Einführende Bemerkungen zur liechtensteinischen Verfassung

Autor: Peter Bussjäger. Zuletzt bearbeitet: 22. Februar 2016

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Judikatur

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StGH 1998/45 (= LES 2000, 1); StGH 1998/61 (EWR-Abkommen als materielles Verfassungsrecht)

StGH 1980/8 (= LES 1982, 4 [6]); StGH 1998/61 Erw. 2.1; StGH 2000/45 Erw. 1.1; StGH 2002/29 Erw. 1.3; StGH 2005/37 Erw. 1; StGH 2006/94 Erw. 1.1. (Legitimationserfordernis der Beschwer vor dem Staatsgerichtshof als „gewohnheitsrechtlicher Rechtsgrundsatz“)

StGH 1982/65 (= LES 1984, 3); StGH 2007/118; StGH 2011/17; StGH 2011/197 (Staatsgerichtshof als „Hüter der Verfassung“)

StGH 2003/16; StGH 2004/14; StGH 2006/5; StGH 2007/118; StGH 2011/17 (Achtung der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers durch den Staatsgerichtshof)

StGH 1986/10 Erw. 4 (= LES 1987, 152) (Strukturprinzipien der Verfassung)

StGH 1998/61 Erw. 3.1; StGH 2007/127 Erw. 4.2 (Grundprinzipien und Kerngehalte der Grundrechte der Landesverfassung).

StGH 1983/6 (= LES 1984, 73 f. [74]) (Prinzip der Gewaltenteilung)

StGH 2008/89 Erw. 2.1; StGH 2007/112 Erw. 4.1 (partieller Grundrechtscharakter des Legalitätsprinzips)

StGH 2011/13 Erw. 2 mit Verweis auf StGH 2002/14 Erw. 3 mit Hinweis namentlich auf StGH 2002/70 Erw. 5; StGH 2003/74 Erw. 2; StGH 2009/124 Erw. 2.2; StGH 2009/181 Erw. 3.2 und StGH 2010/24 (Legalitätsprinzip im Abgabenrecht).

StGH 2008/89 Erw. 2.1 (Legalitätsprinzip im Strafrecht)

StGH 2001/49 Erw. 6 (Legalitätsprinzip im Verwaltungsstrafrecht)

StGH 2007/112 Erw. 4.1; StGH 2003/71 Erw. 6; StGH 2007/53 Erw. 2.2; StGH 2001/22; StGH 2011/13 Erw. 2; StGH 2000/39 Erw. 4. b); StGH 2008/89 Erw. 2.1 unter Verweis auf StGH 2000/39 Erw. 4.c); StGH 2010/88 Erw. 3.2; StGH 2008/126 Erw. 3.1.; StGH 2007/67 Erw. 3; StGH 2008/6 Erw. 3.7; StGH 1999/11 Erw. 4.3 unter Hinweis auf StGH 1986/7. (Legalitätsprinzip allgemein)

StGH 1986/10 (= LES 1987, 148 ff.) (demokratisches Strukturprinzip)

StGH 2004/45; StGH 2005/79 Erw. 3; StGH 2005/89 Erw. 4 (faktischer Verfassungsrang EMRK)

StGH 2009/202 Erw. 10.1; StGH 2009/209 Erw. 4. (möglicher Überverfassungsrang der EMRK)

StGH 2007/91 Erw. 5.1; StGH 2007/112 Erw. 2.5.1; StGH 2004/60 Erw. 6; StGH 2006/4 Erw. 2.2. (Vorbehalte Liechtensteins zur EMRK)

StGH 2006/94 Erw. 2.1 (EWR-Recht als Prüfungsmassstab liechtensteinischen Rechts)

StGH 1995/14 Erw. 2.2 (= LES 1996, 123) (Fortentwicklung des EWR-Rechts, Beschlüsse des Gemeinsamen EWR-Ausschusses)

VGH 2004/105 (Anwendung des Zollvertrages)

Vorbemerkung

1

Die hier gemachten einführenden Bemerkungen zur liechtensteinischen Verfassung sollen den Benützern des Kommentars einen kurzen Grundriss der liechtensteinischen Verfassung bieten. Er beansprucht somit nicht, eine umfassende Monographie der Verfassung zu sein. Dazu werden die Anwender auf die einschlägige Literatur, insbesondere das Werk von Herbert Wille, „Die liechtensteinische Staatsordnung“, sowie den von Andreas Kley und Klaus A. Vallender herausgegebenen Band über die Grundrechtspraxis in Liechtenstein, verwiesen.

I. Verfassungsgeschichte Liechtensteins

2

Die Verfassungsgeschichte Liechtensteins kennt mehrere Meilensteine auf dem Weg zu einer modernen Verfassungsurkunde. Sie ist in einen europäischen Konstitutionalisierungsprozess eingebettet, der immer wieder für Neuerungen in diesem kleinen Land impulsgebend war. Daneben spielten aber auch interne Faktoren bei verfassungsmässigen Innovationen eine wichtige Rolle.

3

Die folgenden Ausführungen stellen die wesentlichen Zäsuren vor.

A. Vorkonstitutionelle Ära

4

Am Anfang der Verfassungsgeschichte des mit den Rheinbundakten 1806 souverän gewordenen Staates steht die Landständische Verfassung vom 9. November 1818. Sie ist wesentlich von österreichischen Vorbildern inspiriert und legt dies in ihrem § 1 auch offen dar („…nehmen Wir nun gleichsfalls die in den k.k. österreichischen deutschen Staaten bestehende landständische Verfassung in ihrer Wesenheit zum Muster für gedacht Unser Fürstenthum an.“).

5

Diese Verfassung war, selbstverständlich möchte man sagen, noch keine demokratische Ordnung, sondern eine vom Fürsten dem Land verliehene Konstitution. Sie war im Vergleich mit den anderen Verfassungen des Deutschen Bundes auch keineswegs fortschrittlich, im Gegenteil. Den mit ihr eingerichteten Landständen kommt lediglich beratender Charakter zu (§ 13). In bestimmten Angelegenheiten, wie dem Bürgerlichen Recht, dem Strafrecht, dem „politischen Fache“ (Verwaltung) sowie in äusseren Angelegenheiten kommt den Ständen überhaupt kein Mitspracherecht zu (§ 16).

6

Davon abgesehen, atmet die Landständische Verfassung noch ganz den Geist des Obrigkeitsstaates, wenn etwa „jede eigenmächtige Versammlung der Stände ohne vorhergegangene Einladung, so wie jede eigenmächtige Verlängerung der Sitzung (…) so wie tumultarisches, und achtungswidriges Betragen nach Vorschrift der bestehenden Gesetze bestraft werden“ sollte (§ 10).

7

Die Landständische Verfassung ging im Gefolge der Bürgerlichen Revolution in Europa 1848 auch in Liechtenstein unter. Verfassungsentwürfe des Pädagogen und Rektors sowie Paulskirchenabgeordneten Peter Kaiser sowie des „revolutionären“ Verfassungsrats mündeten letztlich in eine provisorische Verfassung, die jedoch, da sie rechtlich heikle Fragen wie die Stellung des Fürsten, das Verhältnis zum Deutschen Bund sowie Staat und Kirche ausklammerte, ein Torso blieb. Bereits 1852 wurden, in engem zeitlichen Kontext zu Österreich, die Errungenschaften von 1848/1849 wieder abgeschafft und eine neoabsolutistische Phase eingeleitet. Dieser folgte, wiederum in engem Zusammenhang mit der Entwicklung in Österreich, der Konstitutionalismus.

B. Die Konstitutionelle Verfassung 1862

8

Die Erlassung der Landesverfassung 1862 erfolgte im Gleichklang mit der Entwicklung in den österreichischen Kronländern, die im Gefolge des sogenannten „Februarpatents“ ein Jahr zuvor, 1861, ihre ersten Verfassungen erhalten hatten und damit die konstitutionelle Zeit einläuteten. Allerdings wies die so bezeichnete „Konstitutionelle Verfassung“ im Vergleich zu den Landesverfassungen der österreichischen Kronländer einen wichtigen Unterschied auf: Die Verfassung war nicht wie dort mit einem Oktroy des Kaisers (respektive des Landesfürsten) verordnet, sondern gründete sich zufolge ihrer Präambel auf eine „zwischen Uns und den Ständen erzielte Vereinbarung“. Diese Bezugnahme auf die Rolle der Stände am Zustandekommen der Verfassung war auch europaweit ein seltener Ausnahmefall.

9

Die Konstitutionelle Verfassung fiel nicht vom Himmel: Bei der Ausarbeitung orientierte man sich, wie davor und danach in der Rechtsetzung im Kleinstaat Liechtenstein, an ausländischen Vorbildern und fand eine Rezeptionsvorlage in der Verfassung des kleinen süddeutschen Fürstentums Hohenzollern-Sigmaringen aus dem Jahre 1833. Verschiedene Bestimmungen der gegenwärtig in Geltung stehenden Verfassung wurzeln in der Konstitutionellen Verfassung.

10

Dass dieses Zusammenwirken von Fürst und Ständen keine leere Formel war, bestätigt § 121 der Konstitutionellen Verfassung, wonach an dieser ohne Übereinstimmung der Regierung und des Landtages nichts geändert werden durfte.

11

Die Konstitutionelle Verfassung enthielt in ihrem Zweiten Hauptstück (§§ 4–22) bereits einen umfassenden Grundrechtekatalog, fünf Jahre bevor es in Österreich eine vergleichbare Verfassungsurkunde geben sollte. In der Gesetzgebung wurde der Landtag als Gesetzgeber verankert: Gemäss § 24 durfte ohne Mitwirkung und Zustimmung des Landtages kein Gesetz gegeben, aufgehoben, abgeändert oder authentisch erklärt werden. Gleichzeitig blieb jedoch die Verwaltung eine Prärogative des Fürsten.

C. Die Verfassung 1921

12

Die Begleitumstände der Verfassung 1921 waren revolutionär – mit dem auf den Fürsten ausgeübten Druck, den Forderungen nach einer von Liechtensteinern gebildeten Regierung, der Diskussion rund um Landesverweser Peer. Für die Verfassung selbst galt dies nicht, immerhin war sie im Landtag einstimmig als Änderung der Konstitutionellen Verfassung von 1862 genehmigt worden, nach Massgabe von § 121 der Konstitutionellen Verfassung. Anders als etwa die österreichische Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920 ist die Verfassung von 1921 daher nicht die historisch erste Verfassung im Sinne des Rechtspositivismus. Darunter versteht man jene Verfassung, die auf einem von der vorangegangenen Verfassung nicht vorgesehenen Weg zustande gekommen ist und die sich daher nicht aus dieser vorangegangenen Verfassung ableiten kann. Die historisch erste Verfassung bleibt demnach nach wie vor die Konstitutionelle Verfassung von 1862, auch wenn die Verfassung von 1921 im Sinne der Terminologie schweizerischen Staatsrechts eine „Totalrevision“ darstellte. Da aber bereits die Verfassung von 1862 einer solchen Totalrevision keine expliziten inhaltlichen Schranken setzte, war die Verfassungsmodifikation von § 121 der Konstitutionellen Verfassung gedeckt.

13

Auch wenn die Verfassung von 1921 formell nicht revolutionär war, so war sie dies doch unzweifelhaft in inhaltlicher Hinsicht:

Vereinigte der Landesfürst gemäss § 2 Abs. 1 der Konstitutionellen Verfassung „in sich alle Rechte der Staatsgewalt“, so bildete das Fürstentum gemäss Art. 2 der Verfassung 1921 nunmehr „eine konstitutionelle Erbmonarchie auf demokratischer und parlamentarischer Grundlage“. Die Staatsgewalt ist demnach „im Fürsten und im Volke verankert und wird von beiden nach Massgabe der Bestimmungen dieser Verfassung ausgeübt.“ Der Landesfürst wird in Art. 7 Abs. 1 als Oberhaupt des Staates verankert. Er „übt sein Recht an der Staatsgewalt in Gemässheit der Bestimmungen dieser Verfassung und der übrigen Gesetze aus.“

14

Gerard Batliner prägte in diesem Zusammenhang den Begriff des „elliptischen Staates“, womit die Verankerung der Staatsgewalt im Zusammenwirken von Fürst und Volk gemeint war. Die liechtensteinische Verfassung ist damit eine sogenannte Mischverfassung, die sich auf zwei Legitimationsprinzipien, auf das monarchische und das demokratische Prinzip, stützt. Das Nebeneinander dieser beiden Prinzipien wird auch als Dualismus bezeichnet.

15

Die Verfassung 1921, die sich als „Verfassung“ und nicht mehr als „Konstitutionelle Verfassung“ bezeichnete, war das Ergebnis eines mehrjährigen Ringens zwischen den demokratischen Kräften und dem Fürstenhaus, das von beharrenden Elementen im Land unterstützt worden war. Sie bildete naturgemäss einen Kompromiss. Sie stellte jedoch die demokratische und parlamentarische Grundlage der konstitutionellen Erbmonarchie ebenso klar wie die Bindung der Staatsgewalt des Fürsten an die Verfassung. Die Bestellung der Regierung erfolgt durch den Landtag, der Fürst wird bei der Bestellung wie auch bei der Abberufung der Regierung in eine eher passive Rolle gedrängt. Der Parlamentarismus wird aufgewertet, daneben werden aber auch direkte Volksrechte formuliert (Art. 64).

16

Dennoch blieben Prärogativen des Konstitutionalismus erhalten wie vor allem das Sanktionsrecht des Fürsten gegenüber den Gesetzesbeschlüssen des Landtages und des Volkes (Art. 9Art._9 und Art. 65 Abs. 1). Der Landesfürst ist auch weiterhin „geheiligt und unverletzlich“ (Art. 7 Abs. 2).

17

Auf der anderen Seite wird die rechtsstaatliche Kontrolle stark ausgebaut: Eine Verwaltungsbeschwerde-Instanz, ähnlich dem österreichischen Verwaltungsgerichtshof, wird eingerichtet (Art. 97). Von besonderer Bedeutung –auch im internationalen Vergleich – ist die Einrichtung eines Staatsgerichtshofes, mit welchem die Verfassung auch die Gesetzgebung der staatsgerichtlichen Kontrolle unterwirft (Art. 104).

18

Die Bestellung der Richter ist in die gemeinsame Hand von Landtag und Fürst gelegt: Gemäss Art. 97 Abs. 2 werden die Richter der Verwaltungsbeschwerde-Instanz vom Landesfürsten über Vorschlag des Landtages ernannt, ebenso die Richter des Obergerichtes und des Obersten Gerichtshofes (Art. 102 Abs. 3). Der Fürst kann daher keinen nicht vom Landtag vorgeschlagenen Kandidaten ernennen. Andererseits hat der Fürst aber auch ein Vetorecht gegenüber den vom Landtag vorgeschlagenen Kandidaten.

19

Die Mitglieder des Staatsgerichtshofes hingegen werden vom Landtag gewählt (Art. 105).

20

Die Verfassung 1921 war ein entscheidender Schritt Liechtensteins auf dem Weg zu Rechtsstaatlichkeit und Demokratie. Auch das Sanktionsrecht des Fürsten ist in die Verfassung eingebettet und nicht von ihr losgelöst zu betrachten. Gleichzeitig war die Verfassung 1921 eine durchaus moderne Verfassung, deren Erarbeitung eine beachtliche Leistung des kleinen Staates war.

21

Die Verfassung wurde in der Folge bis 2016, also innerhalb knapp über 90 Jahren, 40 mal novelliert, wobei die Mehrzahl dieser Änderungen, nämlich 23, innerhalb der letzten 30 Jahre erfolgte. Dies bezeugt eine durchaus wünschenswerte Dynamik des politischen Systems, ohne dass dadurch die Funktion der Verfassung, Grundordnung und Spielregel des Staates zu sein, in Frage gestellt wird. Aus verfassungspolitischer Sicht ist es auch erfreulich, dass sämtliche Novellierungen in der Verfassungsurkunde selbst erfolgten und die etwa in Österreich gelebte Praxis fugitiver Verfassungsbestimmungen, also solcher ausserhalb der eigentlichen Verfassungsurkunde (dem B-VG) bisher erfolgreich vermieden wurde.

D. Die Entwicklung 1921–2003

22

Die – teilweise auch wieder zurückgenommenen – Novellierungen der Verfassung innerhalb dieses Zeitraums änderten am Grundkonzept wenig. Gegenstand von Verfassungsänderungen bildeten immer wieder das Wahlrecht im Speziellen und die Volksrechte im Besonderen. Auch die Zahl der Abgeordneten des Landtags wurde erhöht. Ebenso wurde der Grundrechtekatalog punktuell erweitert, wobei der – sehr spät erfolgten – formellen Gleichstellung von Frauen und Männern besondere Bedeutung zukam.

23

Von grundlegender Bedeutung war neben der Gleichstellung der Geschlechter der Beitritt Liechtensteins zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR). Dafür waren auf der Verfassungsebene zwar lediglich begleitende Regelungen mit relativ geringfügiger Bedeutung erforderlich, der Staatsvertrag wurde jedoch von Judikatur und Lehre als materielles Verfassungsrecht qualifiziert.

E. Die Verfassungsrevision 2003

24

Die sogenannte Verfassungsrevision 2003 stellte nicht nur die umfangreichste Änderung seit der Erlassung der Verfassung im Jahr 1921 dar, sie brachte auch inhaltlich wesentliche Umgestaltungen mit sich. Noch umstrittener als ihr Inhalt war freilich das Zustandekommen, nämlich im Wege einer vom Fürstenhaus initiierten Verfassungsinitiative.

25

Neu ist beispielsweise die Bezeichnung des Fürstentums als „Staatsverband“ der beiden Landschaften Vaduz und Schellenberg. Damit zusammen hängt das im internationalen Vergleich völlig ungewöhnliche Recht von Gemeinden, ein Sezessionsverfahren einzuleiten (Art. 4 Abs. 2). Die Person des Fürsten ist nicht mehr „geheiligt und unverletzlich“, wohl aber untersteht sie nicht der Gerichtsbarkeit und ist rechtlich nicht verantwortlich. Diese Immunität erstreckt sich auf jedes Mitglied des Fürstenhauses, welches gemäss Art. 13bis stellvertretend die Funktion des Staatsoberhauptes ausübt (Art. 7 Abs. 2).

26

Die Volksrechte wurden mit der Verfassungsreform 2003 um das Initiativbegehren zur Abschaffung der Monarchie ergänzt. Wenigstens 1.500 Landesbürger können einen Misstrauensantrag gegen den Landesfürsten einbringen, über den gemäss Art. 16 des Hausgesetzes durch die Gesamtheit der stimmberechtigten Mitglieder des Fürstlichen Hauses zu entscheiden ist. Insbesondere aber kann dieselbe Zahl eine Initiative zur Abschaffung der Monarchie einbringen, auf welche nach Durchlauf eines entsprechenden mehrstufigen Verfahrens diese auch tatsächlich beseitigt wird.

27

Neu geregelt wurde zumindest teilweise die Organisation der Gerichte, insbesondere des Verwaltungsgerichtshofes, sowie die Bestellung der Richter (siehe dazu näher das VIII. Hauptstück der Verfassung). Zu erwähnen ist vor allem das Richterauswahlgremium (Art. 96), in welchem dem Landesfürst der Vorsitz und der Stichentscheid zukommen. Das Richtergremium schlägt dem Landtag die entsprechenden Personen vor. Weiterhin werden die Richter vom Landtag gewählt und vom Fürsten ernannt.

28

Die Verfassungsreform des Jahres 2003 brachte insgesamt eine Stärkung des Fürsten gegenüber dem Landtag und gegenüber der Regierung, die teilweise mit einer Aufwertung der Rolle des Volkes gegenüber dem Landtag einherging. Eine Schwächung erfuhr der Landtag insbesondere durch die Kompetenzausweitung des Fürsten im Rahmen der Richterbestellung (Art. 96) und bei der Regierungsentlassung (Art. 80). Die Verschiebung gesetzgeberischer Macht hin zum Volk schwächte den Grundsatz des Art. 65, wonach ohne Mitwirkung des Landtages kein Gesetz gegeben, abgeändert oder authentisch erklärt werden darf.

F. Weitere Entwicklung

29

Seit 2003 erfuhr die Verfassung noch weitere insgesamt acht Novellierungen. Mit der Verfassungsnovelle LGBl. 2005 Nr. 267 wurden explizit die Menschenwürde sowie das Verbot unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Bestrafung verankert (Art. 27bis). Im ebenfalls neuen Art. 27ter wurden das Recht auf Leben sowie das Verbot der Todesstrafe eingeführt. Diese Bestimmungen waren entweder bereits Teil der Garantien der EMRK oder galten als implizit vom bisherigen Grundrechtekatalog gewährleistet (so das Recht auf Menschenwürde). Insoweit brachte die Novelle keine grundlegenden Neuerungen.

30

Solche waren freilich auch nicht in den übrigen Novellen seit 2003 zu verzeichnen. Im Jahr 2012 scheiterte die Initiative „Ja – damit deine Stimme zählt“, die das Sanktionsrecht des Landesfürsten wesentlich eingeschränkt hätte, in der Volksabstimmung klar.

II. Verfassungsrechtsquellen

A. Die Verfassung

31

Die liechtensteinische Verfassung kennt – wie auch Österreich und die Schweiz – kein sogenanntes Inkorporierungsgebot i.S. von Art. 79 Abs. 1 GG. Nach dieser Bestimmung kann das Grundgesetz nur durch ein Gesetz geändert werden, das den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändert oder ergänzt. Damit sind formelle Verfassungsdurchbrechungen im Geltungsbereich des GG unzulässig. Ungeachtet des Fehlens eines solchen Inkorporierungsgebotes ist es in Liechtenstein gelungen, das geltende Verfassungsrecht in einer einzigen Verfassungsurkunde zu umfassen und damit eine Situation wie sie insbesondere in Österreich mit zahllosen Bundesverfassungsgesetzen und Verfassungsbestimmungen in einzelnen Bundesgesetzen ausserhalb der eigentlichen Verfassungsurkunde (dem B-VG) existiert, von zwei zeithistorisch zu erklärenden Ausnahmen abgesehen (siehe hinten B.), zu vermeiden. Die zahlreichen Novellen zur Verfassung belegen zudem, dass die Geschlossenheit der Verfassungsurkunde einer dynamischen Fortentwicklung nicht entgegen steht.

32

Die Verfassung trägt die Bezeichnung „Verfassung des Fürstentums Liechtenstein vom 5. Oktober 1921“. Eine Kurzform oder Abkürzung, die der Verfassungsgesetzgeber selbst bestimmt hätte, existiert nicht. Gebräuchlich ist indessen die Abkürzung „LV“ wie sie auch in der Gesetzesdatenbank „Lilex“ des Rechtsdienstes der Regierung aufscheint. Die Abkürzung bedeutet nicht etwa „Liechtensteinische Verfassung“, sondern „Landesverfassung“. Dieser aus Sicht bundesstaatlicher Verfassungen wie Deutschlands oder Österreichs etwas missverständliche, weil für die Verfassungen der Gliedstaaten (die in Deutschland und Österreich als Länder bezeichnet werden) reservierte Begriff hat seinen Ursprung darin, dass sich der Staat Liechtenstein grundsätzlich als „Land“ bezeichnet.

B. Weitere Rechtsvorschriften in Verfassungsrang?

33

Die Gesetzesdatenbank des Rechtsdienstes der Regierung enthält zwei weitere Verfassungsgesetze, nämlich

• das Verfassungsgesetz vom 2. September 1939 betreffend Bevollmächtigung der Regierung zur Anordnung kriegswirtschaftlicher Massnahmen (LGBl. 1939 Nr. 13) sowie
• das Verfassungsgesetz vom 20. Mai 1940 (Bevollmächtigung der Regierung Evakuierungsmassnahmen zu treffen) (LGBl. 1940 Nr. 10).

34

Beide Verfassungsgesetze wurden im Kontext des Zweiten Weltkrieges und der prekären Situation des Landes angesichts drohender Okkupation erlassen. Sie wurden niemals durch einen contrarius actus des Verfassungsgesetzgebers formell aufgehoben, wenngleich sie seit dem Ende der Kriegswirtschaftssituation 1948 obsolet waren. Wenn sich daher die im Rahmen der Ölkrise 1973 erlassene Verordnung über die Abgabe und den Bezug von Treibstoffen bei Tankstellen vom 28. November 1973 auf das Verfassungsgesetz betreffend die Bevollmächtigung der Regierung zur Anordnung kriegswirtschaftlicher Massnahmen stützte, war dies jedenfalls verfassungswidrig.

35

Angesichts der Tatsache, dass das Verfassungsgesetz vom 2. September 1939 ausdrücklich auf die Erlassung „kriegswirtschaftlicher Massnahmen“ zielte, ist es offensichtlich, dass der Gegenstand dieses Verfassungsgesetzes nicht mehr existierte. Gleiches gilt auch für das Verfassungsgesetz vom 20. Mai 1940. Vor diesem Hintergrund sollten die beiden obsoleten Verfassungsgesetze aus der systematischen Sammlung der liechtensteinischen Rechtsvorschriften entfernt werden.

36

Der Klarstellung halber sei angemerkt, dass die in der systematischen Sammlung der Liechtensteinischen Rechtsvorschriften (LR) in der Kategorie „Grundrechte“ (LR 105) unter den Registernummern 105.1 und 105.2 angeführten Gesetze über die Gleichstellung von Frau und Mann und über die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen nicht zum formellen Verfassungsrecht zählen.

C. Das Hausgesetz des Fürstlichen Hauses

37

Die Verfassung erwähnt mehrfach (Art. 3, Art. 10 Abs. 2 sowie Art. 13ter) das „Hausgesetz“. Nach der grundlegenden Bestimmung des Art. 3 LV regelt das Hausgesetz die im Fürstenhaus erbliche Thronfolge, die Volljährigkeit des Landesfürsten und des Erbprinzen sowie vorkommendenfalls die Vormundschaft.

38

Dieses Hausgesetz ist kein parlamentarisches Gesetz, sondern nach dem ausdrücklichen Verfassungswortlaut ein vom Fürstenhaus sich selbst gegebenes Gesetz. Indessen hatte der Landtag seit 1862 bis zum neuen Hausgesetz des Jahres 1993 allen Änderungen einhellig zugestimmt. Das Hausgesetz 1993 war ihm hingegen nicht vorgelegt worden. Mit der Verfassungsrevision 2003, welche die verfassungsrechtliche Grundlage des Art. 3 LV geändert hat und die Erlassung des Hausgesetzes dem Fürstenhaus zuweist, wurde dem 1993 erlassenen Hausgesetz die entsprechende verfassungsrechtliche Grundlage verschafft. Es ist daher konsequent, wenn durch Notverordnungen nicht in das Hausgesetz eingegriffen werden darf (Art. 10 Abs. 2 LV).

39

Das Hausgesetz bildet insoweit eine Rechtsquelle, als sich aus ihm nähere Regelungen zu Art. 3 und zu Art. 13ter der Verfassung ergeben. Insoweit kommt ihm durchaus die Rolle als „materielles Verfassungsrecht“ zu. Im modernen Recht kommen derartige Verweise auf ausserhalb der parlamentarischen Institutionen erzeugtes privates Recht durchaus häufig vor. Solange der Verfassungsgesetzgeber die Hoheit darüber besitzt, in welchem Ausmass dieses ausserparlamentarisch erzeugte „autonome Satzungsrecht“ Anwendung finden darf, bestehen gegen derartige Verweise keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Einwände. Man kann aber auch behaupten, dass die Regelungen des Hausgesetzes, soweit sie sich auf die in Art. 3 der Verfassung genannten Gegenstände beziehen, einen formalen Verfassungsrang geniessen, weil dieses formelle Verfassungsrecht in dynamischer Weise auf sie verweist. Seine verfassungsrechtliche Relevanz gewinnt das Hausgesetz somit ausschliesslich durch Art. 3 und Art. 13ter LV, insoweit kann der Verfassungsgesetzgeber daher auch darüber disponieren.

D. Einfachgesetzliche Rechtsvorschriften als „materielles Verfassungsrecht“

40

Die österreichische Verfassungsrechtslehre unterscheidet zwischen „formellem“ und „materiellem“ Verfassungsrecht. Ersteres ist jenes Recht, das auf Grund seiner erschwerten Erzeugungsbedingungen als Verfassungsrecht bezeichnet ist, letzteres jenes Recht, das zwar weder von den Erzeugungsbedingungen noch seiner äusseren Form her formelles Verfassungsrecht darstellt, aber inhaltlich in einer sehr engen Beziehung zum formellen Verfassungsrecht steht. Dabei handelt es sich im Regelfall um einfache Gesetze, Parlamentsbeschlüsse oder Rechtsnormen anderer Art.

41

Als solches „materielles Verfassungsrecht“ wäre in Liechtenstein die Geschäftsordnung des Landtags zu qualifizieren, die auf der Grundlage von Art. 60 LV näher ausgeführt wird. Zum materiellen Verfassungsrecht wären aber auch das schon erwähnte Hausgesetz sowie weitere Gesetze, welche die Verfassung näher ausführen, wie etwa das Wahlrecht oder die Volksrechte zu zählen. Die Qualifikation dieser Rechtsnormen als materielles Verfassungsrecht ändert aber nichts an dem Rang, der ihnen im Stufenbau der Rechtsordnung zukommt. Es ist die Verfassung, die diesen Rang bestimmt.

42

Die hier vorgenommene Begriffsbildung ist von der in der Schweiz getroffenen Unterscheidung zwischen „Verfassung im formellen und materiellen Sinn“ zu trennen. Unter Verfassungsrecht im formellen Sinn werden in der schweizerischen Verfassungsrechtslehre jene Normen verstanden, die in einem besonderen, erschwerten Verfahren zustande gekommen sind und dadurch Eingang in die Verfassung gefunden haben. Verfassungsrecht im materiellen Sinn ist dagegen jenes Recht, das inhaltlich die Grundordnung des Staates darstellt, unabhängig davon, ob es sich dabei um Verfassungsrecht im formellen Sinn handelt oder nicht. Zum Verfassungsrecht im materiellen Sinn gehören ungeschriebenes Recht mit Verfassungsrang (wie z.B. ungeschriebene Grundrechte) und Grundsätze, die wegen ihrer grossen Bedeutung ausdrücklich in der Verfassung erwähnt werden sollten, jedoch lediglich in einem Gesetz verankert sind.

E. Die Rolle von Gewohnheitsrecht

43

Die Existenz von Gewohnheitsrechtsrecht als Rechtsquelle liechtensteinischen Rechts ist bisher wenig diskutiert worden. Dabei ist zunächst festzuhalten, dass Gewohnheitsrecht zumindest insoweit als Rechtsquelle anerkannt ist, als es sich um Völkerrecht handelt. Dieses zählt nämlich in Liechtenstein nach der hier vertretenen monistischen Auffassung zum Landesrecht.

44

Der Staatsgerichtshof scheint in seiner neueren Judikatur der grundsätzlichen Anerkennung von Gewohnheitsrecht in Liechtenstein nicht abgeneigt: In StGH 1998/45 verweist er mit Bezug auf Kley sowie einen in der österreichischen Literatur allerdings eher singulär gebliebenen Beitrag darauf, dass „inzwischen auch in Österreich die Geschlossenheit des Rechtsquellensystems zunehmend in Frage gestellt wird“. In StGH 1980/8 sprach er bereits von einem „gewohnheitsrechtlichen Rechtsgrundsatz der Zulässigkeit eines Rechtsmittels nur bei Beschwer des Rechtsmittelwerbers.“

45

Hingegen hatte er noch 1970 festgehalten, dass in der liechtensteinischen und österreichischen Verfassung das Bestehen ungeschriebenen Verfassungsrechts nicht anerkannt werde.

46

Allerdings muss entgegen gehalten werden, dass das nunmehrige Anerkennen „ungeschriebener Grundrechte“ oder „Rechtsgrundsätze“ durch den Staatsgerichtshof keine Anerkennung von Gewohnheitsrecht bedeutet. Prinzipien und Grundrechte, die dem gesatzten Recht inhärent sind, stellen kein Gewohnheitsrecht dar.

47

Auch wenn man nicht von der Geschlossenheit des verfassungsrechtlichen Rechtsquellensystems ausgeht, so kann Gewohnheitsrecht nur dort auftreten, wo es von der positiven Rechtsordnung ausdrücklich als solches anerkannt wird oder von der Verfassung vorgefunden wurde. Auf Grund der ungebrochenen Rechtskontinuität der liechtensteinischen Verfassung seit 1862 wird im Bereich des Verfassungsrechts die Existenz von Gewohnheitsrecht kaum festzustellen sein. Unterhalb des Verfassungsrechts kann dieser Befund durchaus ein anderer sein.

III. Lehre und Rechtsprechung

A. Die Verfassungsrechtswissenschaft in Liechtenstein

48

Die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem Verfassungsrecht in Liechtenstein wurde in den letzten Jahrzehnten wesentlich von Forschungen im Rahmen von Projekten des Liechtenstein-Instituts, aber auch durch Monographien in der Reihe „Liechtenstein Politische Schriften“ (LPS) im Verlag der Liechtensteinischen Akademischen Gesellschaft geprägt.

49

Darin sind neben liechtensteinischen Autoren auch Angehörige der schweizerischen, österreichischen und deutschen Staatsrechtslehre und Politikwissenschaft vertreten. Weitere Publikationsmedien sind die Liechtensteinische Juristen-Zeitung sowie weitere juristische Zeitschriften wie „news and jus“ (bis 2012) und „liechtensteinjournal“.

50

Ein wesentliches Merkmal der Methodik der liechtensteinischen Verfassungsrechtslehre ist die Verfassungsvergleichung. Nachdem die liechtensteinische Verfassung von Einflüssen österreichischen und schweizerischen Verfassungsrechts geprägt ist, überrascht diese Herangehensweise nicht.

51

Ein aktueller, umfassender Grundriss der liechtensteinischen Staatsorganisation existiert mittlerweile in Form des Werkes von Herbert Wille, Die liechtensteinische Staatsordnung. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Grundlagen ist insbesondere auf die Arbeiten Gerard Batliners zu verweisen. Die Verfassungsrevision 2003 und ihr Vorfeld wurden in verschiedenen Publikationen Günther Winklers behandelt. Weiters waren im Rahmen dieser Verfassungsrevision zahlreiche Gutachten erstattet worden, die sich kritisch mit den vorgeschlagenen Änderungen auseinander setzten.

52

Die Wissenschaft hat sich vor allem seit Beginn der 1990er Jahre durchaus intensiv mit der liechtensteinischen Grundrechtsordnung und der verfassungsgerichtlichen Kontrolle durch den Staatsgerichtshof beschäftigt.

B. Die Rolle des Staatsgerichtshofes

53

Der Staatsgerichtshof versteht sich in seinem Selbstverständnis zuweilen wörtlich als „Hüter der Verfassung“. Er verwendet diesen Begriff, um seine Zurückhaltung gegenüber Eingriffen in den rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers darzustellen. Die Judikatur des Staatsgerichtshofes war ursprünglich von extremem „judicial self-restraint“ geprägt. Sie hat sich jedoch mittlerweile vor allem im Grundrechtsbereich durch die Orientierung an der Rechtsprechung des EGMR dynamisiert.

54

Im Rahmen der Normprüfung betont der Staatsgerichtshof nach wie vor die Beachtung des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Seine in diesem Fall häufig verwendete Formel lautet:

„Der Staatsgerichtshof auferlegt sich daher bei der Überprüfung gesetzlicher Vorschriften auf ihre Verfassungsmässigkeit aus Gründen der Demokratie und Gewaltenteilung regelmässig grosse Zurückhaltung (…). Dem Gesetzgeber kommt hier eine Entscheidungsprärogative zu. Demokratie und Rechtsstaat geben ihm die Kompetenz die verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen und Zielsetzungen umzusetzen. Ihm ist es in erster Linie anvertraut, Grundrechtskonflikte auszugleichen, und zwar nach eigenen Zielvorgaben (…). Der Staatsgerichtshof greift nur ein, wenn der Gesetzgeber den Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit verlässt und Grundrechte verletzt. Eine andere Vorgehensweise verschöbe die Kontrollfunktion des Staatsgerichtshofes als Hüter der Verfassung in Richtung von Rechtsgestaltungen, die dem Gesetzgeber vorbehalten sind. Verletzt indessen der Gesetzgeber Grundrechte, hat der Staatsgerichtshof einzugreifen (Art. 104 LV).“

C. Verfassungsinterpretation

55

Eine zentrale Frage jeder Verfassung ist ihre Auslegung. Gängige Interpretationsregeln der Rechtswissenschaft sind die wörtliche respektive grammatikalische, die historische, die systematische und die teleologische Auslegung.

56

Über die anzuwendende Methodik ihrer Interpretation gibt die liechtensteinische Verfassung keine Auskunft, auch wenn geschriebene Interpretationsregeln der Verfassung international keineswegs ungewöhnlich sind. Die Methodik der Verfassungsinterpretation ist vielmehr von der spezifischen Rechtstradition geprägt, wobei die sich stellenden Grundfragen stets zwischen den Polen einer buchstabengetreuen und einer dem „Geist“ der Verfassung gerecht werdenden Interpretation bewegen.

57

Indessen gibt es, soweit die Verfassung wie in Liechtenstein keine Regeln ihrer eigenen Auslegung aufstellt, keinen allgemein verbindlichen Kanon der Verfassungsinterpretation und schon gar keine Rangfolge der zulässigen Auslegungsmethoden. Die Wissenschaft geht daher von einer prinzipiellen Offenheit der Verfassungsinterpretation in Liechtenstein aus.

58

Der Staatsgerichtshof hat sich in seiner älteren Judikatur relativ streng an den Wortlaut und – ähnlich wie der österreichische Verfassungsgerichtshof (VfGH) – an den historischen Willen des Verfassungsgebers gehalten.

59

In seiner neueren Judikatur betont der Staatsgerichtshof die Offenheit der Verfassungsinterpretation sowie die prinzipielle Gleichwertigkeit der gängigen Methoden juristischer Auslegung. Als Ausgangspunkt jeglicher juristischer Interpretation kommt freilich der Interpretation des Wortlautes ebenso wie der historischen Interpretation nach wie vor grosse Bedeutung zu. Auch wenn der Staatsgerichtshof auch der sogenannten verfassungskonformen Interpretation nicht abgeneigt ist, führt er unter Verweis auf die Judikatur des österreichischen VfGH aus, dass eine solche nicht in Betracht kommt, wenn sowohl eine am Wortlaut als auch eine am historischen Willen des Gesetzgebers orientierte Interpretation zu einem eindeutigen Ergebnis führen.

60

Freilich kommt im Rahmen der Interpretation der Verfassung selbst einer verfassungskonformen Interpretation grundsätzlich keine Relevanz zu, da diese schon begrifflich darauf abstellt, ob niederrangige Normen der Verfassung widersprechen oder nicht. Es gibt somit keine „verfassungskonforme Interpretation der Verfassung“ selbst. Dies schliesst eine teleologische Berücksichtigung des „Geistes“ der Verfassung, die auf ein harmonisches Ganzes und Widerspruchsfreiheit abzielt, nicht aus. Im Gegenteil: Eine solche kann geradezu geboten sein. Im Sinne der Judikatur des Bundesgerichts ist die Verfassungsinterpretation einem möglichst schonenden Ausgleich der verschiedenen Verfassungs- und Grundrechtsinteressen verpflichtet.

61

Weiters kommen im Rahmen der Verfassungsinterpretation der Verfassungsvergleichung wie auch einer EWR-konformen-Interpretation und einer „strukturprinzipienkonformen Interpretation“ Bedeutung zu.

62

Eine solche strukturprinzipienkonforme Interpretation hat der Staatsgerichtshof bereits in seinem Gutachten vom 6. März 1987 angedeutet, wo er ausgeführt hat, dass die Bestimmungen über die Volksrechte im Zweifelsfall so auszulegen sind, dass sich der demokratische Grundcharakter der Verfassung durchsetzen kann. In StGH 1998/61 Erw. 3.1, spricht der Staatsgerichtshof von „Grundprinzipien und Kerngehalten der Grundrechte der Landesverfassung“.

63

Welche Interpretationsform im Einzelfall anzuwenden ist, hängt spezifisch von den konkreten Begleitumständen ab. So ist im Bereich der Grundrechte eine historische Auslegung kritisch zu betrachten, da sie in der Tendenz zu einer Verengung des Blickwinkels und zu einer Ausblendung neuer Grundrechtsbedrohungen führen kann. Hingegen kann der Zeitbezug mancher Normen der Staatsorganisation dem historischen Verfassungsverständnis einen besonderen Stellenwert verleihen.

IV. Systematik und Struktur der Verfassung

A. Allgemeines zur Verfassungsurkunde

64

Das gesamte formelle Verfassungsrecht Liechtensteins ist in einer geschlossenen Verfassungsurkunde enthalten. Insoweit freilich der EMRK „faktischer Verfassungsrang“ eingeräumt wird oder ein Vorrang des EWR-Rechts besteht oder das Völkerrecht zum Landesrecht gehört, wird die Geschlossenheit des liechtensteinischen Verfassungsrechts allerdings unterlaufen. Dessen ungeachtet kann davon ausgegangen werden, dass die liechtensteinische Verfassung ein im internationalen Vergleich konzises Werk darstellt, das sowohl ihrem Inhalt als auch ihrem äusseren Erscheinungsbild zufolge dem Anspruch einer Verfassung, Grundordnung des Staates, den sie konstituiert, zu sein, in beachtenswerter Weise gerecht wird.

B. Die Gliederung der Verfassung

65

Die insgesamt 124 Artikel der Verfassung sind in 12 Hauptstücke gegliedert. Davon enthält lediglich das XII. Hauptstück eine weitere Untergliederung in insgesamt vier Abschnitte. Dies unterstreicht den stringenten und konzisen Aufbau der Verfassung.

66

Das I. Hauptstück (Art. 1–6), bezeichnet mit „Das Fürstentum“, ist den territorialen und staatsrechtlichen Grundlagen des Staates gewidmet. Das II. Hauptstück (Art. 7–13ter) behandelt unter dem Titel „Vom Landesfürsten“ die Monarchie.

67

Das III. Hauptstück (Art. 14–27) enthält einen vor allem unter Berücksichtigung der Entstehungszeit unmittelbar nach dem Ersten Weltkrieg und der damaligen wissenschaftlichen Zeitströmung des Rechtspositivismus, der solchen Bestrebungen eigentlich entgegen stand, beachtenswerten Katalog von Staatsaufgaben, der in manchen Formulierungen überarbeitungsbedürftig ist, aber noch immer eine dem modernen Staat adäquate Aufgabenlehre enthält.

68

Das IV. Hauptstück (Art. 37bis–44) enthält unter dem Titel „Von den allgemeinen Rechten und Pflichten der Landesangehörigen“ einen Grundrechtekatalog sowie in Art. 44 auch eine Grundpflicht, nämlich die Verteidigung des Staates.

69

Das V. Hauptstück „Vom Landtage“ (Art. 45–70) sowie das VI. Hauptstück „Vom Landesausschusse“ (Art. 71–77) behandeln die Legislative bzw. den Landesausschuss als Surrogat der Legislative in der Zeit von Legisvakanzen.

70

Das VII. Hauptstück „Von der Regierung“ (Art. 78–94) beinhaltet die vollziehende Gewalt „Verwaltung“, während das VIII. Hauptstück „Von den Gerichten“ (Art. 95–105) die rechtsprechende Gewalt umfasst. Dieses Hauptstück ist denn auch das einzige, das in die vier Unterabschnitte A. bis D. gegliedert ist (allgemeine Bestimmungen, die ordentlichen Gerichte, der Verwaltungsgerichtshof, der Staatsgerichtshof). Diese Gliederung ist insoweit überraschend, als weitaus längere Hauptstücke, etwa über den Landtag, einer solchen Untergliederung entbehren.

71

Das IX. Hauptstück „Von den Behörden und Staatsbediensteten“ (Art. 106–109) regelt wiederum besondere Aspekte der Staatsverwaltung. Das X. Hauptstück „Von den Gemeinden“ (Art. 110 und 111) ist der einzigen territorialen Untergliederung mit Staatsfunktionen, die das Land kennt, gewidmet.

72

Das XI. Hauptstück „Die Verfassungsgewähr“ (Art. 112 und 113) enthält Bestimmungen über die Voraussetzungen für die Verfassungsrevision. Unter dem Titel „Schlussbestimmungen“ des XII. Hauptstückes (Art. 114 und 115) erklärt die Verfassung Gesetze, Verordnungen und statutarische Bestimmungen, die im Widerspruch zur Verfassungsurkunde stehen, als aufgehoben bzw. unwirksam (Art. 114). Der Regierung wird aufgetragen, „die in dieser Verfassung vorgesehenen Gesetze mit tunlichster Beförderung zu entwerfen und der verfassungsmässigen Behandlung zuzuführen“ (Art. 115 Abs. 2).

73

Aus der dargestellten Systematik der Verfassung werden ihre wesentlichen Bausteine sichtbar: Es sind dies die Souveränität und die Staatsform (I. und II. Hauptstück), der Rechts- und Sozialstaat (III. und IV. Hauptstück), die Demokratie (V. und VI. Hauptstück), die Gewaltentrennung und der Rechtsschutz (VII.–IX. Hauptstück). Weitere Elemente bilden die Selbstverwaltung der Gemeinden (X. Hauptstück) sowie der Schutz der Verfassung (XI. Hauptstück).

C. Ausführungsgesetze zur Verfassung

74

Wie schon angesprochen, gibt es auf Grund der Geschlossenheit der Verfassung keine weiteren Gesetze mit formellem Verfassungsrang. Auf die Rolle der Geschäftsordnung des Landtages als materielles Verfassungsrecht wurde bereits eingegangen.

75

Die Verfassung verweist an zahlreichen Stellen auf ihre nähere Ausführung durch einfache Gesetze einschliesslich von Verordnungen. Derartige, zum materiellen Verfassungsrecht zählenden Ausführungsgesetze sind von Regelungen zu unterscheiden, die von der Verfassung solchen auf gesetzlicher Stufe vorbehalten werden (z.B. Art. 4 Abs. 1, wonach die Änderung der Grenzen des Staatsgebietes nur durch ein Gesetz erfolgen kann). Solche Bestimmungen enthalten zuweilen auch Ermächtigungen an den Gesetzgeber, Regelungen bestimmten Inhalts zu treffen.

76

Um wiederum etwas anderes handelt es sich, wenn etwa Grundrechtsgarantien oder die Staatsaufgaben auf die Gesetze verweisen (vgl. Art. 28: „Jeder Landesangehörige hat das Recht, sich unter Beobachtung der Gesetze in jedem Orte des Staatsgebietes frei niederzulassen und Vermögen jeglicher Art zu erwerben.“).

77

Diese Systematisierung ist lediglich von terminologischer Bedeutung. Weder im Stufenbau der Rechtsordnung noch unter dem Gesichtspunkt der Erzeugung der Normen gibt es bei den hier genannten Rechtsvorschriften Unterschiede.

Spezifische Ausführungsgesetze zur Verfassung sind:

• Volksrechtegesetz (VRG)(in Ausführung zu Art. 46 Abs. 5, Art. 64 Abs. 5 und Art. 66 Abs. 7, Art. 66bis Abs. 3)
• Gesetz über die Umsetzung und Kundmachung der EWR-Rechtsvorschriften (in Ausführung zu Art. 67 Abs. 3).
• Ausschluss oder Ablehnung von Mitgliedern der Regierung von der Vornahme einer Amtshandlung (in Ausführung zu Art. 82)
• Gesetz über die Regierungs- und Verwaltungsorganisation (in Ausführung zu Art. 94)
• Regelungen über den Verwaltungsgerichtshof (Art. 103)
• Gesetz über den Staatsgerichtshof (Art. 104)
• Gesetz über die Amtshaftung (Art. 109)

V. Die Strukturprinzipien der liechtensteinischen Verfassung

A. Einführende Bemerkungen

78

Die liechtensteinische Verfassung kennt wie übrigens auch die Schweiz weder „Ewigkeitsartikel“ im Sinne des deutschen GG noch – mit der Ausnahme der Abschaffung der Monarchie gemäss Art. 113 LV – der (einfachen) Verfassungsrevision entzogene Bestimmungen. Demgegenüber ist in Österreich gemäss Art. 44 Abs. 3 B-VG für eine sogenannte „Gesamtänderung“ der Bundesverfassung abgesehen von den für die Verfassungsrevision im Allgemeinen erforderlichen Zustimmungsquoren (Mehrheit von zwei Dritteln im Nationalrat gemäss Art. 44 Abs. 1 B-VG, bei Verfassungsänderungen, mit denen die Zuständigkeit der Länder in Gesetzgebung oder Vollziehung eingeschränkt werden, auch eine Mehrheit von zwei Dritteln im Bundesrat gemäss Art. 44 Abs. 2 B-VG) auch die Zustimmung des Bundesvolks erforderlich. Daraus leiten Lehre und Rechtsprechung in Österreich die Existenz von Grundprinzipien der Bundesverfassung ab, deren Beseitigung oder wesentliche Beeinträchtigung eine derartige Gesamtänderung verwirklicht.

79

Die Frage, unter welchen Voraussetzungen in Österreich eine Gesamtänderung verwirklicht wird, wirft automatisch jene nach dem „Verfassungskern“ auf. Da sich diese Frage auf der Grundlage der liechtensteinischen Verfassung nicht stellt, ist es nicht verwunderlich, dass sich die Wissenschaft damit bisher wenig befasst hat bzw. in der Konstruktion derartiger Prinzipien grundsätzlich Zurückhaltung übt.

80

Allerdings finden sich in der Verfassung doch Hinweise auf Strukturprinzipien, verstanden als grundlegende Orientierungen der Verfassung:

So der Verweis auf die konstitutionelle Erbmonarchie auf demokratischer und parlamentarischer Grundlage (Art. 2 Satz 1). Daraus ergeben sich das monarchische Strukturprinzip wie auch das demokratische und parlamentarische Strukturprinzip. Aus Art. 2 Satz 2 leuchtet auch das Strukturprinzip der Bindung der Staatsgewalt an die Verfassung (und damit auch den Rechtsstaat einschliesslich der Gerichte und der Grundrechte) hervor. Weiters wird man aus der Verfassung auch das Prinzip der Gewaltenteilung ableiten können.

81

Diese Strukturprinzipien erfahren ihre konkrete Ausformung in den weiteren Bestimmungen der Verfassung einschliesslich ihrer Auslegung durch den Staatsgerichtshof.

82

Fraglich ist indessen, ob man seit der Verfassungsrevision 2003 noch von einem Strukturprinzip des unitarischen Staates sprechen kann. Schliesslich wurde der vormals bestehende Art. 1 erster Satz „Das Fürstentum Liechtenstein bildet in der Vereinigung seiner beiden Landschaften Vaduz und Schellenberg ein unteilbares und unveräusserliches Ganzes“ durch die Formulierung ersetzt: „Das Fürstentum Liechtenstein ist ein Staatsverband von zwei Landschaften mit elf Gemeinden.“ Die Wortfolge „unteilbares und unveräusserliches Ganzes“ sind dabei entfallen. Dies hängt auch damit zusammen, dass die Verfassung seit 2003 den Gemeinden, international einzigartig, in Art. 4 Abs. 2 ein Recht auf Einleitung eines Sezessionsverfahrens gewährt. Zwar ist Liechtenstein dessen ungeachtet ein unitarischer Staat, insbesondere weil die Gesetzgebungsgewalt nicht dekonzentriert ist. Von einem „Strukturprinzip“ lässt sich aber wohl nicht mehr sprechen.

83

Die Existenz von Strukturprinzipien allein beantwortet noch nicht die Frage, ob diesen im Stufenbau der Rechtsordnung ein besonderer Rang dahingehend zukommt, dass sie absolute (in keiner Weise überwindbare) oder relative (in einem bestimmten Verfahren überwindbare) Schranken der Verfassungsrevision darstellen. Da die Verfassung mit Ausnahme der Abschaffung der Monarchie (Art. 113), die im Übrigen gemäss Art. 112 Abs. 2 keiner Sanktion des Landesfürsten bedarf, sonst keine gegenüber dem ordentlichen Verfahren der Verfassungsrevision (Art. 112 Abs. 2) abweichenden Regeln kennt, stellt sich daher lediglich die Frage nach der Existenz absoluter Revisionsschranken.

84

Als eine solche wurde in der Vergangenheit die Monarchie gesehen. Gerade auch die Vorgänge im Vorfeld der Entstehung der Verfassung 1921, von der denkwürdigen Landtagssitzung vom 7. November 1918, in welcher Landesverweser Imhof zum Rücktritt genötigt wurde, bis zu den „Schlossabmachungen“ 1920, deuten allerdings darauf hin, dass auch die Monarchie nicht als unveränderliches Verfassungsrecht betrachtet wurde.

85

Seit mit der Verfassungsrevision 2003 in Art. 113 sogar ein besonderes Verfahren für die Abschaffung der Monarchie eingeführt wurde, könnte eine derartige Revisionsschranke aus dem positiven Recht ohnehin nicht mehr begründet werden. Allenfalls wäre die Frage zu stellen, ob nicht die Verfassungsrevision 2003, die die Abschaffung der Monarchie explizit ermöglicht hat, genau aus diesem Grund, weil gegen eine absolute Revisionsschranke verstossend, verfassungswidrig war. Für die Annahme einer vor der Verfassungsrevision 2003 befürworteten Revisionsschranke der Abschaffung der Monarchie fehlen indessen die Hinweise. Allerdings hätte eine solche Revision im Gegensatz zur heutigen Verfassungsrechtslage der Sanktion des Fürsten bedurft.

86

Auf dem Boden der geltenden Verfassungsurkunde gibt es kein „unveränderliches Verfassungsrecht“. Die Frage, ob etwa der essentielle Grundrechtsgehalt der Verfassung und die Menschenwürde auch durch Verfassungsrevision unverrückbare Grundsätze sind, wie dies etwa in der Schweiz diskutiert wird, ist mangels irgendwelcher Hinweise auf der Grundlage des positiven Rechts nicht entscheidbar. Anders als die Schweiz kennt die Verfassung zwingendes Völkerrecht nicht als Revisionsschranke. Allerdings sieht Art. 70b VRG vor, dass der Landtag ein Initiativbegehren, das mit der Verfassung und den bestehenden Staatsverträgen nicht übereinstimmt, für nichtig erklärt. Somit dürfen Initiativbegehren weder der Verfassung noch dem (staatsvertraglichen) Völkerrecht widersprechen.

87

Indessen ist die Frage, ob ein Kleinstaat, der über den EWR eng mit der Europäischen Union verflochten ist und auf die Kooperation mit der Völkergemeinschaft angewiesen ist, heute noch Prinzipien wie die Demokratie und den Rechtsstaat einschliesslich der zentralen Grundrechtsgarantien zur Disposition stellen kann, nur noch theoretischer Natur. Für die Beibehaltung der Souveränität sind Demokratie und Rechtsstaatlichkeit heute unabdingbar und insoweit unveränderlich.

88

Wenn den Strukturprinzipien innerhalb der Verfassung mit Ausnahme der Abschaffung der Monarchie kein besonderer Rang zukommt, bedeutet dies doch nicht, dass sie im Stufenbau der Rechtsordnung irrelevant wären:

Der Staatsgerichtshof hat im Zusammenhang mit dem Verhältnis von EWR-Recht und Landesrecht davon gesprochen, dass der Vorrang des EWR-Rechts vor dem Landesrecht dort seine Grenze habe, wo „Grundprinzipien und Kerngehalte der Grundrechte der Landesverfassung tangiert“ würden. Weiters: „Demnach überprüft der StGH EWR-Recht bzw. sich direkt darauf stützendes Landesrecht in aller Regel (sic!) nicht auf seine Verfassungsmässigkeit, ausser es bestünde der Verdacht auf eine besonders krasse Missachtung des Grundrechtsgehalts der Landesverfassung bzw. der Europäischen Menschenrechtskonvention.“

89

Dieser Rechtsprechung zufolge müssten die erwähnten „Grundprinzipien und Kerngehalte“ im Stufenbau der Rechtsordnung über dem EWR-Recht stehen. Diese Dogmatik weist eine gewisse Ähnlichkeit mit der in Österreich vertretenen Lehre der „Integrationsschranken“ auf. Sie kann damit begründet werden, dass sich die liechtensteinische Rechtsordnung mit der EWR-Abstimmung des Jahres 1992 dem EWR-Recht geöffnet hat, jedoch ohne seine grundlegenden Verfassungsprinzipien aufzugeben.

90

Es ist davon auszugehen, dass der Staatsgerichtshof den wesentlichen Grundrechtsbestand der Landesverfassung bzw. der EMRK zu diesen Grundprinzipien und Kerngehalten der Landesverfassung zählt. Auch wenn die Formulierung des Staatsgerichtshofes („ausser…“) darauf hindeutet, dass nur die erwähnte besonders krasse Missachtung des Grundrechtsgehalts der Landesverfassung bzw. der EMRK als derartige „Grundprinzipien und Kerngehalte der Grundrechte der Landesverfassung“ verstanden werden könnten, ist dies gerade nicht anzunehmen. Vielmehr dürfte der StGH davon ausgegangen sein, dass das EWR-Recht andere Strukturprinzipien der Verfassung von vornherein nicht berühren kann. Darauf deutet auch die Formulierung „in aller Regel“ hin, die es offen lässt, unter welchen weiteren Umständen der Staatsgerichtshof EWR-Recht im Hinblick auf seine Verfassungskonformität prüfen könnte. Theoretisch ist jedenfalls denkbar, dass EWR-Recht auch die anderen Grundprinzipien der Verfassung, wie etwa die Gewaltenteilung oder die Demokratie, berühren kann. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass das EWR-Recht, anders als das Unionsrecht gegenüber den Mitgliedstaaten der EU, erst mit seiner Genehmigung als Staatsvertrag durch Landtagsbeschluss Wirksamkeit entfaltet.

91

Welche Konsequenzen sich aus diesem Befund für die Normenhierarchie des Liechtensteinischen Rechts ergeben, wird weiter unten (Kapitel VIII.) diskutiert.

B. Die Souveränität

92

Die Souveränität des Fürstentums Liechtenstein wird in keiner Verfassungsbestimmung explizit thematisiert. Sie gelangt jedoch, abgesehen davon, dass bereits im Akt der Verfassungsgebung die Souveränität implizit betont wird, bereits zum Ausdruck, wenn sich das Fürstentum in Art. 1 als „Staatsverband von zwei Landschaften mit elf Gemeinden“ bezeichnet. Der Ausdruck „Staatsverband“ ist etwas missverständlich. Auf Grund des Fehlens sämtlicher Kriterien eines Bundesstaates ist dieser „Staatsverband“ keineswegs ein föderales System, sondern ein unitarischer Staat, der jedoch nicht vollständig zentralisiert ist, weil die Gemeinden wichtige Verwaltungsaufgaben erfüllen. Ein anderer Anknüpfungspunkt an die Souveränität kann in Art. 44 Abs. 1 gesehen werden, wenn eine Grundpflicht zur „Verteidigung des Vaterlandes“ statuiert wird.

93

Aus der Betonung des Staatscharakters in Art. 1 und in der Zusammenschau mit anderen Bestimmungen der Verfassung, die etwa ein Staatsoberhaupt zur Vertretung berufen, ein Staatsvolk (nämlich die „Landesangehörigen“) und ein Staatsgebiet bestimmen (vgl. Art. 2, 4, 5, 6, 7, 8 uvm) ergibt sich das Prinzip des souveränen Staates. Dieser Souveränität steht nicht entgegen, dass Liechtenstein insbesondere im Wege des EWR-Abkommens, aber auch auf Grund seiner Mitgliedschaft im Europarat in das europäische Mehrebenensystem eingebunden ist und bilateral und multilateral in die Staatengemeinschaft eingeflochten ist. Im Gegenteil: Gerade durch diese Mitgliedschaften wird die Souveränität zum Ausdruck gebracht.

94

Die Souveränität des Staates war in der Vergangenheit keineswegs immer unangefochten, weder faktisch noch theoretisch. Faktisch war sie dies nicht, weil es in der Geschichte Liechtensteins immer wieder Situationen gab, in welchen die Souveränität bedrängt war. Damit sind nicht nur solche historische Konstellationen gemeint, in welchen, wie von 1938 bis 1945, eine Anschlussgefahr bestand, sondern auch Situationen wie in der Pariser Friedenskonferenz 1919/1920, als es um die Frage ging, ob das Fürstentum überhaupt als souveräner Staat Anerkennung finden konnte. In der völkerrechtlichen Debatte wurde in der Vergangenheit die Frage zumindest diskutiert, ob es sich bei einem Staat, der durch die Übernahme fremden (in concreto schweizerischen) Rechts in einem so starken Masse geprägt war wie Liechtenstein, überhaupt um einen völkerrechtlich tatsächlich souveränen Staat handeln konnte. Zuvor waren schon die Bemühungen Liechtensteins um eine Mitgliedschaft im Völkerbund im Jahre 1920 gescheitert. Auch der UNO-Beitritt Liechtensteins 1990 erfolgte erst, nachdem sich nach Aufnahme zahlreicher Mikrostaaten das Universalitätsprinzip faktisch durchgesetzt hatte.

95

Indessen gelang es Liechtenstein seit 1921, die Souveränität des Staates immer wieder zu behaupten, wobei in jüngerer Zeit neben dem UNO-Beitritt auch die Mitgliedschaft im Europarat (seit 1982) eine wichtige Rolle spielte. Grundlegende Voraussetzung dafür ist die Anerkennung durch die Völkergemeinschaft, die gerade bei einem Kleinstaat davon abhängig ist, ob er als demokratischer Rechtsstaat konstituiert ist.

96

Die Staatlichkeit Liechtensteins ist jedoch nicht unverrückbar. Aus Art. 4 Abs. 1 ergibt sich, dass die Grenzen des Staatsgebietes (und damit auch die Souveränität) grundsätzlich zur Disposition des Gesetzgebers stehen. In Art. 4 Abs. 2 ist überdies das Recht der Gemeinden verankert, aus dem Staatsverband auszutreten, woraus sich dann entweder der Anschluss an ein anderes Staatsgebilde oder die Gründung eines eigenen, nun seinerseits Souveränität beanspruchenden Staates.

C. Der Rechtsstaat

97

Das Rechtsstaatsprinzip leuchtet bereits aus Art. 2 zweiter Halbsatz hervor, wonach die Staatsgewalt im Fürsten und im Volke verankert ist und von beiden Seiten nach Massgabe der Verfassung ausgeübt wird. Darüber hinaus deklariert Art. 112 die allgemeine Verbindlichkeit der Verfassung.

98

Die Verfassung konstituiert nicht etwa bloss formal ihre eigene Verbindlichkeit. Mit der Normenkontrolle durch den Staatsgerichtshof (Art. 104 Abs. 2) wird eine Normenhierarchie geschaffen, in der die Verordnungen der exekutiven Gewalt der Gesetzgebung untergeordnet sind und diese der Verfassung. Dass Verordnungen stets eine Grundlage in Gesetzen oder direkt anwendbaren Staatsverträgen finden müssen, ist in Art. 92 Abs. 2 der Verfassung ausdrücklich positiviert.

99

Prüfungsmassstäbe der Gesetze auf ihre Verfassungskonformität bilden der Grundrechtekatalog und die Regeln des formellen und materiellen Verfassungsrechts über das Zustandekommen der Gesetze. Darüber hinaus stellen aber auch das EWR-Recht auf Grund des materiell verfassungsändernden Ranges des EWR-Abkommens und die EMRK auf Grund ihres faktischen Verfassungsranges vom Staatsgerichtshof anerkannte Prüfungsmassstäbe dar.

100

Der Rechtsstaat ergibt sich daher aus einer Verbindung von formeller und materieller Gesetzesstaatlichkeit. Die ausdrückliche Bindung der Verwaltung an die Gesetze ergibt sich aus Art. 92 Abs. 4, wonach sich die gesamte Landesverwaltung innerhalb der Schranken der Verfassung, der Gesetze und der staatsvertraglichen Regelungen zu bewegen hat. Auch in jenen Angelegenheiten, in welchen das Gesetz der Verwaltung freies Ermessen einräumt, sind die ihr durch die Gesetze gezogenen Grenzen streng zu beachten. Eine Bindung der Gerichtsbarkeit ist nicht explizit verankert, aber selbstverständliche Grundlage der Verfassung.

101

Eine weitere Verankerung findet das Legalitätsprinzip in Art. 78 Abs. 1, wonach die gesamte Landesverwaltung durch die dem Landesfürsten und dem Landtag verantwortliche Kollegialregierung in Gemässheit der Bestimmungen dieser Verfassung und der übrigen Gesetze besorgt wird.

102

Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes kommt dem Legalitätsprinzip nicht generell, sondern lediglich in verschiedenen Bereichen Grundrechtscharakter zu. Für das Abgabenrecht und Strafrecht einschliesslich des Verwaltungsstrafrechts ist dies unbestritten. Darüber hinaus spricht der Staatsgerichtshof davon, dass dem Grundsatz im Rahmen der Prüfung der Verletzung eines Grundrechts sowie in beschränktem Ausmass auch im Rahmen der Willkürprüfung Bedeutung zukommt.

103

Andererseits beherrscht das Legalitätsprinzip abseits seines nur eingeschränkten Grundrechtscharakters das gesamte Verwaltungsrecht.

104

Das Ausmass der geforderten Bindungsdichte der Vollziehung durch die Gesetzgebung ist unterschiedlich. Im Steuerrecht verlangt der Staatsgerichtshof, dass das Steuersubjekt, das Steuerobjekt und die Bemessungsgrundlagen der Steuer hinreichend bestimmt im Gesetz im formellen Sinne geregelt werden. In anderen Bereichen des Eingriffsrechts wird nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes die Eingriffsintensität regelmässig durch das Zusammenspiel von Zwecksetzung, Mittel zur Zweckerreichung und Verhältnismässigkeitsgrundsatz erreicht.

105

Das strafrechtliche Legalitätsprinzip sieht der Staatsgerichtshof in Art. 33 Abs. 2 LV und Art. 7 EMRK mit dem Grundsatz „nulla poena sine lege“ verwirklicht.

106

Im Bereich des Strafrechts besteht nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes ein „strenges Legalitätsprinzip“.

107

Der Staatsgerichtshof gesteht der Gesetzgebung zu, sich unbestimmter Gesetzesbegriffe bedienen zu dürfen. Dies ist gerade im Bereich des sich dynamisch entwickelnden Wirtschaftsrechts erlaubt.

108

Auch über das Ausmass der Bestimmtheit einer Delegationsnorm ist im Einzelfall zu entscheiden. Erfordern wachsende Komplexität aller Sachverhalte eingehendere Detailregelungen im „grösseren“ Rahmen der Gesetze, wird dem Legalitätsprinzip durch stärkere rechtsstaatliche Grundrechtsgarantien entsprochen. In Beachtung der in der Verfassung ausgeprägten Grundsätze der Gesetzmässigkeit der Verwaltung werden bei der Normprüfung im Einzelfall den Rahmen der Gesetze überschreitende oder im Gesetz nicht gedeckte Verordnungen aufzuheben sein.

109

Zu diesem hier skizzierten Rechtsstaat gehört auch der Rechtsschutz. Neben formeller Gesetzlichkeit, inhaltlicher Determinierung und Grundrechtsbindung gehört zum Rechtsstaat auch die Kontrolle der Einhaltung des Rechts. Die Gerichte, also die ordentliche Zivil- und Strafgerichtsbarkeit, der Verwaltungsgerichtshof sowie der Staatsgerichtshof zählen zum Rechtsschutzkonzept der Verfassung und sind elementare Bausteine des Rechtsstaates.

D. Die Demokratie

110

Gemäss Art. 2 erster Satz ist das Fürstentum eine konstitutionelle Erbmonarchie auf demokratischer und parlamentarischer Grundlage. Die Verfassung verweist in diesem Zusammenhang ausdrücklich auf Art. 79 und 80, in welchen die Abhängigkeit der Regierung vom Landtag, nämlich durch die Wahl (Art. 79) und das Misstrauensvotum (Art. 80) zum Ausdruck gelangt.

111

Auffallend ist, dass die Formulierung des Art. 2 erster Satz („Das Fürstentum ist eine konstitutionelle Erbmonarchie auf demokratischer und parlamentarischer Grundlage…“), die bereits in der Verfassung von 1921 enthalten war, begrifflich zwischen Demokratie und Parlamentarismus unterscheidet. Indessen wurzelt auch der Parlamentarismus im Volk, indem der Landtag durch freie Wahlen aus dem Volk hervorgeht, sodass diese Differenzierung nicht überbetont werden darf.

112

Der Verweis der Verfassung auf die demokratische Grundlage bringt vielmehr zum Ausdruck, dass dem Parlament auch das Volk mit eigenständiger Gesetzgebungsgewalt gegenüber steht. Der Staatsgerichtshof hat in seinem Gutachten vom 6. März 1987 auf die Verankerung der Staatsgewalt im Fürsten und im Volk verwiesen. „Der demokratische Charakter der Verfassung ist gewollt und betont. Die Verfassung will daher freie, unverfälschte, wirksame, unmanipulierte und genügend differenzierte Abstimmungen, in denen der freie Wille des Volkes Ausdruck finden soll. (…) Die Verfassung ist als ganzes und harmonisierend auszulegen. Ihre Bestimmungen über die Volksrechte sollen den hohen demokratischen Stellenwert unterstreichen. Sie sind daher im Zweifel so auszulegen, dass der demokratische Grundcharakter sich durchsetzen kann.“ Dies schliesst indessen nicht aus, dass die gesetzlichen Bestimmungen über die Volksrechte ihrer Ausübung Schranken ziehen, wie dies etwa in der Vorprüfung von Gesetzesinitiativen auf ihre Verfassungskonformität zum Ausdruck gelangt. Auch die konkrete gesetzliche Ausformung des Wahlrechts, wie etwa die Sperrklausel, ziehen den demokratischen Rechten der Landesangehörigen Grenzen.

113

Die demokratische und parlamentarische Grundlage der Verfassung bedeuten, dass es, von in der Verfassung selbst vorgesehenen Ausnahmen (siehe v.a. Art. 3 LV) wie dem Hausgesetz abgesehen, keine Gesetzgebung am Volk oder dem Landtag vorbei geben darf. In einem Rechtsstaat, der vom „rule of law“ geprägt ist, bedeutet dies aber auch, dass allgemeinverbindliche Normen, die Rechte und Pflichten der Bürgerinnen und Bürger beinhalten, vorbehaltlich der Sanktion des Landesfürsten nur vom Volk oder dem Landtag verabschiedet werden dürfen, bzw. wie dies etwa beim EWR-Recht der Fall ist, ihre rechtliche Grundlage in einem Zustimmungsakt des Volkes und/oder des Landtages haben müssen. Insoweit ist die Gesetzgebung untrennbar mit Demokratie und Parlamentarismus verbunden.

E. Das Fürstentum

114

Der monarchische Aspekt der Verfassung wird bereits in ihrem Titel („Verfassung des Fürstentums Liechtenstein“) sowie in der Konstituierung der Souveränität in Art. 1 erster Satz („Das Fürstentum Liechtenstein ist ein Staatsverband von zwei Landschaften mit elf Gemeinden“) zum Ausdruck gebracht.

115

Normativ festgelegt wird die Staatsform jedoch in Art. 2 erster Satz: „Das Fürstentum Liechtenstein ist eine konstitutionelle Erbmonarchie auf demokratischer und parlamentarischer Grundlage.“

116

Der Satz bringt zum Ausdruck, dass die Monarchie an die Verfassung gebunden ist („konstitutionell“) und auf demokratischer und parlamentarischer Grundlage beruht. Dabei handelt es sich nicht um Leerformeln: Es ist die Verfassung, die die Monarchie legitimiert, und es sind das Volk und der Landtag, die die Monarchie beseitigen können (Art. 113), wobei sich der Fürst unmittelbar mit einem eigenen Verfassungsvorschlag in die Willensbildung über die Abschaffung der Monarchie einbringen kann.

117

Art. 2 zweiter Satz statuiert, dass die Staatsgewalt im Fürsten und im Volke verankert ist und von beiden nach Massgabe der Verfassung ausgeübt wird. Die Staatsgewalt ist damit gleichsam in zwei Polen verankert, in jedem Fall aber von der Verfassung begründet und durch die Verfassung beschränkt. Die Verfassung räumt dem Landesfürsten in Art. 9 das Sanktionsrecht von Gesetzesbeschlüssen des Landtages ein. Die Gesetzgebung des Landes wird vom Landesfürsten und vom Landtag gemeinsam ausgeübt. Das Sanktionsrecht gelangt lediglich im Verfahren zur Abschaffung der Monarchie nicht zur Anwendung (Art. 113).

118

Zum monarchischen Aspekt gehört, dass der Landesfürst das Oberhaupt des Staates ist (Art. 7). Auch diese Bestimmung bindet das Recht des Landesfürsten an der Ausübung der Staatsgewalt an die Verfassung und die übrigen gesetzlichen Bestimmungen.

119

Die monarchischen Kompetenzen sind durch die Verfassung dem Fürstenhaus Liechtenstein anvertraut (Art. 3). Das Ereignis der Thronfolge ist in Art. 13 LV geregelt.

F. Die Gewaltenteilung

120

Die Gewaltenteilung manifestiert sich in der Trennung von Landtag (V. Hauptstück), Landesfürst (II. Hauptstück), Regierung (VII. Hauptstück) und Gerichtsbarkeit (VIII. Hauptstück).

121

Die Gewaltenteilung ist auch materiell abgesichert. Es gibt Unvereinbarkeiten: Gemäss Art. 46 Abs. 4 können die Mitglieder der Regierung und der Gerichte nicht dem Landtag angehören. Weitere Unvereinbarkeiten ergeben sich explizit aus Art. 4 StGHG: Die Richter des Staatsgerichtshofes dürfen weder dem Landtag, noch der Regierung, noch den Gerichten, noch dem Verwaltungsgerichtshof angehören.

122

Offen bleibt demnach, ob hinsichtlich der Mitglieder des Verwaltungsgerichtshofes und der ordentlichen Gerichte ebenfalls eine Unvereinbarkeit von Richtertätigkeit und Ausübung von Regierungsfunktionen gilt. Dazu ist festzuhalten, dass gemäss Art. 6 EMRK jedes „Tribunal“, das über zivilrechtliche Ansprüche oder strafrechtliche Anklagen entscheidet, unabhängig sein muss. So könnte gewiss nicht von einem unabhängigen Gericht gesprochen werden, wenn ihm Mitglieder der Regierung oder auch dieser unterstellte Mitarbeiter angehören würden.

123

Die Gerichte sind von den anderen Gewalten unabhängig und weisungsfrei (Art. 95 Abs. 2). Aus diesem Postulat sowie dem allgemeinen Strukturprinzip der Gewaltenteilung ergibt sich, dass Personen keine Richtertätigkeit ausüben dürfen, wenn sie in der Regierung oder einer Verwaltungsfunktion des Landes tätig sind. Die Richter des Verwaltungsgerichtshofes (Art. 102 Abs. 2) und des Staatsgerichtshofes (Art. 105 i.V.m. Art. 102 Abs. 2 LV) werden auf eine Amtsdauer von fünf Jahren gewählt. Eine solche Beschränkung ist nach der Rechtsprechung des EGMR mit der Garantie eines fairen Verfahrens noch vereinbar.

G. Funktion und Grenzen der Strukturprinzipien

124

Die Strukturprinzipien der Verfassung bilden einerseits eine Orientierung bei der Auslegung der Verfassung selbst. Andererseits stellen sie aber auch einen normativ wirksamen Prüfungsmassstab in der Frage der Verfassungskonformität von Gesetzen dar.

125

Da es jedoch in der liechtensteinischen Normenhierarchie mit Ausnahme der Abschaffung der Monarchie keine Prinzipien gibt, die sich durch eine erschwerte Form ihrer Erzeugung bzw. Abänderung auszeichnen, bilden die Strukturprinzipien zwar wie dargestellt eine Auslegungshilfe, aber keinen Prüfungsmassstab für Verfassungsrecht selbst. Dies bedeutet: Es gibt in Liechtenstein kein inhaltlich verfassungswidriges Verfassungsrecht, also solches Verfassungsrecht, das eben gegen Strukturprinzipien des Verfassungsrechts verstösst.

126

Verfassungswidriges Verfassungsrecht ist insoweit denkbar, als es auf verfassungswidrigem Weg zustande gekommen ist, weil wesentliche, von der Verfassung vorgesehene Elemente des Gesetzgebungsverfahrens nicht eingehalten wurden.

127

Dies wäre bei einem Initiativbegehren gemäss Art. 64 Abs. 4 denkbar, das eine gegen die EMRK verstossende Verfassungsänderung vorsehen und vom Landtag nicht für nichtig erklärt würde (vgl. Art. 70b VRG). Ähnliches wäre bei Verfassungsänderungen denkbar, die dem EWR-Recht widersprechen. Solcherart kundgemachtes Verfassungsrecht wäre vom Staatsgerichtshof wegen Verfassungswidrigkeit aufzuheben.

VI. Die Verfassung und das Völkerrecht

128

Die liechtensteinische Verfassung enthält – anders als etwa das österreichische B-VG keine ausdrückliche Regelung über das Verhältnis von Völkerrecht zu nationalem Recht.

129

Die liechtensteinische Verfassungsordnung bekennt sich jedoch implizit nach völlig übereinstimmender Lehre und Rechtsprechung zum sogenannten Adoptions- oder Inkorporationssystem. Demnach ist das Völkerrecht in Liechtenstein anwendbar, ohne dass es eines gesonderten nationalen Umsetzungsaktes bedarf. Dies gilt nicht nur für das Völkergewohnheitsrecht und die allgemeinen Rechtsgrundsätze, sondern auch für das Staatsvertragsrecht. Dies entspricht auch dem sogenannten monistischen Modell, wonach Völkerrecht und Landesrecht Teile eines einheitlichen Regelungssystems sind. Gerade für einen Kleinstaat, der in besonderem Masse auf funktionierende Beziehungen zur Völkergemeinschaft angewiesen ist, ist diese Offenheit gegenüber dem Völkerrecht von existenzieller Bedeutung.

130

Seit der Verfassungsreform 2003 kann der Staatsgerichtshof auch Staatsverträge auf ihre Verfassungsmässigkeit prüfen (Art. 104 Abs. 2). Dies hat aber nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes weder am faktischen Verfassungsrang der EMRK noch der Überordnung des EWR-Rechtes über dem Landesrecht etwas geändert (dazu näher Kapitel VIII.).

131

Liechtenstein ist neben der Verflechtung mit der Schweiz über den Zollvertrag 1923 Mitglied zahlreicher multilateraler Abkommen, an deren Spitze der EWR (in Kraft getreten am 1. Mai 1995) und die EMRK (seit 8. September 1982) steht. Dazu kommt die Mitgliedschaft in massgeblichen Internationalen Organisationen wie insbesondere der UNO (seit 1990), der WTO (seit 1. September 1995) und der OSZE (seit 1975, damals KSZE). Materieller Verfassungsrang kommt (siehe die Ausführungen unter Kapitel VII.) nur der EMRK und dem EWR-Abkommen zu.

VII. Die Einbettung der liechtensteinischen Verfassung in das europäische Mehrebenensystem

A. Liechtenstein und die EMRK

132

Die EMRK ist in Liechtenstein am 8. September 1982 in Kraft getreten. Liechtenstein hat anlässlich seines Beitritts insgesamt fünf Vorbehalte angebracht, insbesondere die Öffentlichkeit bestimmter Verfahren und ihre Vereinbarkeit mit Art. 6 Abs. 1 EMRK, aber auch Art. 2 EMRK (Notwehr) und Art. 8 EMRK (Homosexualität, Stellung der nichtehelichen Kinder und Familiennachzug) betreffend. Die Vorbehalte wurden zwar weitgehend, jedoch noch nicht vollständig zurückgenommen. Die Zulässigkeit der Vorbehalte wurde in der Literatur zum Teil bejaht, ihre Rücknahme oder Einschränkung aber jedenfalls empfohlen, von anderen Autoren aber als „rechtlich zweifelhaft“ und „ganz besonders fragwürdig“ kritisiert.

133

Die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, zuvor jedoch schon die Literatur, hat der EMRK bald „faktischen Verfassungsrang“ zuerkannt, obgleich bei ihrer Ratifikation nicht von Verfassungsrang ausgegangen wurde. Eine wesentliche Rolle spielte dabei sicherlich auch, dass in der Schweiz von einem „Übergesetzesrang“ der EMRK ausgegangen wurde und die Rechtsprechung des Bundesgerichts nunmehr seit längerem die Garantien der EMRK als verfassungsmässige Rechte anerkennt.

134

Die in der Literatur aufgeworfene Frage eines möglichen „Überverfassungsrangs“ der EMRK hatte der Staatsgerichtshof in StGH 1995/21 ausdrücklich offen gelassen.

135

Seit der Verfassungsrevision von 2003 können Staatsverträge vom Staatsgerichtshof auch auf ihre Verfassungskonformität überprüft werden. Die bereits zuvor nicht ganz unproblematische Einordnung der EMRK in die liechtensteinische Normenhierarchie bereitet seit der Verfassungsrevision 2003 noch grössere theoretische Schwierigkeiten. Man wird davon ausgehen müssen, dass die EMRK einen Rang zwischen der Verfassung und den einfachen Gesetzen einnimmt. Dieses Resultat teilt Liechtenstein mit den meisten anderen Mitgliedstaaten des Europarates. Die Begründung für diesen Rang in der Normenhierarchie kann darin erblickt werden, dass die von der EMRK gewährleisteten Rechte – neben den in verschiedenen weiteren Staatsverträgen gewährleisteten Ansprüchen – gemäss Art. 15 Abs. 1 und 2 StGHG vor dem Staatsgerichtshof gegenüber sämtlichen Akten der Gesetzgebung und Vollziehung geltend gemacht werden können.

136

Am faktischen Verfassungsrang der EMRK hat daher auch die Verfassungsrevision 2003 nichts geändert: Der Staatsgerichtshof betont in seiner Rechtsprechung, dass die Verfassungsrevision offenkundig nicht darauf abzielte, den Grundrechtsschutz des Einzelnen zu schwächen. Ausserdem wurde mit dem StGHG der Katalog der Staatsverträge, deren Individualrechte ein Beschwerderecht vor dem Staatsgerichtshof vermitteln, erweitert.

137

Auf die Grundrechtsjudikatur des Staatsgerichtshofes hatte die EMRK enormen Einfluss. Vor ihrem Hintergrund kam es in Liechtenstein zur Hinwendung zu einem verstärkt materiellen Grundrechtsverständnis. Es gilt das Primat des Grundrechtsdenkens über das Schrankendenken, das nicht die Grundrechtsschranken als Ausgangspunkt der Prüfung nimmt, sondern den Schutzbereich des jeweils in Frage kommenden Grundrechts.

138

Neben der EMRK und zahlreichen Zusatzprotokollen sowie der Übereinkommen über die entsprechenden verfahrensrechtlichen Grundlagen des Menschenrechtsschutzes durch den EGMR ist Liechtenstein auch Vertragspartei weiterer Übereinkommen des Europarates im Menschenrechtsbereich, wie etwa:

• Übereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe (seit 1992)
• Europäische Charta der Regional- und Minderheitensprachen (seit 1998)
• Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten (seit 1998)

139

Auf Grund verschiedener Zurücknahmen der Vorbehalte sind heute lediglich die zu Art. 6 EMRK ausgesprochenen Vorbehalte zur Öffentlichkeit des Verfahrens und der Urteilsverkündung in verschiedenen Verfahren sowie zu Art. 8 EMRK formell aufrecht. Allerdings sind die meisten der im Vorbehalt zu Art. 6 EMRK angeführten gesetzlichen Vorschriften mittlerweile ausser Kraft getreten und durch neue Gesetze ersetzt worden wie etwa durch das Staatsgerichtshofgesetz (StGHG).

140

Vom Vorbehalt erfasst ist jedoch weiterhin das Gesetz über die allgemeine Landesverwaltungspflege (LVG). Diesbezüglich hat der EGMR unlängst die Gültigkeit des Vorbehalts hinsichtlich der Öffentlichkeit der mündlichen Verhandlung bestätigt, der Anspruch auf eine mündliche Verhandlung selbst ist jedoch nach Auffassung des EGMR vom Vorbehalt nicht umfasst. Damit ist jedoch der Vorbehalt als Ganzer praktisch bedeutungslos und sollte daher zurückgezogen werden.

141

Der Staatsgerichtshof betrachtet im Übrigen in seiner ständigen Rechtsprechung das Öffentlichkeitsprinzip ungeachtet des ausgesprochenen Vorbehalts als einen wesentlichen Teilgehalt der Garantie eines fairen Verfahrens und zählt es zu den Grundlagen des Rechtsstaates. Mit anderen Worten: Der Vorbehalt wird in der Praxis des Staatsgerichtshofes nicht mehr angewendet.

142

Hinsichtlich Art. 8 EMRK wird auch in dem vom formell aufrechten Vorbehalt erfassten Bereich eine „Ausstrahlungswirkung“ von Art. 8 EMRK angenommen und der Vorbehalt im Einzelfall nicht angewendet. In StGH 2006/4 erklärte der Staatsgerichtshof, dass der Vorbehalt auf der Grundlage der Strassburger Rechtsprechung „keine Geltung mehr beanspruchen kann.“ Damit wurde der Vorbehalt zu Art. 8 EMRK vom Staatsgerichtshof selbst de facto ausser Kraft gesetzt.

B. Liechtenstein im EWR

143

Das EWRA geniesst nach Lehre und Rechtsprechung einschliesslich des aus ihm abgeleiteten sekundären EWR-Rechts in Liechtenstein auf Grund seines materiell verfassungsändernden Charakters Vorrang auch vor dem Verfassungsrecht. Zu den Auswirkungen auf die Normenhierarchie siehe näher Kapitel VIII.

144

Unmittelbar anwendbares EWR-Recht verdrängt nicht nur Landesrecht. Dem EWR-Recht entgegen stehendes Landesrecht ist vom Staatsgerichtshof nach dessen Judikatur als „EWR-bzw. verfassungswidrig“ aufzuheben.

145

Die in den EWR übernommenen ursprünglichen EU-Rechtsakte bedürfen einer Transformation durch Landtagsbeschluss gemäss Art. 8 Abs. 2. Zuvor muss der EWR-Rechtsetzungsprozess, der in den Art. 97–104 EWRA geregelt ist, durchlaufen werden. Dabei ist die Beschlussfassung im Gemeinsamen Ausschuss wesentlich. Sie macht den Rechtsakt für alle Vertragsparteien vorbehaltlich der verfassungsrechtlichen Zustimmungsbedürftigkeit (durch den Landtag) verbindlich.

146

Die Beschlüsse des Gemeinsamen Ausschusses sind als Staatsverträge einzustufen. Staatsverträge bedürfen gemäss Art. 8 Abs. 2 unter den dort angeführten Voraussetzungen der Zustimmung des Landtages. Auf welche EWR-Rechtsakte dies zutrifft oder nicht, hat der Staatsgerichtshof in StGH 1995/14 grundlegend präzisiert.

C. Die Bedeutung des Zollvertrags

147

Der Zollvertrag aus dem Jahre 1923 (ZV) ist die Grundlage einer engen rechtlichen und wirtschaftlichen Verflechtung Liechtensteins mit der Schweiz. Er bildet die Grundlage eines umfassenden Netzes von Abkommen, mit denen Liechtenstein an den schweizerischen Wirtschaftsraum angeschlossen wurde, und das etwa auch den Postvertrag oder den Währungsvertrag umfasst. Der Zollvertrag bewirkt erhebliche Beschränkungen der inneren und äusseren Souveränität Liechtensteins: Schweizerisches Bundesrecht und von der Schweiz geschlossene völkerrechtliche Abkommen verdrängen innerhalb seines Anwendungsbereiches die liechtensteinische Befugnis zur selbständigen Rechtsgestaltung und zum Vertragsabschluss. Die im Rahmen des Zollvertrags anwendbaren schweizerischen Rechtsvorschriften ergeben sich aus einer Kundmachung der Regierung.

148

Trotz formeller Parität der Vertragspartner ist das Regime des Zollvertrags von einer klaren Dominanz der Schweiz geprägt. Dazu kommt eine beachtliche Flexibilität der staatsvertraglichen Regelungen. So sind in Liechtenstein mittlerweile auch schweizerische Rechtsvorschriften anwendbar, die mit Zollwesen gar nichts und mit Wirtschaftsrecht nur mittelbar etwas zu tun haben, wie etwa zahlreiche Artikel der schweizerischen Lärmschutzverordnung oder des schweizerischen Bundesgesetzes über den Umweltschutz.

149

Die Kündbarkeit des Zollvertrags (auch) durch Liechtenstein wahrt immerhin die Souveränität des Kleinstaates.

150

Ein gewisses, auch Aspekte der Rechtsstaatlichkeit berührendes Problem stellt die Tatsache dar, dass der Inhalt der in Liechtenstein anwendbaren schweizerischen Rechtsvorschriften entsprechenden – allerdings auch im Internet zugänglichen – schweizerischen Rechtsdokumentationen entnommen werden muss. Eine unmittelbare Kundmachung der Rechtsvorschriften als solche in Liechtenstein erfolgt nicht.

VIII. Die Normenhierarchie in Liechtenstein

A. Der Stufenbau der Rechtsordnung in Liechtenstein

151

Die Frage der hierarchischen Ordnung der Rechtsquellen wurde noch vor wenigen Jahren als in Liechtenstein „jedenfalls noch nicht geklärt“ betrachtet. Diese Aussage ist in ihrer Allgemeinheit etwas gewagt. Immerhin ergibt sich aus der Verfassung, konkret der Prüfkompetenzen des Staatsgerichtshofes (Art. 104 Abs. 2) eine klare Hierarchie der Verfassung gegenüber Gesetzen und Staatsverträgen sowie gegenüber den Verordnungen. Demgemäss prüft der Staatsgerichtshof die Verfassungsmässigkeit von Gesetzen und Staatsverträgen sowie die Gesetzmässigkeit der Regierungsverordnungen.

152

Daraus ergibt sich, dass Staatsverträge grundsätzlich unterhalb der Verfassung stehen. Aus der Formulierung des Art. 92 Abs. 2, wonach die Regierung die zur Durchführung der Gesetze und der direkt anwendbaren Staatsverträge erforderlichen Verordnungen erlässt, ergibt sich weiters, dass auch ein Staatsvertrag, sofern er direkt anwendbar ist, eine taugliche Grundlage für eine Verordnung sein kann.

153

Der Staatsgerichtshof ging vor der durch die Verfassungsrevision 2003 eingeführten Bestimmung des Art. 104 Abs. 2, der in seinem Wortlaut eine klare Unterordnung der Staatsverträge unter das Verfassungsrecht postuliert, davon aus, dass materiell verfassungsändernde bzw. verfassungsergänzende Staatsverträge zulässig sind. Verfassungsrechtlich unproblematisch ist ein verfassungsändernder bzw. verfassungsergänzender Staatsvertrag, der non-self-executing ist: Der Verfassungsgesetzgeber muss dann eben jene Anpassungen und Umsetzungen treffen, die erforderlich sind, um den völkerrechtlichen Verpflichtungen Liechtensteins gerecht zu werden. Hingegen würde der Landtag durch die Ratifikation eines direkt anwendbaren verfassungsändernden oder verfassungsergänzenden Staatsvertrags den Verfassungsgesetzgeber und damit die für eine Verfassungsrevision erforderlichen Mehrheiten umgehen. Der Staatsgerichtshof hat sich mit diesem Problem jedenfalls noch nicht befasst. Die Lehre scheint zwar anzunehmen, dass die Verfassungsrevision 2003 die Ratifikation derartiger Staatsverträge nicht verunmöglicht, diese Auffassung ist jedoch deshalb zurückzuweisen, weil damit auch die Prüfungskompetenz des Staatsgerichtshofes unterlaufen würde. Es sind daher keine verfassungsändernden oder ergänzenden Staatsverträge zulässig, sofern nicht im gleichen Zug eine entsprechende Verfassungsänderung erfolgt.

154

Andererseits geht der Staatsgerichtshof nach wie vor nicht nur von einem faktischen Verfassungsrang der EMRK aus, sondern lässt es sogar offen, ob ihr nicht Überverfassungsrang zukommt.

155

Auch bildet das EWR-Recht Prüfungsmassstab entgegenstehenden nationalen Rechts. Die in der Literatur unter Hinweis auf die Vorrangs- bzw. Verdrängungswirkung vertretene Gegenposition verwarf der Staatsgerichtshof in StGH 2006/94 primär aus Rechtssicherheitserwägungen. Er argumentierte weiters EWR-rechtlich (nicht verfassungsrechtlich!), dass nichts dagegen spreche, eine dem EWR-Recht widersprechende Norm aus dem Rechtsbestand auszuscheiden.

156

Die Normenhierarchie in Liechtenstein stellt sich daher wie folgt dar:

• Grundprinzipien der Verfassung (Grundrechte, Monarchie….)
• EWR-Recht
• Verfassungsrecht, EMRK
• Gesetze, Staatsverträge auf der Grundlage von Art. 8 Abs. 2 LV
• Verordnungen, sonstige Staatsverträge
• Individuelle Rechtsakte (Urteile, Verfügungen)

B. Ausnahmen

157

Ausnahmen von der strikten Unterwerfung der Vollziehung unter die Gesetze sieht die Verfassung bei den Notverordnungen gemäss Art. 10 Abs. 2 vor. Aber auch sie dürfen die Verfassung nicht als Ganzes aufheben, sondern nur die Anwendbarkeit einzelner Bestimmungen der Verfassung einschränken. Inhaltliche Beschränkungen ergeben sich weiters aus der Anordnung, dass Notverordnungen weder das Recht auf Leben, das Verbot der Folter und der unmenschlichen Behandlung, das Verbot der Sklaverei und der Zwangsarbeit noch die Regel „nulla poena sine lege“ aufheben dürfen. Zu guter Letzt sind die Bestimmungen der Art. 3, 13ter und die Verfassungsrevision hinsichtlich der Abschaffung der Monarchie geschützt.

158

Eine zeitliche Beschränkung ergibt sich weiters dadurch, dass Notverordnungen spätestens sechs Monate nach ihrem Erlass ausser Kraft treten.