie in Kapitel IV.B ausgeführt, sind jedoch die meisten Bestimmungen des III. Hauptstückes eben gerade keine Grundrechte, demnach auch keine sozialen Grundrechte.

B. Keine Amtshaftung

Gestützt auf Art. 109 LV wurde das Gesetz vom 22. September 1966 über die Amtshaftung[94] erlassen, gemäss dessen Art. 1 für „Schaden aus amtlichem Verhalten“ gehaftet wird. Gemäss Wille beschränkt dies die Haftung auf die Haftung „für Organverhalten im Bereich der vollziehenden, nicht auch der gesetzgebenden Gewalt“.[95] Dies ergibt sich aus Art. 2 Abs. 3 Gesetz über die Amtshaftung, der lautet: „Amtliche Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes ist, soweit es nichts anderes bestimmt, jede Handlung oder Unterlassung in Vollziehung der Gesetze, Amtspflicht, die Pflicht zu amtlicher Tätigkeit.“ Dass der Staat nicht für unterbliebene Gesetzgebung haftet, erklärt Wille damit, dass bei der Gesetzgebung verschiedene Organe (Landtag, Volk, Regierung und Landesfürst) zusammenwirken müssen.[96]

C. Staatshaftung bei Nichtumsetzung von EWR-Recht

Wer der Auffassung ist, die Untätigkeit des Gesetzgebers verstosse nicht nur gegen eine Bestimmung des III. Hauptstückes, sondern stelle gleichzeitig eine Verletzung von EWR-Recht dar (z.B. der Bestimmungen über Sozialpolitik, Verbraucherschutz oder Umweltpolitik), kann eine Beschwerde an die ESA (EFTA Surveillance Authority) richten (Art. 109 Abs. 3 EWRA, Art. 20 Abkommen zwischen den EFTA-Staaten zur Errichtung einer Überwachungsbehörde und eines Gerichtshofes[97]).[98] Es handelt sich hierbei jedoch nicht um ein formelles Beschwerdeverfahren.[99] Auch wenn sich die ESA dazu entscheidet, der Beschwerde nachzugehen, beendet sie das Verfahren nicht mit einem Akt, der die Rechtsverhältnisse der Person, welche die Beschwerde eingereicht hat, klärt. Nach den gleichen Voraussetzungen wie in der EU stellt auch im EWR der Verstoss gegen eine Norm des EWR-Rechts einen Fall der Staatshaftung dar.[100] Werden Bestimmungen des EWR-Rechts, die einem Individuum konkrete Rechte gewähren, nicht umgesetzt, so kann auf Grund der Nichtumsetzung des EWR-Rechts ein Staatshaftungsanspruch gegenüber Liechtenstein begründet werden.[101] Im konkreten Fall empfiehlt es sich deshalb zu prüfen, ob eine Staatsaufgabe eine Regelung im EWR-Recht erfahren hat und deshalb gestützt auf dieses eine Umsetzung durch den Gesetzgeber respektive eine unmittelbare Anwendung durch die einschlägigen Behörden erfolgen muss.

VI. Bedeutung der Staatsaufgaben für die Gesetzesauslegung

Unbestritten ist, dass die Bestimmungen des III. Hauptstückes bei der Auslegung von Grundrechten dienlich sein können. StGH 2005/9, Erw. 3.1 führte hierzu aus: „Immerhin kann Art. 27 LV zur Auslegung von Grundrechten, insbesondere des Rechts auf effektive Beschwerdeführung gemäss Art. 43 LV, herangezogen werden.“[102] Genauso können die Bestimmungen des III. Hauptstückes für die Auslegung von Gesetzesbestimmungen beigezogen werden, insbesondere zur Auslegung der sie umsetzenden Erlasse. Wenn die Bestimmungen Ziele, besonders schützenswerte Personengruppen und sensible Bereiche nennen, gibt die Verfassung Leitlinien für das Verständnis von unklaren Bestimmungen oder für das Ausbalancieren widersprüchlicher Anordnungen.[103] StGH 2003/48, Erw. 5.2.3 bringt dies und die Grenzen des Beizugs der Bestimmungen über die Staatsaufgaben gut auf den Punkt: „Art. 14, 19 und 20 LV beinhalten zweifelsohne programmatische Zielsetzungen, an deren Erfüllung ein gesteigertes öffentliches Interesse besteht. Unabhängig davon, ob der Staat diese Zielsetzungen selbst umsetzt oder deren Umsetzung eigens für diesen Zweck gebildeten Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts überträgt, ermächtigen sie ihn aber nicht dazu, bei ihrer Verwirklichung generell und ohne vorherige Güterabwägung ein überwiegendes öffentliches Interesse anzunehmen und von den Grundrechtsvorschriften abzugehen (…).“

VII. Das Wesen der im III. Hauptstück aufgezählten Staatsaufgaben

Es gibt im In- und Ausland keinen allgemein anerkannten Kanon von Staatsaufgaben.[104] Folglich kann die liechtensteinische Verfassung auch nicht daran gemessen werden. Dass sich die im III. Hauptstück vorgenommene Aufzählung auf die Versorgung der Bevölkerung bezieht und die Gewährleistung der äusseren und inneren Sicherheit erst in Art. 44 LV angesprochen wird, stellt keinen Mangel dar. Dass das Gewaltmonopol beim Staat liegt (siehe Art. 44 LV, Art. 93 lit. c LV) und die Rechtsprechung eine öffentliche Aufgabe darstellt (siehe Art. 95 ff. und Art. 93 lit. e LV), bringt die Verfassung an anderer Stelle deutlich zum Ausdruck. Sie nennt damit alle wesentlichen Aufgaben, die ein Staat erfüllen muss.[105] Bei den im III. Hauptstück genannten Staatsaufgaben handelt es sich um solche öffentliche Aufgaben, die ausdrücklich dem Staat zur Erledigung aufgetragen sind.[106] Es handelt sich um Aufträge. Den Vorgaben der Verfassung wird demnach nicht Genüge getan, wenn die im III. Hauptstück als Staatsaufgaben bezeichneten Tätigkeiten von Gemeinden, der Kirche, Verbänden oder Privaten ausgeübt werden und die staatlichen Organe untätig bleiben. Die Aufgaben sind explizit dem Staat zugeordnet.[107] Daraus folgt, dass er sich um ihre Erledigung kümmern muss und sie nicht nach Belieben Privaten überlassen darf.[108] Für einzelne Aufgaben Private beizuziehen, die nach staatlichen Vorgaben handeln und der Kontrolle staatlicher Organe unterstehen, ist nicht ausgeschlossen, es sei denn, die konkrete Bestimmung sehe etwas anderes vor.[109] Eine Grenze setzt jedoch Art. 78 LV, weshalb bei der Kommentierung zu Art. 78 LV näher zu erläutern ist, welche Aufgaben delegiert werden dürfen und in welcher Form die Auslagerung vorgenommen werden darf. Dem Verfassungsgeber steht es frei, den Katalog der Staatsaufgaben im III. Hauptstück zu ergänzen und dem Land weitere Verpflichtungen aufzuerlegen, oder den Katalog der Staatsaufgaben zu reduzieren.[110] Aus der Nichterwähnung einer einzelnen Aufgabe oder eines ganzen Themenbereiches zu schliessen, dass die betreffenden Tätigkeiten nicht vom Land (sondern nur durch die Gemeinden, die Kirche und/oder Private) ausgeübt werden dürfen oder dass das Land in diesem Bereich keine Regelung vornehmen darf (sondern Private freie Hand haben müssen), geht nicht an. Es finden sich nirgends Hinweise für eine solche Auslegung.[111] Dass in der Verfassung also z.B. weder der Naturschutz noch Museen und Theater, Radio und Fernsehen genannt werden, bedeutet nicht, dass das Land der Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen tatenlos zusehen muss[112] oder Kulturinstitute und Medien nicht fördern darf. Vielmehr darf der Gesetzgeber staatlichen Organen jederzeit entsprechende öffentliche Aufgaben per Gesetz zuweisen und ihnen vorschreiben, wie sie zu erledigen sind. Anders als bei den im III. Hauptstück explizit aufgezählten Staatsaufgaben besteht bei diesen Themen und Aufgaben jedoch keine konkrete Pflicht des Gesetzgebers zum Tätigwerden, wohl aber hat er seinen Gestaltungsspielraum nach sachlichen Kriterien auszuschöpfen. M.E. handelt es sich bei den im III. Hauptstück genannten Aufgaben weder um blosse Beispiele noch um eine lediglich historisch zu erklärende Auswahl. Vielmehr handelt es sich um eine – natürlich historisch bedingte – Entscheidung, einzelne Aufgaben dem Staat mit besonderem Nachdruck nahezulegen, weil die betreffenden Ziele für ein gedeihliches Zusammenleben und die (wirtschaftliche) Entwicklung des Landes fundamental sind.[113]

VIII. Das III. Hauptstück stellt keine umfassende Wirtschaftsverfassung dar

Die Wirtschaftsverfassung Liechtensteins kann weder anhand einer einzigen Bestimmung einer Qualifikation zugeführt werden[114] noch allein gestützt auf die im III. Hauptstück versammelten Bestimmungen. Geprägt werden die wirtschaftliche Ordnung und damit das Verhältnis der öffentlichen Hand zu den Privaten, das unternehmerische Handeln der öffentlichen Hand sowie das (Wettbewerbs-)Verhältnis der wirtschaftlich tätigen Akteure untereinander vielmehr von Bestimmungen aus dem III. Hauptstück (insbesondere Art. 14 LV, Art. 19 LV, Art. 20 LV), von Art. 36 LV, der mit der Erwähnung der Handels- und Gewerbefreiheit ein Grundrecht statuiert,[115] und von Art. 78 LV, der die Rolle der Landesverwaltung umschreibt und die Errichtung von öffentlich-rechtlichen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen regelt. In den verschiedenen Bestimmungen zeigen sich je mit einem eigenen Akzent verschiedene Aspekte der liechtensteinischen Wirtschaftsverfassung. Ihre Ausprägung erschliesst sich erst durch das Zusammenspiel.[116] Prägend sind nicht zuletzt die Verfassungsartikel über den Schutz der arbeitenden Bevölkerung und die Errichtung von Versicherungen. Sie zeigen die sozialpolitische Zielsetzung der Verfassung von 1921, an der bis heute nichts geändert worden ist. Die von der Verfassung von 1921 vorgezeichnete Wirtschaftsordnung als soziale Marktwirtschaft zu bezeichnen, wäre insofern problematisch, als der Begriff erst 1948 für das nach dem Zweiten Weltkrieg für die Bundesrepublik Deutschland entworfene wirtschaftspolitische Leitbild verwendet wurde, das von einer funktionsfähigen Wettbewerbsordnung[117] ausgeht.[118] Obwohl sich die von Wilhelm Beck vorgeschlagene Verfassungsbestimmung über die Handels- und Gewerbefreiheit an der Schweiz orientierte, wurde weder bei den Schlossabmachungen noch im Landtag über die Ausrichtung der liechtensteinischen Wirtschaftsverfassung an einem bestimmten Modell diskutiert. Es wurde weder eine Wirtschaftsordnung als Vorbild genannt[119] noch wurden Methoden, welche die eine oder andere typischerweise anwendet, gutgeheissen oder abgelehnt. Der Wettbewerb und seine Grenzen war kein Thema. Vielmehr war unbestritten, dass es mehr Arbeitsplätze in Liechtenstein brauchte und dass die Regierung Massnahmen ergreifen sollte, um die finanzielle Situation der Bevölkerung zu verbessern. Klar war auch, dass die Verfassung nicht eine umfassend staatlich gelenkte Wirtschaft statuiert.[120] „Fördern“ und „unterstützen“ kann man nämlich nur, was (zumindest im Ansatz) schon vorhanden ist und was man nicht vollständig selber hergestellt hat. Offenbar bestand 1921 kein Bedürfnis, die vorgefundene Ordnung grundlegend zu ändern.[121] Überdies ist zu vermuten, dass es den Akteuren am Bewusstsein dafür fehlte, dass sie mit programmatischen Aussagen den Bestimmungen über die Wirtschaftsordnung ein klarer erkennbares Gepräge hätten geben können. Dass sie mit der nach dem Schweizer Vorbild erfolgten Aufnahme von Art. 36 LV in die Verfassung ohne gleichzeitige Änderung der von österreichischem Recht geprägten Gesetze eine widersprüchliche Situation schufen,[122] in der während vieler Jahre die Gewährleistung der Handels- und Gewerbefreiheit in der Verfassung neben stark eingreifenden und lenkenden Normen und Akten stand,[123] fiel ihnen nicht auf. Dass die per Gesetz erlassenen Gewerbeordnungen keine einheitliche Stossrichtung erkennen liessen, erschwerte es 1921 und danach, einen wirtschaftspolitischen Standort auszumachen. Die Gewerbeordnung von 1865[124] stellte eine liberale, auf den Schutz polizeilicher Güter gerichtete Ordnung dar,[125] während die Gewerbeordnung von 1910[126] mehr Gewerbe konzessionspflichtig erklärte und den Schutz der Angestellten (insbesondere mit einer Kranken- und einer Betriebsunfallversicherung) ausbaute. 1915[127] wurden diese sozialstaatlichen Elemente wieder aus der Gewerbeordnung entfernt.[128] In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts wurde überdies mehrfach zwischen der obligatorischen und freiwilligen Mitgliedschaft in der Gewerbe- und Wirtschaftskammer für das Fürstentum Liechtenstein gewechselt.[129] Dass in der Verfassung keine allgemeinen Erklärungen zur Wirtschaftsordnung gemacht wurden[130] und der Grundsatz des freien Wettbewerbs[131] kein Thema für den Verfassungsgeber ist, hatte zur Folge, dass die Bestimmungen nie geändert werden mussten. Als flexibel erweist sich die Wirtschaftsverfassung insbesondere auch deshalb, weil sie von zwei Seiten her aufgegleist ist: Mittels der als Grundrecht ausgestalteten Handels- und Gewerbefreiheit betont sie die Freiheiten des Einzelnen, während im III. Hauptstück dem Staat verschiedene sozialpolitisch motivierte Aufträge erteilt werden. Ergänzend sei angeführt, dass die liechtensteinische Verfassung kein Kapitel über die Finanzordnung enthält.[132] Auch sie wird geprägt durch das Zusammenspiel von einzelnen Bestimmungen, nämlich von den in Art. 24 LV enthaltenen Grundsätzen der Besteuerung und verschiedenen Bestimmungen aus dem V. Hauptstück. Der Vollständigkeit halber sei in Erinnerung gerufen, dass für alle Bereiche, die durch EWR-Recht geregelt werden, eine Verpflichtung der Wirtschaftspolitik „auf eine offene Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“ gilt.[133] Insofern das liechtensteinische Recht vom europäischen Recht überstülpt wird, unterliegt es dessen „Grundentscheidung für eine dezentrale Wirtschaftsordnung“.[134] Oder wie die Präambel des EWR-Abkommens[135] dessen Ziele formuliert: „auf der Grundlage der Marktwirtschaft zur Liberalisierung des Welthandels und zur weltweiten handelspolitischen Zusammenarbeit beizutragen (…)“ und „einen dynamischen und homogenen Europäischen Wirtschaftsraum zu errichten, der auf gemeinsamen Regeln und gleichen Wettbewerbsbedingungen beruht (…)“.

Fussnoten

  1. Siehe zu den aus den Staatsaufgaben fliessenden Schutzpflichten Kapitel IV.E.
  2. Der Begriff der Staatsaufgabe ist enger gefasst als derjenige der öffentlichen Aufgabe. Für die Schweiz: Glaser, Verfassungsstaat, Rz. 66 f., Hafner, Staatsaufgaben, S. 284, Richli, Staatsaufgaben, Rz. 8, und Schmid, Staatsaufgaben, S. 31. Für Deutschland: Isensee, Staatsaufgaben, Rn. 12, der die öffentlichen Aufgaben definiert als „Tätigkeitsbereiche, deren Ausübung im öffentlichen Interesse liegt“.
  3. Zu den Unterschieden zwischen Staatsaufgaben und öffentlichen Aufgaben siehe Kapitel VII. Zu den Unterschieden und Gemeinsamkeiten mit den Grundrechten siehe Kapitel IV.
  4. Es gibt keine allgemein anerkannte Definition der Staatsaufgaben. Siehe z.B.: Schmid, Staatsaufgaben, S. 31: „Der Begriff der Staatsaufgabe (…) hat nur einigermassen scharfe Konturen gewonnen (…)“.
  5. Inwiefern es sich bei Art. 14 LV um eine Zweck- respektive Zielbestimmung handelt, wird in Schiess Rütimann, Kommentar zu Art. 14 LV Kapitel IV.F erörtert.
  6. Anders die Begriffsverwendung von Isensee, Staatsaufgaben, Rn. 15, gemäss dem Staatsaufgaben nur „Möglichkeiten zum Handeln, nicht aber die rechtliche Verpflichtung“ zum Handeln begründen. Gemäss Isensee, Staatsaufgaben, Rn. 17, begründen nur Verfassungsaufträge „die Pflicht des Staates, eine bestimmte Staatsaufgabe zu erfüllen“. Ausführlicher zur Frage, inwiefern ein Einzelner gestützt auf Staatsaufgaben einen Anspruch auf konkrete Leistungen geltend machen kann: Kapitel V.
  7. Siehe sogleich auch Kapitel II.C.
  8. Siehe hierzu näher Schiess Rütimann, Kommentar zu Art. 14 LV Kapitel IV.F.
  9. Glaser, Verfassungsstaat, Rz. 69, vermeidet den Begriff „Kompetenz“ in diesem Kontext ebenfalls. Er führt aus: „Die Zuständigkeit respektive (…) Kompetenz liegen auf einer anderen begrifflichen Ebene als die Staatsaufgabe. Während sich die Staatsaufgabe auf die Funktionsverteilung zwischen Staat und Gesellschaft bezieht, betrifft die Zuständigkeit die Ermächtigung eines bestimmten Gemeinwesens im bundesstaatlichen Gefüge, einen Bereich der Staatsaufgaben materiell zu regeln.“ Zwischen Kompetenzen und Zweck unterschied auch bereits Aubert, Kommentar BV 1874, Art. 2 aBV, Rz. 10.
  10. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, Rz. 1069, unterscheiden mit Blick auf die schweizerische Bundesverfassung reine Kompetenznormen und „Kompetenznormen, die gleichzeitig gewisse materielle Grundsätze für die vom Bund zu erlassende Regelung aufstellen“. Nach diesem Kriterium können die Art. 15 ff. LV ebenfalls eingeteilt werden.
  11. Ähnliches gilt für die in der schweizerischen Bundesverfassung aufgeführten Rechtsetzungskompetenzen des Bundes. Siehe dazu Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, Rz. 1083 ff.
  12. § 24 Abs. 2 zweiter Satz KonV.
  13. § 39 KonV.
  14. § 73 Abs. 1 erster Satz KonV.
  15. § 103 Abs. 2 KonV.
  16. Dokument „Der Verfassungsentwurf von Josef Peer wird vom Landtag in Generaldebatte behandelt und an eine Verfassungskommission überwiesen“, öffentliche Landtagssitzung vom 8. März 1921, LI LA LTA 1921/S04/2; zitiert nach: www.e-archiv.li/D45237; aufgerufen am 15.11.2016.
  17. Dokument „Die Verfassungskommission empfiehlt dem Landtag die Annahme der von Regierungschef Josef Peer ausgearbeiteten Verfassungsvorlage mit einigen Abänderungsvorschlägen“ vom 15. und 18. März 1921: LI LA LTA 1921/L03; zitiert nach: www.e-archiv.li/D45239; aufgerufen am 15.11.2016.
  18. Dokument „Der Landtag stimmt der neuen Verfassung einstimmig zu“ vom 24. August 1921, LI LA LTA 1921/S04/2; zitiert nach: www.e-archiv.li/D45244; aufgerufen am 15.11.2016.
  19. Siehe hierzu z.B. die Erklärungen im Dokument „Regierungschef Josef Ospelt fasst die wichtigsten Unterschiede zwischen der vom Landtag angenommenen neuen Verfassung und der Regierungsvorlage vom Januar 1921 zusammen“ vom 10. September 1921, zu Art. 16 LV, LI LA RE 1921/4017 ad 963; zitiert nach: www.e-archiv.li/D45241; aufgerufen am 15.11.2016.
  20. Angesichts der Vielzahl der Forderungen, welche die Opposition gestellt hatte (siehe zum Agenda-Setting Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Band 2, z.B. S. 326 f.), überrascht es nicht, dass nicht alle Themen gleich einlässlich diskutiert werden konnten.
  21. Dokument „Josef Peer informiert den neuen Regierungschef Josef Ospelt über den Stand der Verfassungsrevision“ vom 18. April 1921, Kapitel I am Ende, LI LA PA 013/013/4; zitiert nach: www.e-archiv.li/D45318; aufgerufen am 15.11.2016.
  22. Gemeint sind die Schlossabmachungen.
  23. Dokument „Josef Peer informiert den neuen Regierungschef Josef Ospelt" (siehe Fn 21), Kapitel II Ziff. H.
  24. Es folgt eine Aufzählung der Kompetenzen des Bundes, ohne dass zu diesen inhaltliche Vorgaben gemacht würden. Die Aufzählung orientiert sich an den Ministerialzuständigkeiten der Monarchie, schreibt damit also die bereits durch die Einteilung der Ministerien festgelegte Praxis fort.
  25. Siehe aber immerhin das Dokument „Regierungschef Josef Ospelt fasst die wichtigsten Unterschiede zusammen“ (siehe Fn 19).
  26. Siehe auch Historischer Verein, Krieg, Souveränität und Demokratisierung, S. 105-110.
  27. Die Tilgung der Lebensmittelschuld kam nur dank Darlehen und grosszügiger Schenkungen des Fürsten zustande: Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Band 2, S. 348–357. Siehe auch: Handschreiben vom 10. Februar 1920 betreffend Gewährung eines unverzinslichen Darlehens an das Fürstentum Liechtenstein für die Lebensmittelschuld und für Beamtengehalte (LGBl. 1920 Nr. 4) und Gesetz vom 8. April 1920 betreffend die Rückzahlungsbedingungen des zur Zahlung der Lebensmittelschuld (...) bestimmten Darlehens (...) (LGBl. 1920 Nr. 5). Mit der Kundmachung vom 12. November 1923 des Fürstlichen Handschreibens betreffend die Schenkung der Lebensmittelschuld (LGBl. 1923 Nr. 21) wandelte der Fürst das Darlehen in eine Schenkung.
  28. Sele, Historisches Lexikon I, S. 388.
  29. Leipold-Schneider, Historisches Lexikon II, S. 1085.
  30. Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Band 2, S. 490 ff.
  31. Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Band 2, S. 522.
  32. Ende 1920 hatten 837 Liechtensteinerinnen und 795 Liechtensteiner Wohnsitz in der Schweiz, fast ein Drittel von ihnen im Kanton St. Gallen: Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Band 2, S. 509 f.
  33. Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Band 2, S. 505–509, S. 516 f.
  34. Quaderer-Vogt, Bewegte Zeiten, Band 2, S. 512.
  35. Schmid, Staatsaufgaben, S. 36, trägt für die Kantonsverfassungen des 19. Jahrhunderts zusammen, dass sie Aufgaben nennen, „die der Bürgerschaft besonders am Herzen lagen“ oder in mühsamen Kompromissen errungen worden waren.
  36. Siehe Art. 9, Art. 10 und Art. 12 Abs. 3 Verfassungsentwurf Beck.
  37. Zu den Änderungen, die mit dem Zollanschlussvertrag einhergingen, siehe Frick, Gewährleistung, S. 33 f. Zum Einfluss des EWR siehe Frommelt, Rechtsordnung.
  38. Niederstätter, Historisches Lexikon II, S. 746.
  39. Siehe z.B. den Hinweis in Fn 27.
  40. Frommelt, Historisches Lexikon I, S. 165: Anfang 20. Jahrhundert bestand das Domänengut allein noch aus dem Schloss Vaduz, 12 ha verpachtetem Landwirtschaftsland, 160 ha Wald und 3,9 ha selbstbewirtschaftetem Rebland. Erst Franz Josef II. verlegte 1938 seinen ständigen Wohnsitz auf das Schloss Vaduz.
  41. Siehe insbesondere Art. 18 Abs. 1 StGHG: „Der Staatsgerichtshof entscheidet über die Verfassungsmässigkeit von Gesetzen oder einzelner gesetzlicher Bestimmungen (…).“
  42. Siehe hierzu unlängst StGH 2014/019, Erw. 1.3 mit weiteren Hinweisen und erstmals StGH 2007/21.
  43. Wille, Normenkontrolle, S. 284 f.
  44. Wille, Probleme des gesetzgeberischen Unterlassens, S. 443.
  45. Wille, Normenkontrolle, S. 285. Zur Prüfung auf EWR-Rechtswidrigkeit siehe insbesondere StGH 2015/18 (= LES 2015, 130 ff.).
  46. Gemäss StGH 1995/34, Erw. 2.2 (= LES 1997, 78 ff. [83]) beinhalten Staatsaufgaben „typischerweise einen Auftrag an den Gesetzgeber“.
  47. LGBl. 1925 Nr. 8.
  48. Siehe die Landesverfassung in der Version vom 5. Oktober 1921: LGBl. 1921 Nr. 15.
  49. So ausdrücklich BuA Nr. 45/2003, S. 17. Mayer/Muzak, B-VG, Art. 144 B-VG Ziff. II.3 S. 522: „Verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte sind subjektive Rechte, die dem Rechtsunterworfenen durch eine Rechtsvorschrift im Verfassungsrang (wohl auch durch Landesverfassungsrecht) eingeräumt sind (…).“ Holzinger/Hiesel, Verfassungsgerichtsbarkeit, Art. 144 B-VG E. 32 S. 225: „Der VfGH vertritt (…) die Auffassung, dass ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht dann vorliegt, wenn ein hinlänglich individualisiertes Parteiinteresse an der Einhaltung einer objektiven Verfassungsbestimmung besteht. Verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte sind die einem Einzelnen von einer Norm, die im Verfassungsrang steht, eingeräumten subjektiven Rechte (VfSlg 17.507).“
  50. BuA Nr. 95/2003, S. 17, nannte Art. 70b Abs. 3 VRG als ein Beispiel für eine Bestimmung in einem einfachen Gesetz, die „wegen ihres Inhaltes“ als Grundrecht angesehen werden kann. Überdies wurden auch die „vier Freiheiten“ des EWR-Abkommens als „inhaltliche Ergänzung der Vorschriften der Landesverfassung über die Grundrechte“ gedeutet.
  51. So auch Höfling, Verfassungsbeschwerde, S. 114, und z.B. auch StGH 1999/57, Erw. 2.1 (= LES 2003, 67 ff. [69]) bezüglich Art. 98 und 99 LV.
  52. StGH 1999/5, Leitsatz 1a: „(…) Dass Bestimmungen ausserhalb des IV. Hauptstückes Grundrechtscharakter zugesprochen werden kann, setzt voraus, dass diese überhaupt wie klassische Grundrechte klagbar und justiziabel sind.“ Wiederholt z.B. auch in StGH 2005/9, Erw. 3.1.
  53. Anders noch der von Höfling, Verfassungsbeschwerde, S. 115 Fn 498 genannte StGH Entscheid von 1942 (Rechenschaftsbericht 1942, S. 59).
  54. So auch die Argumentation in StGH 1995/34, Erw. 2.3 (= LES 1997, 78 ff. [83]).
  55. Es erfolgen Verweise auf StGH 1995/34, Erw. 2.3 f. (= LES 1997, 78 ff. [83]) und Literatur.
  56. Es erfolgen Verweise auf StGH 2000/45, Erw. 2.1 ff. (= LES 2003, 252 ff. [255 f.) und Literatur.
  57. Es erfolgt unter anderem der Verweis auf EGMR Costello-Roberts v. Vereinigtes Königreich, Serie A 247-C, 25.03.1993, §§ 25 ff., und auf Literatur.
  58. StGH 1995/34, Erw. 2.2 (= LES 1997, 78 ff. [83]).
  59. Bestätigt wurde der Grundrechtscharakter von Art. 24 Abs. 1 LV zuletzt in StGH 2010/100, Erw. 4.
  60. Auf die individualschützende Funktion stellt auch StGH 2011/144 Erw. 3.5 ab, wo Art. 38 Erster Satz LV eine individualschützende Funktion abgesprochen wird.
  61. StGH 1994/6, Erw. 5.2 (= LES 1995, 16 ff. [20]).
  62. StGH 2005/9, Erw. 3.1 und auch schon StGH 1999/5, Erw. 2.1.
  63. Eine ausführliche Argumentation, warum kein subjektives materielles Recht verletzt wird, findet sich hingegen in VGH 2010/30, Erw. 3.4: „Voraussetzung für eine Parteistellung und eine daraus resultierende Beschwerdebefugnis der FMA als Einrichtung im Sinne des Art. 31 Abs. 2 LVG ist aber so wie auch bei einer Privatperson die Möglichkeit, dass sie durch die angefochtene Entscheidung – hier der FMA-BK – in einem subjektiven materiellen Recht verletzt werden konnte. Das Vorliegen dieser Voraussetzung ist nach Auffassung des VGH zu verneinen, weil das FMAG der FMA keine solchen subjektiven materiellen Rechte einräumt. Die Art. 4 und 5 des FMAG umschreiben nur in allgemeiner Form die Ziele und die Aufgaben der FMA. Der Wortlaut dieser Bestimmungen lässt nicht den Schluss zu, es würden damit subjektive Rechte der FMA begründet. Auch aus den Materialien zum FMA-Gesetz (BuA Nr. 9/2004, S. 31 ff.) kann nichts Derartiges abgeleitet werden. Vielmehr heisst es zum Art. 4 der Regierungsvorlage ("Aufgaben"), diese Bestimmung enthalte eine Aufzählung von übergeordneten Zielen, welche die FMA als Finanzmarktaufsichtsbehörde zu verfolgen habe. Der Art. 4 stelle einen Zweck- und Programmartikel dar und sei keine Norm, welche der FMA unmittelbar Kompetenzen erteile. Die Bestimmung sei nicht justiziabel, d.h. sie verschaffe keine einklagbaren Ansprüche. Demzufolge komme ihr lediglich eine begrenzte normative Tragweite zu (beispielsweise als Interpretationshilfe).“
  64. Höfling, Verfassungsbeschwerde, S. 115 f.
  65. Höfling, Verfassungsbeschwerde, S. 115 f.
  66. Seeger, Grundrechte im Bildungsbereich, S. 657, der von Zielnormen spricht, die (mit Ausnahme der „Unterrichtsfreiheit“, welche er als „Grundrecht mit Gesetzesvorbehalt“ bezeichnet) keine „unmittelbaren subjektiven Rechte auf Leistungen des Staates“ begründen.
  67. Siehe auch Schiess Rütimann, Kommentar zu Art. 19 Kapitel IV.AKommentar zu Art. 19 Kapitel IV.A.
  68. So die Formulierung in StGH 1999/5, Erw. 2.1.
  69. Dasselbe gilt für den Individualantrag, wird doch von Art. 15 Abs. 3 StGHG für diesen ebenfalls verlangt, dass die Verletzung eines verfassungsmässig gewährleisteten Rechts geltend gemacht wird; Wille, Verfassungsprozessrecht, S. 146.
  70. StGH 2010/025, Erw. 2.2.1.
  71. BuA Nr. 45/2003, S. 48.
  72. Es folgen Verweise auf Literatur und Judikatur.
  73. Grabenwarter/Pabel, EMRK, § 19 Rz. 2, fassen die Fälle, „in denen der Staat nicht zu Unterlassungen, sondern zum Handeln bzw. zur Aufrechterhaltung bestimmter Zustände, Organisationsstrukturen etc. verpflichtet ist“, unter dem Begriff „Gewährleistungspflichten“ zusammen und unterscheiden „Schutzpflichten, Gewährleistungspflichten bei Organisation und Verfahrensgestaltung, Informationspflichten und Verpflichtungen zur Gewährleistung von Teilhaberechten“.
  74. Zu den sog. „positive obligations“ siehe aus neuerer Zeit insbesondere EGMR Binişan v. Rumänien, Nr. 39438/05, 20.05.2014, §§ 71 ff., und EGMR Budayeva and others v. Russland, Nr. 15339/02, 21166/02, 20058/02, 11673/02 und 15343/02, 20.03.2008, §§ 128 ff. Siehe auch bereits EGMR Paul and Audrey Edwards v. Vereinigtes Königreich, Nr. 46477/99, 14.03.2002, § 54 f. Unlängst fasste EGMR Cevrioğlu v. Türkei, Nr. 69546/12, 04.10.2016, § 50 zusammen: „Such a positive obligation may apply not only to situations concerning the requirement of personal protection of one or more individuals identifiable in advance as the potential target of a lethal act (…), but also in cases raising the obligation to afford general protection to society (…), including dangers emanating from buildings and construction work (…). In principle, this positive obligation will arise in the context of any activity, whether public or not, in which the right to life may be at stake (…).“
  75. Grabenwarter/Pabel, EMRK, § 19 Rz. 3, verwenden den Begriff „Schutzpflichten“ für „jene Gehalte der EMRK-Garantie (…), die den Staat verpflichten, Angriffe von Privaten (Störern) auf die Rechtsposition des betroffenen Grundrechtsberechtigten (Opfer) abzuwehren.“
  76. Grabenwarter/Pabel, EMRK, § 19 Rz. 13 f., identifizieren in der Rechtsprechung des EGMR Informationspflichten und „die Eröffnung der Teilhabe an staatlichen Leistungen und Einrichtungen“, wobei Verfahrensgarantien und das Recht auf Bildung und das Recht auf freie Wahlen im Vordergrund stehen.
  77. Statt vieler siehe Isensee, Grundrecht als Abwehrrecht, Rn. 146 ff.
  78. Siehe z.B. Mayer/Kucsko-Stadlmayer/Stöger, Bundesverfassungsrecht, S. 669 f., Rz. 1332 f. und Adamovich/Funk/Holzinger/Frank, Österreichisches Staatsrecht Bd. 3, Rz. 41.079 ff.
  79. Siehe bezüglich der „staatlichen Schutzpflicht gegen Gefährdungen, die von Dritten verursacht werden“ insbesondere BGE 140 II 315 Erw. 4.8 und Erw. 4.9 sowie BGE 126 II 300 Erw. 5.a), je mit vielen Verweisen auf die Lehre in der Schweiz und in Deutschland sowie die Rechtsprechung des EGMR. Bezüglich der Ansprüche aus einem sozialen Grundrecht (in concreto Anspruch auf Grundschulunterricht) siehe z.B. BGE 129 I 12 Erw. 5.4.
  80. Generell kann die Rechtsprechung des StGH als EMRK-freundlich bezeichnet werden. Siehe z.B. Bussjäger, Staatsgerichtshof und EMRK, S. 61 und S. 66 f.
  81. Siehe z.B. bezüglich des Schutzes vor Naturkatastrophen: EGMR Budayeva and others v. Russland, Nr. 15339/02, 21166/02, 20058/02, 11673/02 und 15343/02, 20.03.2008, § 131 ff., sowie EGMR Kolyadenko and others v. Russland, Nr. 17423/05, 20534/05, 20678/05, 23263/05, 24283/05 und 35673/05, 28.02. 2012 § 157 ff. Eine Zusammenstellung der Schutzpflichten und übrigen Pflichten des Staates, die aus Art. 2 EMRK abgeleitet werden, findet sich z.B. auch bereits bei Meyer-Ladewig, Art. 2 EMRK, Rz. 9 ff.
  82. Siehe z.B. bezüglich der grundrechtlichen Ansprüche beim Schutz vor Katastrophen die weiterführen Hinweise bei Schiess Rütimann, Kommentar zu Art. 20 LV Kapitel IV.
  83. LGBl. 1996 Nr. 163 LR 0.107.1.
  84. Zur Haftung wegen Nichtanwendung von EWR-Recht siehe sogleich Kapitel V.C.
  85. Wille, Probleme des gesetzgeberischen Unterlassens, S. 442.
  86. Wille, Probleme des gesetzgeberischen Unterlassens, S. 442 f., und Wille, Normenkontrolle, S. 271.
  87. Seeger, Grundrechte im Bildungsbereich, S. 657: „Da Bildungsrechtsansprüche sich nur aus Programmsätzen oder Zielbestimmungen ableiten lassen, bedürfen sie der Konkretisierung durch die einfache Gesetzgebung. Diese ist im Rahmen der Verfassungsgerichtsbarkeit nicht erzwingbar. Die Effektuierung ist auch vom Bestand geeigneter Bildungseinrichtungen abhängig. Ein Recht auf Bildung, auf Unentgeltlichkeit des Elementarunterrichts und auf Ausrichtung von Stipendien kann ebensowenig verfassungsgerichtlich durchgesetzt werden.“
  88. Vogt, Verbot der formellen Rechtsverweigerung, Rz. 1.
  89. Es erfolgt ein Verweis auf StGH 2013/53, Erw. 4.1 und StGH 2005/9, Erw. 3.2 sowie Vogt, Verbot der formellen Rechtsverweigerung, Rz. 12.
  90. Wille, Probleme des gesetzgeberischen Unterlassens, S. 452: „Verfassungsrechtlich geboten ist ein Gesetz oder Gesetzesänderung dann, wenn die Verfassung dem Gesetzgeber einen Verfassungsauftrag zur Gesetzgebung erteilt, wie dies beim Gleichberechtigungsgrundsatz in Art. 31 Abs. 2 LV der Fall ist. Der Gesetzgeber kann auch aus anderen Gründen in der Pflicht stehen, Recht zu setzen. Die Verfassung enthält Vorschriften wie den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz oder Grundrechtsgewährleistungen, die staatliche Schutzpflichten begründen.“
  91. Vogt, Verbot der formellen Rechtsverweigerung, Rz. 10.
  92. Vogt, Verbot der formellen Rechtsverweigerung, Rz. 10.
  93. Allerdings erklärt StGH 2004/48, Erw. 2.3, dass die aus dem ungeschriebenen „Grundrecht fliessenden Mindestleistungsansprüche in Liechtenstein schon durch das Sozialhilfegesetz abgedeckt“ sind. Insofern erübrigt es sich für den StGH, dem Gesetzgeber Anweisungen über die konkrete Umsetzung der Ansprüche zu erteilen.
  94. LGBl. 1966 Nr. 24 LR 170.32.
  95. Wille, Liechtensteinisches Verwaltungsrecht, S. 239.
  96. Wille, Liechtensteinisches Verwaltungsrecht, S. 239 f.
  97. LGBl. 1995 Nr. 72 LR 0.111.
  98. Die ESA stellt hierzu unter http://www.eftasurv.int/media/internal-market/Complaint_form.pdf ein entsprechendes Formular bereit.
  99. Ausführlich: Büchel/Lewis, The EFTA Surveillance Authority, S. 130 f.
  100. Baudenbacher, Grundfreiheiten, Rz. 20 S. 792, unter Verweis auf EFTA-Gerichtshof Rs E-9/97 Erla María Sveinbjörnsdóttir v. Island. Differenziert Tömördy, Staatshaftung, S. 87. Siehe auch EFTA-Gerichtshof Rs E-1/07 A, Rz. 42.
  101. VGH 2005/94, Erw. 31.
  102. Wörtlich gleich StGH 1999/5, Erw. 2.1.
  103. Häfelin/Heller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, Rz. 910, attestieren den Sozialzielen der schweizerischen Bundesverfassung genau diese Funktion.
  104. Glaser, Verfassungsstaat, Rz. 74. In der ausländischen Literatur wird Staatsaufgabe häufig – so z.B. Grimm, Staatsaufgaben, S. 771 – gleichgesetzt mit „sämtlichen Aktivitäten, die bisher von Staaten beansprucht oder wahrgenommen werden“.
  105. Siehe z.B. die Aufzählung des „Kerns“ von Staatsaufgaben von Richli, Zweck, S. 154, und die Ausführungen zum „Aufgabenkern“ bei Grimm, Staatsaufgaben, S. 772 f.
  106. Gl.M. für die Schweiz: Hafner, Staatsaufgaben, S. 297, und Richli, Staatsaufgaben, Rz. 8.
  107. Die Abgrenzungsfunktion zwischen Staat und Gesellschaft erwähnen auch Isensee, Staatsaufgaben, Rn 14 (für Deutschland), und Schmid, Staatsaufgaben, S. 33 (für die Schweiz).
  108. Anders für die Schweiz: Hafner, Staatsaufgaben, S. 305.
  109. Art. 16 Abs. 1 LV z.B. spricht ausdrücklich von staatlicher Aufsicht, weshalb die Beauftragung einer privaten Instanz m.E. unzulässig wäre.
  110. Bussjäger, Einführende Bemerkungen Kapitel V.A: Es gibt grundsätzlich kein „unveränderliches Verfassungsrecht“.
  111. Überdies ist daran zu erinnern, dass in Liechtenstein sämtliche Kompetenzen, die nicht ausdrücklich den Gemeinden zugewiesen sind, beim Land liegen. Siehe Schiess Rütimann, Kommentar zu Art. 110 LV Kapitel V.D.
  112. BuA vom 4. Juli 1995 zur Schaffung eines Gesetzes zum Schutz von Natur und Landschaft (BuA Nr. 49/1995), S. 10, führte unter dem Titel „Verfassungsmässigkeit“ aus: „Eine direkte verfassungsmässige Abstützung des Natur- und Landschaftsschutzes gibt es nicht. Aus Art. 4 (gemeint ist wohl Art. 14 LV, Anmerkung der Verfasserin), wonach die oberste Aufgabe des Staates die Förderung der gesamten Volkswohlfahrt ist, lässt sich jedoch schliessen, dass die Schaffung eines Gesetzes zum Schutz von Natur und Landschaft mit den Zielen der Verfassung im Einklang steht.“ M.E. muss für die Zulässigkeit, öffentliche Aufgaben im Bereich Natur- und Landschaftsschutz zu übernehmen, nicht positiv abgeklärt werden, ob sie von Art. 14 LV erfasst sind, sondern lediglich, ob ihnen allenfalls eine Verfassungsbestimmung entgegensteht.
  113. Selbst wenn der Auswahl der Aufgaben eine „gewisse Willkürlichkeit“ anheftet (so Schmid, Staatsaufgaben, S. 36 zu den Kantonsverfassungen im 19. Jahrhundert), entbindet dies den aktuellen Gesetzgeber nicht davon, die Aufgaben angemessen auszuüben.
  114. A.M. offenbar Frick, Gewährleistung, S. 104 f. Er sieht in Art. 20 Abs. 1 LV den „impliziten Grundentscheid für ein grundsätzlich marktwirtschaftlich orientiertes Wirtschaftssystem“. Gl.M. für den 7. Abschnitt im 2. Kapitel des 3. Titels der BV: Aubert, Petit Commentaire, Vorbem 7. Abschnitt, Rz. 3.
  115. Vallender, Handels- und Gewerbefreiheit, Rz. 2.
  116. Gl.M. für die Wirtschaftsverfassung der Schweiz: Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, Rz. 627.
  117. Beim Gesetz vom 22. November 1946 über den unlauteren Wettbewerb (LGBl. 1946 Nr. 26), das (so BuA Nr. 71/1992, S. 3) dem schweizerischen UWG nachgebildet war und 1992 totalrevidiert wurde (Gesetz vom 22. Oktober 1992 gegen den unlauteren Wettbewerb [UWG, LGBl. 1992 Nr. 121 LR 240]), handelte es sich um Lauterkeitsrecht, nicht um eine allgemeine Wettbewerbsordnung.
  118. Das wirtschaftspolitische Leitbild der sozialen Marktwirtschaft geht von der „Forderung des Ordoliberalismus (Freiburger Schule) nach staatlicher Gewährleistung einer funktionsfähigen Wettbewerbsordnung“ aus (so: Suchanek/Lin-Hi/Sauerland, Soziale Marktwirtschaft), was für die Verfassung von 1921 nicht zutrifft. Aussagen zur Wettbewerbsordnung finden sich hier weder 1921 noch später.
  119. Die (1915 revidierte) Gewerbeordnung von 1910 hatte sich am österreichischen Vorbild orientiert: Frick, Gewährleistung, S. 24.
  120. Im Ergebnis gleich, aber mit einer anderen Begründung: Frick, Gewährleistung, S. 105.
  121. Frick, Gewährleistung, S. 30 f.
  122. Zum Aufeinanderprallen von österreichischem und schweizerischem Recht siehe Frick, Gewährleistung, S. 30–32.
  123. Illustrativ ist z.B. das Gesetz vom 6. September 1937 über das Verbot der Eröffnung von Warenhäusern, Einheitspreisgeschäften und ähnlichen Grossunternehmungen und deren Filialen (LGBl. 1937 Nr. 17), während das Schweizerische Bundesgericht (siehe BGE 45 I 347) die 1919 im Kanton St. Gallen eingeführte Sondersteuer für Warenhäuser aufgehoben hatte, weil sie die Handels- und Gewerbefreiheit klar verletzte.
  124. Gewerbeordnung vom 16. Oktober 1865 (LGBl. 1865 Nr. 9).
  125. Zu ihr und zu den weiteren, die Rahmenbedingungen für das Gewerbe verbessernden Massnahmen siehe Sele, Historisches Lexikon I, S. 298.
  126. Gesetz vom 30. April 1910 betreffend Erlassung einer neuen Gewerbeordnung (LGBl. 1910 Nr. 3).
  127. Gesetz vom 13. Dezember 1915 betreffend die teilweise Abänderung der Gewerbeordnung (LGBl. 1915 Nr. 14).
  128. Die weiteren Totalrevisionen der Gewerbeordnung mit Liberalisierungen erfolgten 1969 (LGBl. 1970 Nr. 21) und 2006 (LGBl. 2006 Nr. 184), wobei (anders als in der Schweiz) grundsätzlich nach wie vor eine Gewerbebewilligung eingeholt werden muss.
  129. Sele, Historisches Lexikon I, S. 298. Siehe auch StGH 2003/48, Erw. 3 ff., wo die schwankende Rechtsprechung des StGH dargestellt wird.
  130. Vergleiche diesbezüglich z.B. Art. 151–165 der Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919, die politische Schwerpunkte deutlich erkennen lässt.
  131. Das UWG (siehe Fn 117) stellt Regeln zur Lauterkeit auf, nicht allgemeine Bestimmungen zum Wettbewerb.
  132. Ein Kapitel über die Finanzordnung findet sich z.B. in Art. 126 ff. BV und in den Kantonsverfassungen. Siehe hierzu Ehrenzeller/Nobs, Gemeinsamkeiten, S. 26.
  133. Müller-Graff, Europäisches Wirtschaftsordnungsrecht, Rz. 25.
  134. Müller-Graff, Europäisches Wirtschaftsordnungsrecht, Rz. 26.
  135. Abkommen vom 2. Mai 1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum (LGBl. 1995 Nr. 68 LR 0.110).

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