Art. 78

1) Die gesamte Landesverwaltung wird unter Vorbehalt der nachfolgenden Bestimmungen dieses Artikels durch die dem Landesfürsten und dem Landtag verantwortliche Kollegialregierung in Gemässheit der Bestimmungen dieser Verfassung und der übrigen Gesetze besorgt.

2) Durch Gesetz oder kraft gesetzlicher Ermächtigung können bestimmte Geschäfte einzelnen Amtspersonen, Amtsstellen oder besonderen Kommissionen, unter Vorbehalt des Rechtszuges an die Kollegialregierung, zur selbständigen Erledigung übertragen werden.

3) Durch Gesetz können besondere Kommissionen für die Entscheidung von Beschwerden an Stelle der Kollegialregierung eingesetzt werden.

4) Zur Besorgung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Aufgaben können durch Gesetz besondere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts errichtet werden, die unter der Oberaufsicht der Regierung stehen.

1) Subject to the following provisions of this article, the entire National Administration shall be the responsibility of the collegial Government accountable to the Reigning Prince and Parliament in accordance with the provisions of this Constitution and the other laws.

2) Specific affairs may be transferred by law or by virtue of legislative authorization to be handled independently by individual officials, Government offices or special commissions, subject to recourse to the collegial Government.

3) Special commissions may be set up by law to decide on complaints in the place of the collegial Government.

4) For the execution of economic, social and cultural tasks, special bodies, institutes and foundations under public law may be established by law and placed under the overall supervision of the Government.

Autor: Peter Bussjäger. Zuletzt bearbeitet: 24. November 2017
Liechtenstein-Institut (Hrsg.): Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung. Online-Kommentar, Bendern 2016, verfassung.li

Entstehung und Materialien

Verfassungsentwurf Beck Art. 59

RV (1. Fassung) § 77 und RV (2. Fassung) § 78

VK, S. 3

LGBl. 1921 Nr. 15

BuA vom 8. November 1963 über die Erlassung eines Verfassungsgesetzes betreffend die Abänderung der Verfassung vom 5. Oktober 1921

Landtags-Protokolle 1963, S. 268–279 (Sitzung vom 18. Dezember 1963)

Landtags-Protokolle 1963, S. 333–334 (Sitzung vom 28. Dezember 1963)

LGBl. 1964 Nr. 10

BuA der Landtagskommission zur Beratung des Schulgesetzes vom 1. Dezember 1971

Landtags-Protokolle 1971, S. 674–718 (Sitzung vom 15. Dezember 1971)

LGBl. 1972 Nr. 8

Literatur

Antoniolli, Walter/Koja, Friedrich, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Wien 1996

Batliner, Gerard, Aktuelle Fragen des liechtensteinischen Verfassungsrechts, Vaduz 1998

Batliner, Gerard, Einführung in das liechtensteinische Verfassungsrecht, in: Batliner (Hrsg.), Die liechtensteinische Verfassung 1921. Elemente der staatlichen Organisation, LPS 21, Vaduz 1994, S. 15–104

Bertel, Christian, Kommentar zu § 302 StGB, in: Höpfel/Ratz (Hrsg.), Wiener Kommentar Strafgesetzbuch, 2. Aufl. (Stand 01.05.2010, rdb.at)

Bussjäger, Peter, Kommentar zu Art. 101 B-VG, in: Kneihs/Lienbacher (Hrsg.), Rill-Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht, 2. Lfg., Wien 2002

Bussjäger, Peter, Regierungsorganisation in Liechtenstein und der Schweiz, in: Balthasar/Bussjäger/Matzka (Hrsg.), Effiziente Regierungsorganisation. Das Reformvorhaben „Amt der Bundesregierung“ im internationalen Vergleich, Wien 2015, S. 27–39

Bussjäger, Peter/Marxer, Wilfried/Schiess Rütimann, Patricia M., Parlamentarische Untersuchungskommissionen in Liechtenstein, Österreich und der Schweiz, Arbeitspapiere Liechtenstein-Institut Nr. 55, Bendern 2016

Ehrenzeller, Bernhard, Art. 177 BV, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, S. 2863–2876

Gamper, Anna, Staat und Verfassung. Einführung in die Allgemeine Staatslehre, 3. Aufl., Wien 2014

Geiger, Peter, Krisenzeit, Liechtenstein in den Dreissigerjahren 1928–1939, Bd.1 und 2, Zürich 2000

Graf, Martin, Art. 155 BV, in: Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, S. 2626–2634

Häfelin, Ulrich/Müller, Georg/Uhlmann, Felix, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016

Häner, Isabelle/Töndury-Albrecht, Sabina/Keusen, Ulrich/Lanz Kneissler, Kathrin, Repetitorium Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2016

Heller, Kurt, Zum Begriff der Kernaufgaben des Staates, in: Akyürek/Baumgartner/Jahnel/Lienbacher/Stolzlechner (Hrsg.), Festschrift Heinz Schäffer, Wien 2006, S. 241–255

Kieber, Walter, Regierung, Regierungschef, Landesverwaltung, in: Batliner (Hrsg.), Die liechtensteinische Verfassung 1921. Elemente der staatlichen Organisation, LPS 21, Vaduz 1994, S. 289–32

Kley, Andreas, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS 23, Vaduz 1998

Koja, Friedrich, Allgemeine Staatslehre, Wien 1993

Lienhard, Andreas, Staats- und Verwaltungsrecht, in: Ladner et al. (Hrsg.), Handbuch der öffentlichen Verwaltung in der Schweiz, Zürich 2013, S. 225–247

Martin, Graham, Das Bildungswesen des Fürstentums Liechtenstein. Nationale und internationale Elemente im Bildungssystem eines europäischen Kleinstaates, Zürich 1984

Marxer, Otto Ludwig, Die Organisation der obersten Staatsorgane in Liechtenstein, Innsbruck 1924

Nawiasky, Hans, Allgemeine Staatslehre, Zweiter Teil: Staatsgesellschaftslehre, Bd. 2: Staatsfunktionen – Staatsmittel – Staatsgewalt – Staatsleben – Staatenwelt, Einsiedeln/Zürich/Köln 1955

Oberndorfer, Peter, Die Verwaltung im politisch-gesellschaftlichen Umfeld, in: Holzinger/Oberndorfer/Raschauer (Hrsg.), Österreichische Verwaltungslehre, 3. Aufl., Wien 2013, S. 1–80

Pappermann, Ernst, Die Regierung des Fürstentums Liechtenstein, Bigge/Ruhr 1967

Pernthaler, Peter, Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre, 2. Aufl., Wien/New York 1996

Pernthaler, Peter, Österreichisches Bundesstaatsrecht, Wien 2004

Raschauer, Bernhard, Verwaltungsaufgaben, in: Holzinger/Oberndorfer/Raschauer (Hrsg.), Österreichische Verwaltungslehre, 3. Aufl., Wien 2013, S. 157–217

Quaderer-Vogt, Rupert, Bewegte Zeiten in Liechtenstein 1914 bis 1926, Bd. 2, Vaduz 2014

Ritter, Michael, Das liechtensteinische Beamtenrecht, Bern 1992

Schädler, Emanuel, Für ein historisch-kritisches Verständnis des Verfahrensrechts. Versuch einer Apologie anhand von Beispielen aus dem Landesverwaltungspflegegesetz, Arbeitspapiere Liechtenstein-Institut Nr. 54, Bendern 2016

Schäfer, Anton, Anstalten öffentlichen Rechts in Liechtenstein, Dornbirn 2007

Schramek, Christoph, Gerichtsbarkeit im Bundesstaat, Wien 2017

Sprenger, Peter, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Batliner (Hrsg.), Die liechtensteinische Verfassung. Elemente der staatlichen Organisation, LPS 21, Vaduz 1994, S. 329–371

Steger, Gregor, Fürst und Landtag nach liechtensteinischem Recht, Vaduz 1950

Stotter, Heinz Josef, Die Verfassung des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz 2004

Voigt, Nicolaus, Selbständige öffentlichrechtliche Anstalten und selbständige öffentlichrechtliche Stiftungen des Fürstentums Liechtenstein, Zürich 1976

Waschkuhn, Arno, Politisches System Liechtensteins: Kontinuität und Wandel, LPS 18, Vaduz 1994

Wille, Herbert, Die liechtensteinische Staatsordnung. Verfassungsgeschichtliche Grundlagen und oberste Organe, LPS 57, Schaan 2015

Winkler, Günther, Verfassungsgesetzgebung und Verfassungsinterpretation in Liechtenstein. Möglichkeiten und Grenzen von Verfassungsänderungen, Wien 2015

Wolf, Sebastian, Eine Analyse des geplanten liechtensteinischen Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes, Arbeitspapiere Liechtenstein-Institut Nr. 35, Bendern 2012

Wolf, Sebastian, Zum Verhältnis von Exekutive und Legislative bei der Organisation der Landesverwaltung, LJZ 2013, S. 64–70

Wolff, Hans/Bachof, Otto/Stober, Rolf/Kluth Winfried, Verwaltungsrecht: Band 1, 13. Aufl., München 2017

I. Allgemeine Bemerkungen und Entstehungsgeschichte

1

Art. 78 LV hatte ebenso wie die anderen Bestimmungen über die Regierung keinen Vorläufer in der KonV. In der konstitutionellen Monarchie war der Fürst im eigentlichen Sinn die Regierung. Die als „Regierung“ bezeichnete „Verwaltungsbehörde“ übte „die in der Hand des Fürsten liegende Regierungsgewalt“ (§ 27 KonV) nur insoweit aus, als der Landesfürst sie damit betraute.

2

Die Organisation dieser „Regierung“ war folglich auch nicht in der KonV geregelt, sondern in § 36 der Amtsinstruktion von 1862, wonach die Regierung aus dem „Landesverweser, zwei Landräthen und einem Secretär“ bestehen sollte.

3

Die Regelung des Art. 78 LV stellte somit eine grösstenteils originäre Kreation der Verfassung von 1921 dar, wobei sie allerdings in den Jahren 1964 und 1972 umfassende Novellierungen erfuhr, welche den ursprünglichen Inhalt weitgehend veränderten. Es handelt sich nunmehr um eine thematisch breite, wenngleich nicht ins Detail gehende Regelung der Organisation der Landesverwaltung.

4

Der Verfassungsentwurf des Prinzen Karl hatte in den §§ 71 ff. erstmals spezifische Regelungen für die Regierung vorgesehen und damit ein vom Landesfürsten verschiedenes, exekutives Staatsorgan kreiert, ohne ihre Stellung im Staatsgefüge klar zu bestimmen. Dies erfolgte im Verfassungsentwurf Wilhelms Becks, der in Art. 59 formulierte, dass die Staatsgewalt gemäss den Bestimmungen dieser Verfassung von der Regierung ausgeübt werde, die dem Landesfürsten und dem Landtag verantwortlich sein sollte.

5

Die Regierungsvorlage Josef Peers sah von einer solchen Zuordnung der Staatsgewalt an die Regierung (vgl. Art. 2 LV) ab und schlug demgegenüber folgende Regelung vor:

„Die gesamte Landesverwaltung mit Ausnahme der Schulangelegenheiten wird von der dem Landesfürsten und dem Landtage verantwortlichen Kollegialregierung in Gemässheit der Bestimmungen dieser Verfassung und der übrigen Gesetze ausgeübt.“

6

Somit sollte die Regierung für die Landesverwaltung mit Ausnahme der Schulangelegenheiten zuständig sein. Die Ausnahmeregelung korrespondierte mit Art. 16 Abs. 7 der Regierungsvorlage, wonach der Staat die ihm zustehende oberste Leitung des Erziehungs- und Unterrichtswesens durch den Landesschulrat ausüben sollte. Die Verfassungskommission des Landtages nahm an Peers Formulierung lediglich verschiedene sprachliche Korrekturen vor: Die Landesverwaltung wurde nun „durch die“ Regierung (statt „von der“) und „besorgt“ (statt „ausgeübt“).

7

Die Wendung „durch die Regierung“ kommt auch in Art. 10 Abs. 1 LV vor. Nachdem die Staatsgewalt im Fürsten und im Volke verankert ist (Art. 2 LV), wird diese Staatsgewalt, von welcher die Verwaltung eine Funktion ist, nicht „von der Regierung“ besorgt, sondern eben „durch die Regierung“. Allerdings waren diese semantischen Präzisierungen von keiner besonderen Bedeutung, was sich auch daran zeigt, dass sie im Bericht von Regierungschef Ospelt an den Landesfürsten über die vom Landtag beschlossenen Abänderungen gegenüber der Regierungsvorlage nicht erwähnt wurden.

8

Art. 78 LV lautete daher in der ursprünglichen Fassung wie folgt:

„Die gesamte Landesverwaltung, mit Ausnahme der Schulangelegenheiten, wird durch die dem Landesfürsten und dem Landtage verantwortliche Kollegialregierung in Gemässheit der Bestimmungen dieser Verfassung und der übrigen Gesetze besorgt.“

9

Mit dem Verfassungsgesetz vom 28. Dezember 1963 wurden Art. 78 LV die heutigen Abs. 2 bis 4 angefügt. Die in Abs. 1 enthaltene Ausnahme der Schulangelegenheiten wurde um einen „Vorbehalt der nachfolgenden Bestimmungen dieses Artikels“ ergänzt, womit klargestellt wurde, dass die Abs. 2 bis 4 die Rolle der Regierung präzisierten. Dieser Verfassungsänderung war ein Gutachten des Staatsgerichtshofes vorausgegangen, wonach die Existenz der bereits damals bestehenden Kommissionen gegen den verfassungsmässigen Grundsatz verstiess, dass die gesamte Landesverwaltung nur von einer Kollegialregierung ausgeübt werde. Mit der angesprochenen Novellierung sollte für den damals bestehenden Rechtszustand mit diversen Kollegialbehörden eine verfassungsrechtliche Grundlage geschaffen werden.

10

Das Verfassungsgesetz vom 15. Dezember 1971 beseitigte unter anderem die Regelungen über den Landesschulrat in Art. 16 Abs. 7 LV und die Ausnahme der Schulangelegenheiten in Art. 78 Abs. 1 LV.

11

Die Bestimmung ist seither unverändert geblieben.

II. Die Regierung als Staatsorgan

A. Allgemeines

12

Der moderne Staat ist durch die beiden Staatsfunktionen Gesetzgebung und Vollziehung, deren letztere wiederum in die Verwaltung und Gerichtsbarkeit getrennt ist, geprägt. Die allgemeine Staatslehre bezeichnet dieses System der Gewaltenteilung als horizontale Gewaltenteilung, die in dezentralisierten Staaten durch eine vertikale Gewaltenteilung zwischen der zentralstaatlichen Ebene und territorialen Untergliederungen ergänzt wird. Allerdings ist auch das Verhältnis zwischen Gesetzgebung und Vollziehung insoweit vertikal, als die Gesetzgebung der Vollziehung übergeordnet ist.

13

Die Regierung ist entsprechend der allgemeinen Staatslehre das höchste Organ der Verwaltung, das Regieren bildet aber keine eigenständige Staatsfunktion.

14

Der Regierung kommt im Verfassungsstaat eine Doppelfunktion zu: Sie ist einerseits die politische Führungsspitze des Staates und steuert durch ihre Dynamik die Staatstätigkeit, sie ist aber andererseits auch wie dargestellt in die Gewaltenteilung eingebettet und der Legislative untergeordnet. Sie ist staatsleitende Behörde und gleichzeitig oberste Verwaltungsbehörde. Freilich unterliegen ihre behördlichen Entscheidungen in Liechtenstein der Kontrolle durch den reformatorisch entscheidenden Verwaltungsgerichtshof sowie den Staatsgerichtshof (im Fall einer Ministeranklage, aber auch bei Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte durch behördliche Entscheidungen). Schliesslich ist auch auf den Landesfürsten, das Staatsoberhaupt, zu verweisen, von dessen Vertrauen die Regierung (Art. 80 LV) abhängig ist.

15

Die Regierung ist in der Praxis der politischen Systeme, auch wenn dies in der Verfassung nicht so deutlich zum Ausdruck gelangt, überhaupt das dynamische Element in der Staatsgewalt, bildet aber keine eigene Staatsfunktion. Pernthaler unterscheidet dabei zwischen verschiedenen Regierungsfunktionen, wie

• Formulierung und Umsetzung politischer Zielsetzungen und Planungen,

• Leitung, Verantwortung und Aufsicht gegenüber der Verwaltung,

• Information über Politik und Verwaltung,

• Initiativensetzung,

• Kooperation und Koordination,

• Anordnungs- und Entscheidungsbefugnisse.

16

Diese oder ähnliche in der Lehre formulierte Funktionen gelangen in Art. 78 LV nicht explizit zum Ausdruck, sondern finden sich allenfalls in verschiedenen Verfassungsbestimmungen, insbesondere in der demonstrativen Aufzählung der Aufgaben der Regierung in Art. 93 LV.

17

Die Verfassung fasst die gesamte Verwaltungstätigkeit des Staates im VII. Hauptstück unter „Regierung“ zusammen. Terminologisch ist auffallend, dass Art. 78 Abs. 1 bis 3 LV von der „Kollegialregierung“ spricht. Dieser Begriff wird in der Verfassung auch an anderen Stellen verwendet, während in Art. 78 Abs. 4 LV wiederum von der „Regierung“ die Rede ist.

18

Die Verfassung unterscheidet zwischen der Kollegialregierung einerseits und den einzelnen Mitgliedern der Regierung, dem Regierungschef, seinem Stellvertreter und den weiteren Regierungsräten andererseits. Zuweilen werden einzelnen Regierungsorganen Kompetenzen zugewiesen, die in ihre ausschliessliche Zuständigkeit fallen. Dies ist bereits aus Art. 83 LV zu erschliessen, wonach die Geschäftsbehandlung durch die Regierung teils eine kollegiale, teils eine ressortmässige ist. Während die Verfassung ursprünglich von einer kollegialen Erledigung der Aufgaben als einzig zulässiger Form der Geschäftsbehandlung ausging, änderte sich dies im Laufe der Jahrzehnte: Seit der Verfassungsreform von 1965 betreffend die Art. 90 und 91 LV, können bestimmte weniger wichtige Geschäfte durch Gesetz den nach der Geschäftsverteilung zuständigen Regierungsmitgliedern zur selbständigen Erledigung übertragen werden. Damit wurde das Kollegialprinzip zugunsten des Ressortsystems modifiziert.

19

Wenn die Verfassung daher von „Regierung“ spricht, ist nicht zwangsläufig damit verbunden, dass damit ausschliesslich die Kollegialregierung gemeint ist. Es kann sich nämlich auch um eine Angelegenheit handeln, die durch den Gesetzgeber in die Zuständigkeit eines einzelnen Regierungsmitglieds verwiesen ist.

20

Allerdings sprechen historische Erwägungen und auch systematische Gründe dafür, dass die Verfassung vom Grundsatz des Kollegialprinzips, also der Zuständigkeit der Kollegialregierung, ausgeht. Eine Aushöhlung von Zuständigkeiten der Kollegialregierung durch den Gesetzgeber wäre demnach verfassungswidrig. Es müssen die insgesamt überwiegenden und auch inhaltlich gewichtigeren Zuständigkeiten bei der Kollegialregierung verbleiben, wie aus Art. 90 Abs. 1 LV hervorgeht.

21

Ist eine Aufgabe durch Gesetz dem einzelnen Regierungsmitglied übertragen, hat die Kollegialregierung die Zuständigkeit verloren und kann sie, sofern das Gesetz nichts anderes bestimmt, auch nicht an sich ziehen. Die Verfassung schliesst es auch aus, dass der Gesetzgeber eine kleinere Gruppe von Regierungsmitgliedern mit einer gemeinsamen Entscheidung in einer Sache betraut, mit anderen Worten: Es darf kein weiteres Kollegialorgan zwischen der Kollegialregierung und den einzelnen gegebenenfalls zuständigen Regierungsmitgliedern bestehen. Dies wiederum schliesst allerdings Einvernehmensbindungen zwischen bestimmten Organen nicht aus. Dabei agiert der Regierungschef als primus inter pares, er ist gegenüber anderen Regierungsmitgliedern nicht weisungsberechtigt.

B. Die Regierung als oberstes Organ der Verwaltung

1. Der Verwaltungsbegriff

22

Der Begriff der Verwaltung in Art. 78 Abs. 1 LV wird von der Verfassung vorausgesetzt.

23

Der weitaus überwiegende Teil aller Staatstätigkeit ist, auch in Liechtenstein, der Verwaltung zuzurechnen. Dies äussert sich schon dadurch, dass der Rechtsstoff des Verwaltungsrechts viel umfangreicher ist als die von der Zivil- und Strafgerichtsbarkeit angewendeten Rechtsvorschriften. Auch in finanzieller Hinsicht fliesst der Staatsaufwand weitgehend in die Verwaltung. Dies hat mit dem modernen Staat der Daseinsvorsorge (auch als Leistungsverwaltung bezeichnet) zu tun, in welchem die Bereiche Gesundheit und Soziales die grössten Ausgabenposten darstellen.

24

Die Tätigkeit der Verwaltung lässt sich nur schwer inhaltlich umschreiben. Bekannt ist folgende Definition in der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaft: „Öffentliche Verwaltung im materiellen Sinne ist also die mannigfaltige, konditional oder nur zweckbestimmte, teilweise fremdbestimmte, selbstbeteiligt entscheidend ausführende und im Übrigen steuernde und gestaltende, fremdnützige Wahrnehmung der Angelegenheiten von Gemeinwesen und ihrer Mitglieder durch die dafür bestellten Sachwalter.“

25

Gerade diese sehr weitläufige Begriffsbildung bestätigt den eher resignierenden Befund bei Häfelin/Müller/Uhlmann: „Die positiven Umschreibungen erweisen sich als kompliziert und können trotz Ausführlichkeit nie alle Verwaltungstätigkeiten abschliessend erfassen.“

26

Auch zur Systematisierung der Tätigkeit der Verwaltung gibt es keine einheitliche Terminologie: Sie lässt sich grob in die Sicherheits- und Ordnungsverwaltung, die bereits erwähnte Leistungsverwaltung und die planende Verwaltung gliedern. Zuweilen wird die Verwaltung darüber hinaus in Erfüllungs- und Gewährleistungsverwaltung unterschieden. In ersterem Fall erfüllt der Staat die Aufgaben selbst, indem er Leistungen erbringt und Gesetze vollzieht, in letzterem Fall gewährleistet er lediglich, dass bestimmte öffentliche Aufgaben von Privaten erfüllt werden, wie etwa bei bestimmten Angelegenheiten der Daseinsvorsorge.

27

In negativer Umschreibung umfasst die Gesamtheit der Verwaltungstätigkeiten jede staatliche Tätigkeit, die sich von den Funktionen der Rechtsetzung und Rechtsprechung abgrenzt. Dies wird auch als funktioneller Begriff der Verwaltung bezeichnet.

28

Die Dominanz der Verwaltung, was ihren Anteil am Staatshaushalt und am Rechtsstoff betrifft, ist ein generelles Phänomen des modernen Staates. Die in der Staatstheorie gelegentlich anzutreffende Unterscheidung von Verwaltungsstaat und Justizstaat besagt daher lediglich, dass im „Justizstaat“ die Entscheidungen der Verwaltung praktisch ausschliesslich von Gerichten überprüft werden, während im Verwaltungsstaat eigene gerichtsförmige Kontrollinstanzen bestehen, wodurch den Ermessensspielräumen der Verwaltung grössere Bedeutung zuerkannt wird. Insgesamt ist international ein deutlicher Trend in die Richtung einer stärkeren Justizstaatlichkeit im organisatorischen Sinn zu erkennen. Dies ändert nichts an der Dominanz des Verwaltungsrechts im modernen Staat.

29

In dieser Hinsicht weist Liechtenstein mit seinem verwaltungsinternen Rechtsschutzsystem der verschiedenen Beschwerdekommissionen (dazu näher Kapitel V.C.) und der generellen Bedeutung der Wahrung verwaltungsbehördlicher Ermessensspielräume einerseits Elemente des Verwaltungsstaates, andererseits durch die reformatorische, im Verwaltungsgerichtshof konzentrierte Verwaltungsgerichtsbarkeit, die die Entscheidungen der Verwaltung auch inhaltlich abändert, Elemente der Justizstaatlichkeit auf.

30

Die Verwaltung ist der Gesetzgebung insoweit untergeordnet, als die Gesetze das Verhalten der Verwaltung determinieren und steuern und ihre Akte von den richterlichen Behörden auf die Respektierung der gesetzlichen Vorgaben überprüft werden können. Ausserdem kontrolliert das Parlament als Legislative die Verwaltung mit den Instrumenten der parlamentarischen Kontrolle. Freilich ist gerade das Regierungshandeln nicht vollständig durch Gesetze determinierbar: Welche Initiativen oder aussenpolitischen Prioritäten gesetzt werden und welche Gesetzesvorschläge dem Landtag unterbreitet werden, sind Entscheidungen, die von der Regierung im Rahmen ihrer politischen Wertung getroffen werden. Dessen ungeachtet, besteht zwischen der richtungsweisenden und der ausführenden Tätigkeit der Regierung ein enger innerer Zusammenhang.

31

Der in Art. 78 Abs. 1 LV verwendete Begriff der „Landesverwaltung“ erfasst sowohl die hoheitliche als auch die privatwirtschaftliche Tätigkeit des Staates. Erstere liegt vor, wenn der Staat mit Hoheitsgewalt, also „ius imperii“ gegenüber natürlichen oder juristischen Personen durch Verfügungen, Entscheidungen oder auch durch Realakte in der sogenannten schlichten Hoheitsvewaltung auftritt, letztere, wenn der Staat als Träger von Privatrechten handelt und im Rechtsverkehr, etwa durch Vergabe von Aufträgen, Gewährung von Subventionen und dergleichen wie ein Privater auftritt und dabei ohne die Instrumente der Hoheitsverwaltung (Verfügung) agiert.

32

Verwaltung liegt auch vor, wenn das Land als Träger von Privatrechten auftritt und beispielsweise Liegenschaften erwirbt (Vermögensverwaltung), oder Aufträge, etwa für Infrastrukturbauten wie Strassen oder Schulen, erteilt. Auch in diesen Fällen ist es die Regierung, die in diesen Angelegenheiten führend tätig ist und deren Handeln insoweit einem weniger strikten Legalitätsprinzip unterliegt, als für das Tätigwerden nicht unbedingt eine explizite gesetzliche Grundlage verlangt wird. Allerdings ist eine Bindung des Handelns des Landes als Privatrechtsträger an die bestehenden Gesetze und an die Grundrechte unbestritten.

33

Zur Landesverwaltung zählt die in Art. 63 LV explizit erwähnte Justizverwaltung, soweit das zuständige Regierungsmitglied durch Weisung oder sonstige Anordnung auf die Abläufe in der Justiz Einfluss nehmen kann (etwa hinsichtlich der Vorsorge für die Personal- und Sachmittelausstattung der Gerichte). Soweit etwa disziplinäre Massnahmen gegenüber nichtrichterlichem Personal gesetzt werden, unterliegen diese Akte dem Kontrollrecht des Landtages, da gegen Entscheidungen in dienstrechtlichen Angelegenheiten dieser Personen Beschwerde an die Regierung erhoben werden kann, also eine Zuständigkeit der Regierung besteht (Art. 45 Abs. 1 i.V.m. Art. 42 Abs. 3 GOG).

34

Nicht zur Landesverwaltung zählt der Parlamentsdienst, obwohl es sich um weisungsgebundene Vollziehung handelt. Die Weisungen erteilt nämlich nicht die Regierung, sondern der Landtagspräsident. Der Parlamentsdienst ist der Staatsfunktion Gesetzgebung zuzurechnen.

35

Zur Verwaltung zählt auch die Selbstverwaltung (dazu näher unter Kapitel 4.).

2. Die Regierung als oberstes weisungsberechtigtes Verwaltungsorgan

36

Die Regierung handelt im Rahmen der Staatsfunktion Verwaltung, auch wenn einzelne ihrer Handlungen bzw. ihrer Mitglieder, etwa die Gegenzeichnung der durch den Landesfürsten erteilten Sanktion von Gesetzesbeschlüssen durch den Regierungschef, der Staatsfunktion Gesetzgebung zuzurechnen sind. Sie ist ein selbständiges Staatsorgan.

37

Der Gesetzesvollzug schliesst alle Bereiche der Staatstätigkeit mit Ausnahme der Rechtsprechung der Gerichte (vgl. VIII. Hauptstück der Verfassung) ein. Der Aufgabenbereich der Regierung beschränkt sich, wie aus den Ausführungen unter Kapitel II.A. hervorgeht, aber nicht auf die blosse Ausführung oder den Vollzug, sondern die Regierung „initiiert Politik, plant, sorgt vor, koordiniert, steuert, gestaltet und unterbreitet dem Landtag (und dem Fürsten) entsprechend Vorlagen über Gesetze, das Äussere, den Finanzhaushalt.“

38

Verwaltung bedeutet im verfassungsrechtlichen Sinn die Vollziehung der Gesetze durch grundsätzlich weisungsabhängige Organe. Dies impliziert, dass es aber auch ein oberstes Organ der Verwaltung gibt, das seinerseits nicht weisungsgebunden ist. Ein solches oberstes Organ der Verwaltung ist die Regierung (dazu im Folgenden).

39

An der Eigenschaft der Regierung als ein oberstes, nicht weisungsunterworfenes Organ ändert nichts, dass der Landtag die Regierung kontrolliert bzw. ihr Aufträge erteilen kann und sie auch verpflichtet ist, dem Ansinnen des Landtages Rechnung zu tragen. Es bleibt immer noch Sache der Regierung, in welcher Weise sie den Wünschen des Landtages entspricht.

40

Der Landtag seinerseits kann lediglich mit einem Vertrauensentzug gemäss Art. 80 Abs. 1 LV oder einer Anklage vor dem Staatsgerichtshof reagieren.

41

Auch der Umstand, dass der Landesfürst „rechtlich zulässige Aufträge“ (Art. 92 LV) an die Regierung richten kann, impliziert keine Weisungsgebundenheit in dem Sinne, dass die Regierung untergeordnetes Organ wäre. Allerdings kann der Landesfürst ebenso wie der Landtag der Regierung das Vertrauen entziehen (Art. 80 Abs. 1 LV), wenn sie seinen Aufträgen nicht nachkommt.

42

Schliesslich wäre es mit der Stellung der Regierung als oberstes Organ unvereinbar, wenn ein anderes Organ, etwa ein Gericht, der Regierung Weisungen erteilen könnte.

43

Allerdings steht die Regierung unter der Kontrolle des Staatsgerichtshofes und des Verwaltungsgerichtshofes. Ersterer entscheidet kassatorisch, letzterer auch reformatorisch.

44

Darüber hinaus ist es auch verfassungskonform, wenn das Verfahrensrecht den Staatsgerichtshof oder den Verwaltungsgerichtshof autorisiert, bei Beschwerden gegen Akte der Regierung, über die sie zu entscheiden haben, aufschiebende Wirkung zu verfügen oder vorsorgliche Massnahmen zu verfügen.

45

Unter dem Begriff der Weisung ist eine Verhaltensanordnung eines übergeordneten Organs gegenüber einem nachgeordneten Organ zu verstehen. Die Weisung kann in Form einer individuellen Anordnung im Einzelfall oder auch in genereller Form ergehen. In letzterem Fall wird sie von der österreichischen Terminologie als Verwaltungsverordnung bezeichnet. Eine Weisung, sei es im Einzelfall oder als Verwaltungsverordnung wirkt aber stets nur verwaltungsintern und entfaltet keine subjektiven Rechte.

46

Die prinzipielle Weisungsgebundenheit der Verwaltung, zu welcher es neben der Regierung noch einige weitere Ausnahmen gibt, wie etwa ausdrücklich für weisungsfrei erklärte Verwaltungsorgane oder verwaltungsinterne Beschwerdeinstanzen, unterscheidet die Verwaltung von der Gerichtsbarkeit. Sie ist in Liechtenstein verfassungsrechtlich nicht explizit angeordnet, ergibt sich aber verfassungsrechtlich schon aus dem Umkehrschluss, dass die Verfassung neben der Regierung auch die Gerichte und deren Unabhängigkeit regelt. Die Weisungsbindung dient der Herstellung demokratischer Legitimation, denn nur, wenn die Regierung die Verwaltung steuern kann, kann sie auch dem Landtag gegenüber Verantwortung tragen.

47

Auf einfachgesetzlicher Ebene regelt Art. 36 RVOG das Weisungsrecht und trifft weitreichende Präzisierungen. Demnach kann das zuständige Regierungsmitglied die erforderlichen Weisungen erteilen, soweit einem Amt nicht einzelne Geschäfte zur selbständigen Erledigung übertragen sind. Wenn nicht besondere Gründe vorliegen, erfolgt die Weisungserteilung über den Amtsleiter (Art. 36 Abs. 1 RVOG).

48

Im Falle der Zuständigkeit der Kollegialregierung kann diese dem Amt Weisung erteilen, wie ein Geschäft im Einzelfall nach Gesetz zu entscheiden ist, sofern die Entscheidung des Amtes nicht dem Rechtszug an die Kollegialregierung unterliegt (Art. 36 Abs. 2 erster Satz RVOG). Wenn die besondere Bedeutung der Komplexität einer Entscheidung es erfordert, hat das Amt diese der Kollegialregierung zur Erteilung einer Weisung zu unterbreiten (Art. 36 Abs. 2 zweiter Satz RVOG).

49

Nach den Intentionen des Gesetzgebers bedeutet dies, dass die Kollegialregierung (nicht aber das einzelne Regierungsmitglied, vgl. Abs. 1!) auch in den Fällen über ein Weisungsrecht verfügt, in welchen Angelegenheiten einem Amt zur selbständigen Erledigung übertragen sind.

50

Im Zusammenhang mit dem ersten Satz des Art. 36 Abs. 2 RVOG ist aber davon auszugehen, dass dieses Weisungsrecht nicht besteht, wenn die Entscheidung des Amtes dem Rechtszug an die Kollegialregierung unterliegt. Dies wird auch durch die Materialien des RVOG gestützt, wonach eine Weisungserteilung im Sinne des Art. 36 Abs. 2 RVOG „immer dann möglich sein (soll), wenn die Entscheidung eines Amtes nicht dem Rechtszug an die Kollegialregierung unterliegt, sie also nicht als Rechtsmittelbehörde korrigierend eingreifen kann.“

51

Die Regelung des Art. 36 RVOG wirft die Frage auf, welchen Anwendungsbereich sie überhaupt haben kann: Gemäss Art. 78 Abs. 2 LV können nämlich durch Gesetz oder kraft gesetzlicher Ermächtigung bestimmte Geschäfte einzelnen Amtspersonen, Amtsstellen oder besonderen Kommissionen, unter Vorbehalt des Rechtszuges an die Kollegialregierung, zur selbständigen Erledigung übertragen werden. Daraus ergibt sich eindeutig, dass eine Übertragung zur selbständigen Erledigung an die Existenz eines Rechtszuges an die Kollegialregierung geknüpft ist. Damit will die Verfassung, im Interesse des Rechtsschutzes und der Steuerung, der Verwaltung ermöglichen, dass die Entscheidung der weisungsfreien Stelle von ihr kontrolliert werden kann. Somit kann auf Basis der Verfassung der von Art. 36 Abs. 2 RVOG avisierte Fall, wonach die Kollegialregierung einem Amt auch in Fällen der Übertragung der Aufgabe zur selbständigen Erledigung Weisungen erteilen kann, gar nicht eintreten, weil die Verfassung anordnet, dass in all diesen Fällen ein Rechtszug an die Kollegialregierung stattzufinden hat. Gerade dieser Fall ist aber wiederum von der Weisungsbefugnis der Kollegialregierung gemäss Art. 36 Abs. 2 RVOG ausgenommen.

52

Selbst wenn man davon ausginge, dass es Art. 78 Abs. 2 LV dem Gesetzgeber ermöglichte, die Übertragung einer Angelegenheit zur selbständigen Erledigung in dem Sinne zu regeln, dass auch die konkrete Ausgestaltung (Weisungsbindung gegenüber der Kollegialregierung, nicht aber gegenüber dem einzelnen Regierungsmitglied) davon erfasst wäre, macht Art. 36 Abs. 2 RVOG vor dem Hintergrund des Wortlautes der Verfassung keinen Sinn. Die Bestimmung des Art. 36 Abs. 2 RVOG hat somit keinen Anwendungsfall.

53

Aus der Stellung der Regierung als oberstes Verwaltungsorgan ergibt sich die Weisungsunterworfenheit des nachgeordneten Verwaltungsapparates. Entsprechend der Organisationsstruktur der Regierung sind somit die jeweils nachgeordneten Verwaltungsorgane weisungsgebunden.

54

Diese Weisungsgebundenheit der nachgeordneten Verwaltungsorgane ist in der Verfassung nicht explizit verankert, ergibt sich jedoch aus ihrem System und ist im Grundkonzept, wenngleich wie dargestellt in Verkennung des Gehalts des Art. 78 Abs. 2 LV, in Art. 36 RVOG näher ausgeführt. Eine Regierung, die nicht in der Lage wäre, die ihr nachgeordneten Verwaltungsorgane zu einem bestimmten Verhalten anzuweisen, könnte vom Landtag auch nicht verantwortlich gemacht werden. Die Regierung kann nur für solche Vorkommnisse verantwortlich sein, die sie auch zu steuern in der Lage ist.

55

Die Missachtung einer Weisung durch ein Verwaltungsorgan ist eine Dienstpflichtverletzung und ist daher disziplinarrechtlich zu verfolgen.

56

Gemäss Art. 1 Abs. 2 LV ist der Sitz der Regierung in Vaduz. Daraus ergibt sich, dass nicht nur die Kollegialregierung, sondern auch ihr administrativer Hilfsapparat, die Ministerien, ihren Sitz in Vaduz haben müssen. Hingegen können einzelne Ämter und juristische Personen des öffentlichen Rechts, die Verwaltungsaufgaben erfüllen, sehr wohl ausserhalb der Gemeinde Vaduz angesiedelt sein.

3. Weisungsfreie Verwaltung in Liechtenstein

57

Die Aussage des Art. 78 LV, wonach die gesamte Landesverwaltung durch die Kollegialregierung besorgt wird, ist dahingehend zu präzisieren, dass es zahlreiche Bereiche weisungsfreier Verwaltung gibt.

58

Zum einen ist auf die territoriale Selbstverwaltung (Gemeinden) und nicht-territoriale Selbstverwaltung (Kammern und Einrichtungen der Sozialversicherung, dazu näher Kapitel V.D.) zu verweisen, die, zumindest soweit diese Verwaltungskörper im eigenen Wirkungskreis handeln, nur in einem weiteren Sinn als „Landesverwaltung“ betrachtet werden können. Diese beiden Exemtionen von der „Landesverwaltung“ im engeren Sinn finden ihre verfassungsrechtlichen Grundlagen in unterschiedlichen Normen:

59

Die Verfassung richtet in ihrem X. Hauptstück die Gemeinden ein und unterscheidet, freilich ohne nähere Definition, zwischen einem eigenen und übertragenen Wirkungskreis. Die nicht-territoriale Selbstverwaltung findet dagegen ihre Grundlage in Art. 78 Abs. 4 LV, wonach zur Besorgung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Aufgaben durch Gesetz besondere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts errichtet werden können, die unter der Oberaufsicht der Regierung stehen.

60

Zum anderen ist auf die weisungsfreie Verwaltung in der Landesverwaltung in engerem Sinn hinzuweisen.

61

Die Verfassung schliesst, gerade weil sie keine weiteren Vorgaben macht, die Existenz einer solchen weisungsfreien Verwaltung nicht aus: Wenn durch Gesetz bestimmte Organe weisungsfrei gestellt werden, ist dies grundsätzlich mit der Verfassung vereinbar, da Art. 78 Abs. 2 LV anordnet, dass Verwaltungsorgane mit der selbständigen Erledigung von Verwaltungsaufgaben betraut werden können. Hinsichtlich der Kommissionen besteht mit Art. 78 Abs. 3 LV eine Sonderregelung.

62

Gerade aber aus der Existenz dieser Sonderregelung ergibt sich, dass die Stellung der Regierung durch den Gesetzgeber, der weisungsfreie Verwaltungsbehörden und -organe einrichtet, nicht ausgehöhlt werden darf. Die Fähigkeit der Regierung zur Steuerung der Verwaltung muss verfassungsrechtlich grundsätzlich erhalten bleiben, weisungsfreie Verwaltung daher die Ausnahme bleiben. Ansonsten wäre die Verantwortlichkeit des Verwaltungshandelns nicht mehr gewahrt und die Verwaltung in Wahrheit unabhängig und damit der Gerichtsbarkeit angenähert.

63

Soweit die weisungsfreie Verwaltung aufgrund EWR-rechtlicher Vorschriften eingerichtet werden muss, ist dies angesichts der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes zum Vorrang des EWR-Rechts verfassungskonform. Würde die Umsetzung EWR-rechtlicher Vorschriften allerdings dazu führen, dass ganze Verwaltungsbereiche nicht mehr weisungsgebunden sind, wäre die Frage zu stellen, ob dies nicht den „Grundprinzipien und Kerngehalten der Grundrechte der Verfassung“ widerspricht, wie dies der StGH judiziert.

64

Die derzeitigen Weisungsfreistellungen sind auf folgende Bereiche beschränkt:

• Die Ausübung der Tätigkeit des Tierschutzbeauftragten gemäss Art. 32 Tierschutzgesetz.

• Die Erfüllung der Aufgaben des Vereins für Menschenrechte gemäss Art. 3 des Gesetzes über den Verein für Menschenrechte in Liechtenstein (VMRG).

• Die Erfüllung der Aufgaben der Datenschutzstelle und der Datenschutzkommission.

• Die Erfüllung der für das öffentliche Auftragswesen zuständigen Amtsstelle auf der Grundlage des Gesetzes vom 19. Juni 1998 über das Öffentliche Auftragswesen ÖAWG.

4. Grenzen der Weisungsgebundenheit

65

Wie die Verfassung die Weisungsgebundenheit der Verwaltung nicht explizit regelt, trifft sie auch keine Regelung dahingehend, ob ein grundsätzlich weisungsgebundenes Verwaltungsorgan eine Weisung ablehnen darf. Dabei ist zu beachten, dass in einer modernen Verwaltung das Weisungsrecht keine kritiklose Unterordnung des angewiesenen Organs bedeuten kann, andererseits aber der ordnungsgemässe Gang der Verwaltung nur gewährleistet ist, wenn sich die Vorgesetzten darauf verlassen können, dass die Mitarbeiter die dienstlichen Anweisungen befolgen.

66

Während etwa Art. 20 Abs. 1 B-VG eine ausdrückliche Regelung trifft, gibt es in Liechtenstein auch auf der einfachgesetzlichen Ebene nur vereinzelte Bestimmungen über die Grenzen der Weisungsbefugnis.

67

Dennoch haben die Verwaltungsorgane nicht schlechthin jede Weisung zu beachten:

Eine Weisung durch ein unzuständiges Organ überschreitet die Grenzen der Weisungsunterworfenheit. In diesem Fall ist nämlich das anweisende Organ dem angewiesenen Organ nicht übergeordnet. Die Weisung kann keine Rechtswirkung entfalten.

68

Auch dann, wenn das angewiesene Organ durch Befolgung der Weisung eine gerichtlich strafbare Handlung beginge, kann keine Verpflichtung zur Befolgung der Weisung bestehen.

69

Bemerkenswerterweise waren genau diese Fragen im früheren Gesetz über die Verwaltungsorganisation des Staates in Anlehnung an Art. 20 Abs. 1 B-VG geregelt. Daraus kann nun aber nicht abgeleitet werden, dass in diesen Fällen Weisungsunterworfenheit besteht. Im Falle der Weisungserteilung durch ein unzuständiges Organ ist die Weisungsfreiheit schon daraus zu erklären, dass ein unzuständiges Organ dem angewiesenen Organ nun einmal nicht übergeordnet ist. Im Falle der Strafgesetzwidrigkeit der Weisungsbefolgung (nicht der Weisung selbst!) ergibt sich die Weisungsfreiheit daraus, dass die Rechtsordnung kein Staatsorgan zwingen darf, sich strafgesetzwidrig zu verhalten.

C. Das Verhältnis der Regierung gegenüber anderen Staatsorganen

1. Landesfürst

70

Der Landesfürst wirkt gemäss Art. 79 Abs. 2 LV an der Bestellung der Regierung mit. Demnach werden der Regierungschef und die Regierungsräte vom Landesfürsten einvernehmlich mit dem Landtag auf dessen Vorschlag ernannt.

71

Verliert die Regierung das Vertrauen des Landesfürsten, erlischt ihre Befugnis zur Ausübung des Amtes, genauso wie wenn sie das Vertrauen des Landtages verliert (Art. 80 Abs. 1 LV).

72

Auch wenn die Regierung gegenüber dem Landesfürsten nicht weisungsunterworfen ist, kreieren diese beiden Verfassungsbestimmungen eine rechtliche Abhängigkeit der Regierung vom Landesfürsten. Einerseits kann keine Regierungsbildung gegen den Willen des Landesfürsten zustande kommen, andererseits kann der Landesfürst die Regierung jederzeit entlassen.

73

Die Entlassung der Regierung durch das Staatsoberhaupt ist eine typische Ausprägung eines Regierungssystems mit starken präsidialen Elementen sowie der konstitutionellen Monarchie, nicht aber der parlamentarischen Monarchie.

74

Trotz dieser Abhängigkeit der Regierung vom Landesfürsten handelt es sich um zwei selbständige Staatsorgane, was mit der Verfassungsrevision von 2003 auch akzentuiert wurde. Es ist daher unrichtig, von einer „fürstlichen Regierung“ zu sprechen, weil es sich nicht um die Regierung des Landesfürsten handelt.

75

An diesem Befund ändert auch nichts, wenn Art. 64 Abs. 1 LV davon spricht, dass das Initiativrecht zur Gesetzgebung dem „Landesfürsten in der Form von Regierungsvorlagen“ zusteht. Wie gezeigt wurde, ist damit nicht gemeint, dass der Landesfürst einen rechtlich verbindlichen Einfluss auf das Zustandekommen der Regierungsvorlagen hätte.

76

Wenn die Verfassung wiederum in Art. 10 Abs. 1 LV davon spricht, dass der Landesfürst „durch die Regierung“ die zur Vollziehung und Durchführung der Gesetze erforderlichen, sowie die aus dem Verwaltungs- und Aufsichtsrechte fliessenden Einrichtungen trifft und die einschlägigen Verordnungen erlässt (Art. 92 LV), ist damit ebenfalls gemeint, dass es die Regierung ist, die selbständig handelt.

77

Andererseits wird durch die Verfassung nicht ausgeschlossen, dass die Regierung sich über massgebliche politische Fragen mit dem Landesfürsten informell abstimmt. Auch die Ankündigung des Landesfürsten, einem allfälligen Gesetz die Sanktion zu verweigern, kann bewirken, dass die Regierung von einer Vorlage eines entsprechenden Gesetzesentwurfs an den Landtag Abstand nimmt.

2. Landtag

78

Die Regierung steht gegenüber dem Landtag insoweit in einem ähnlichen Abhängigkeitsverhältnis wie gegenüber dem Landesfürsten, als sie sowohl in ihrer Kreation von der Zustimmung des Landtages wie auch in ihrem Weiterbestand vom Vertrauen des Landtages abhängig ist (Art. 80 LV).

79

Abgesehen davon, dass der Landtag die von der Regierung zu vollziehenden Gesetze beschliesst, unterliegt die Regierung in ihrem finanziellen Gebaren der Finanzhoheit des Landtages und wird aussenpolitisch durch die Genehmigungspflicht von Staatsverträgen (Art. 8 Abs. 2 LV) der Kontrolle des Landtages unterworfen. Die Verfassung bestimmt ausserdem in Art. 94 LV, dass die Verwaltungsorganisation des Landes mit Gesetz zu regeln ist, und wiederholt dies gleichsam in Art. 107 LV, wonach die Organisation der Behörden im Wege der Gesetzgebung erfolgt. Daraus ergibt sich immerhin, dass die Verwaltungsorganisation nicht auf blosser Verordnungsebene oder gar auf einer Rechtsstufe unterhalb derselben geregelt werden darf, sondern durch das Gesetz in einer dem Legalitätsprinzip gerecht werdenden Weise vorherbestimmt sein muss. Dessen ungeachtet, darf das Gesetz der Regierung in der näheren Ausgestaltung dieser Verwaltungsorganisation Spielräume belassen.

80

Darüber hinaus unterliegt die Regierung der politischen Kontrolle durch den Landtag, wobei den verschiedenen Instrumenten unterschiedliche rechtliche Bindungswirkung zukommt: Während das Misstrauensvotum des Landtages gemäss Art. 80 Abs. 1 LV dazu führt, dass die Befugnis der Regierung zur Ausübung ihre Amtes erlischt, ist die Wirkungsweise bei den anderen Instrumenten unterschiedlich. So versetzt das Instrument der Motion das Parlament in die Lage, von der Regierung die Vorlage eines Gesetzes mit spezifischem Inhalt einzufordern. Hingegen wird die Regierung mit einem Postulat eingeladen, einen bestimmten Gegenstand zu überprüfen oder ein bestimmtes Vorgehen zu wählen. Es handelt sich daher um ein weniger präzises Instrument als die Motion. Hinsichtlich ihrer Verbindlichkeit gegenüber der Regierung bestehen indessen keine Unterschiede.

81

Der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Landtag steht die politische Praxis gegenüber, dass jene Parteien, welche die Regierung tragen, in aller Regel danach trachten, die Regierungspolitik nicht zu verunmöglichen, sondern im Gegenteil ihr im Landtag zum Durchbruch zu verhelfen.

82

Das Verhältnis zwischen Landtag und Regierung ist somit in der Praxis, wie in den meisten parlamentarischen Systemen, sofern keine Minderheitsregierung amtiert, ambivalent: Zum einen hat der Landtag den verfassungsmässigen Auftrag, die Regierung zu kontrollieren, zum anderen dominieren im Landtag die Regierungsparteien.

3. Staatsgerichtshof

83

Wie bereits dargelegt, ist die Regierung gegenüber dem Staatsgerichtshof kein übergeordnetes Organ. Umgekehrt ermächtigt die Verfassung den Staatsgerichtshof, Akte der Regierung für verfassungswidrig zu erklären und aufzuheben. Die Regierung ist in einem neuerlichen Verfahrensgang an die Rechtsmeinung des Staatsgerichtshofes gebunden. Im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof betreffend die Normenkontrolle kommt der Regierung Parteistellung zu (Art. 18 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 3 StGHG).

84

Die Regierung ist gemäss Art. 19 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3 und Art. 23 Abs. 2 StGHG auch verpflichtet, die Aufhebung von Rechtsnormen (Gesetzes- oder Verordnungsbestimmungen) oder die Aufhebung der innerstaatlichen Verbindlichkeit von Staatsverträgen durch den Staatsgerichtshof unverzüglich im Landesgesetzblatt kundzumachen. Eine Bindung der Regierung über die in der Verfassung (Art. 104 LV) und im StGHG geregelten Befugnisse des Staatsgerichtshofes hinaus gibt es jedoch nicht.

85

Der Regierung kommt insoweit ein Mitwirkungsrecht an der Bestellung der Mitglieder des Staatsgerichtshofes zu, als sie ein Mitglied im Richterauswahlgremium (Art. 96 Abs. 1 LV) stellt.

III. Die Gesetzesgebundenheit der Verwaltung

86

Art. 78 Abs. 1 LV, wonach die gesamte Landesverwaltung „in Gemässheit der Be¬stimmungen dieser Verfassung der übrigen Gesetze besorgt wird“, ist auch eine Verankerung des Legalitätsprinzips. Die Bestimmung hat daher auch eine wesentliche rechtsstaatliche Bedeutung. Eine noch deutlichere Bindung der Verwaltung an das Gesetz formuliert Art. 92 Abs. 4 LV, wonach die gesamte Landesverwaltung sich innerhalb der Schranken der Verfassung, der Gesetze und staatsvertraglichen Regelungen zu bewegen hat, auch in jenen Angelegenheiten, in welchen das Gesetz der Verwaltung ein freies Ermessen einräumt. Eine detaillierte Auseinandersetzung mit dem Legalitätsprinzip erfolgt daher in der Kommentierung dieser Bestimmung.

IV. Die Verantwortlichkeit der Regierung

87

Die Regierung ist für die gesamte von ihr zu vertretende Vollziehungstätigkeit des Staates rechtlich und politisch verantwortlich. Dies gilt sowohl hinsichtlich eines aktiven Tuns wie auch eines Unterlassens. Die Verantwortlichkeit besteht gemäss Art. 78 Abs. 1 LV sowohl gegenüber dem Landtag als auch dem Landesfürsten. Im Gegensatz zu diesen beiden Staatsorganen hat das Volk gegenüber der Regierung keine unmittelbare Möglichkeit, eine Form der Verantwortlichkeit geltend zu machen.

A. Politische Verantwortlichkeit

88

Die politische Verantwortlichkeit der Regierung besteht darin, dass die Regierung auf das Vertrauen des Landtages und des Landesfürsten angewiesen ist. Beide Staatsorgane können die Regierung aus eigenem Antrieb entlassen.

89

Die politische Verantwortlichkeit ist von einem rechtlich zu ahndenden Fehlverhalten unabhängig und stellt die Kehrseite von politischem Vertrauen dar. Die Geltendmachung der politischen Verantwortlichkeit ist damit voraussetzungslos. Art. 80 Abs. 1 LV knüpft allerdings an den Begriff des Vertrauens an. Es kann irgendein Grund sein, der das Vertrauen zerstört. Adressat können die Kollegialregierung wie auch das einzelne Regierungsmitglied sein, wobei allerdings unterschiedliche Verfahrensweisen zu beachten sind: Der Landesfürst und der Landtag können jeweils selbständig die gesamte Regierung entlassen (Art. 80 Abs. 1 LV), ein einzelnes Regierungsmitglied jedoch nur im Einvernehmen (Art. 80 Abs. 2 LV).

B. Rechtliche Verantwortlichkeit

90

Eine rechtliche Verantwortlichkeit der Regierung besteht in mehrfacher Hinsicht:

91

Die Mitglieder der Regierung unterliegen einer besonderen strafrechtlichen Verantwortung und zivilgerichtlich der Amtshaftung. Da die Regierungsmitglieder gemäss Art. 46 Abs. 4 LV nicht gleichzeitig Mitglieder des Landtages sein dürfen, unterliegen sie auch nicht der Immunität der Abgeordneten (Art. 56 LV).

92

Dabei haftet für das rechtswidrige, schuldhafte Verhalten der Regierung oder eines Regierungsmitglieds in hoheitlicher Vollziehung der Gesetze zunächst der Rechtsträger, im konkreten Fall also das Land Liechtenstein. Auf die Regierungsmitglieder kann allerdings gemäss Art. 6 Amtshaftungsgesetz im Regresswege zurückgegriffen werden. Ausserdem haften die Regierungsmitglieder wie alle anderen Verwaltungsorgane als Organe gemäss Art. 7 Amtshaftungsgesetz für den Schaden, den sie in Vollziehung der Gesetze durch vorsätzliche oder grob fahrlässige Verletzung der Amtspflichten unmittelbar zufügen.

93

Eine weitere rechtliche Verantwortlichkeit besteht in der Anklagemöglichkeit durch den Landtag beim Staatsgerichtshof gemäss Art. 62 lit. h LV. Gemäss Art. 28 Abs. 1 StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof über Anklagen, wenn die Verletzung der Verfassung oder sonstiger Gesetze in Ausübung der Amtstätigkeit absichtlich oder grob fahrlässig erfolgt ist. Im Rahmen einer staatsrechtlichen Anklage kann lediglich ein Verstoss gegen Rechtsvorschriften geltend gemacht werden.

94

Der Landtag muss binnen einem Jahr ab Kenntnis des zugrunde liegenden Sachverhaltes Anklage beim Präsidenten des Staatsgerichtshofes erheben. Rechtsfolge ist im Falle einer Verurteilung der Amtsverlust.

95

Ein solcher Fall ist im Jahre 1931 vorgekommen, als gegen Altregierungschef Gustav Schädler wegen des vorgeworfenen Verstosses gegen Aufsichts- und Amtspflichten im Zusammenhang mit der sogenannten Sparkassa-Affäre eine Ministeranklage wegen angeblicher Verletzungen der Aufsichtspflicht an den Staatsgerichtshof erhoben wurde.

96

Eine Disziplinargerichtsbarkeit des Staatsgerichtshofes für die Mitglieder der Regierung, wie sie Art. 104 Abs. 1 LV vorsieht, existiert seit dem StGHG aus dem Jahre 2003 auf einfachgesetzlicher Ebene nicht mehr. Damit kann eine disziplinäre Verantwortlichkeit von Regierungsmitgliedern im Gegensatz zur früheren Rechtslage nicht mehr vor dem Staatsgerichtshof aufgegriffen werden.

V. Der Verwaltungsaufbau in Liechtenstein

A. Die Dienststellen der Landesverwaltung

97

Über den Aufbau der in Art. 78 Abs. 1 LV erwähnten Landesverwaltung, die durch die Kollegialregierung besorgt wird, trifft die Verfassung keine weitere Regelung. Wie bereits dargelegt, darf es – von den erwähnten Ausnahmen abgesehen – keine Verwaltungseinrichtungen geben, die nicht der Steuerung durch die Regierung unterliegen. Damit wird aber nicht ausgeschlossen, dass der Verwaltungsapparat durch Ämter und andere Dienststellen ausdifferenziert wird, sofern die Regierung weisungsbefugt bleibt.

98

Die Verfassung von 1921 sah mit dem seinerzeitigen Art. 83 LV noch einen äusserst schmalen Verwaltungsaufbau vor, indem der Regierung zur Besorgung ihrer Geschäfte der Regierungssekretär, der Kassenverwalter und der Landestechniker sowie die erforderlichen Kanzleifunktionäre beigegeben und unterstellt wurden. Allerdings bestimmte Art. 108 LV in der damaligen Fassung, dass die Organisation der Behörden im Wege der Gesetzgebung erfolgt und sämtliche Behörden ins Land zu verlegen waren sowie kollegiale Behörden mehrheitlich mit Liechtensteinern zu besetzen seien. Daraus ergibt sich, dass bereits die Verfassung von 1921 dem Gesetzgeber einen Ermessensspielraum bei der Einrichtung von weiteren Behörden überliess. Ganz abgesehen davon, war es auch ausdrückliches Anliegen der „Schlossabmachungen“, alle Behörden im Land anzusiedeln, woraus ebenfalls hervorgeht, dass im Zuge der Erarbeitung der neuen Verfassung klar war, dass die Landesverwaltung eine gewisse Ausdifferenzierung aufweisen würde.

99

Dies wird auch durch Art. 78 Abs. 4 LV deutlich, wonach durch Gesetz besondere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen errichtet werden können, die der Oberaufsicht der Regierung unterliegen. Wenn somit sogar derartige, aus dem Verwaltungsapparat ausgegliederte juristische Personen eingerichtet werden dürfen, muss dies erst recht für Behörden, Ämter und Dienststellen gelten, die in der Organisationsstruktur der Landesverwaltung unterhalb der Regierung angesiedelt sind.

100

Die Besorgung der Landesverwaltung ist somit insoweit nicht bei der Regierung monopolisiert, als es zulässig ist, unter ihrer Aufsicht und Steuerung liegende Verwaltungseinrichtungen zu schaffen. Es ist daher unzutreffend, dass die Regierung „die eigentliche und einzige Verwaltungsbehörde des Landes sei.“ Allerdings bestimmt Art. 78 Abs. 2 LV, dass die Übertragung von Aufgaben zur selbständigen Erledigung an Amtspersonen, Amtsstellen oder besondere Kommissionen lediglich durch Gesetz oder aufgrund gesetzlicher Ermächtigung erfolgen darf.

101

Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass die nachgeordneten Dienststellen auch ohne entsprechende gesetzliche Grundlage mit Erledigungen beauftragt werden können, sofern es sich um keine „selbständigen Erledigungen“ handelt, etwa Aufgaben, die der Kollegialregierung zuzurechnen sind, beispielsweise Sachverhaltsabklärungen.

102

Die Übertragung von Aufgaben zur selbständigen Erledigung ist im Sinne des Art. 36 Abs. 1 RVOG als Übertragung zur grundsätzlich weisungsfreien Entscheidung in individuellen Verwaltungssachen, jedoch unter Vorbehalt des Weisungsrechts der Kollegialregierung gemäss Art. 36 Abs. 2 RVOG, zu qualifizieren.

103

Die Verfassung macht dem Gesetzgeber hinsichtlich des Ausmasses, in welchem er der Regierung nachgeordnete Verwaltungseinrichtungen mit Zuständigkeiten betraut, keine expliziten Vorgaben. Sie behält der Regierung auch keine Entscheidungszuständigkeiten in einzelnen Verwaltungsmaterien vor. Wenn allerdings Art. 90 Abs. 1 LV einen allgemeiner Vorbehalt der Kollegialregierung gegenüber den einzelnen Regierungsmitgliedern zur Entscheidung der wichtigeren Angelegenheiten formuliert, bedeutet dies, dass deren Zuständigkeiten auch nicht durch Zuweisung von Entscheidungsbefugnissen an nachgeordnete Verwaltungsbehörden ausgehöhlt werden dürfen. Die Kollegialregierung ist daher konsequenterweise in zahlreichen Rechtsvorschriften als Verwaltungsbehörde erster Instanz vorgesehen, quantitativ fallen die operativen Zuständigkeiten allerdings weniger ins Gewicht.

104

Der Gesetzgeber hat im Laufe der Jahrzehnte einen ausdifferenzierten Verwaltungsapparat eingerichtet, dessen Grundzüge im Gesetz über die Regierungs- und Verwaltungsorganisation geregelt sind.

105

Gemäss Art. 18 RVOG werden bei der Kollegialregierung insgesamt fünf Ministerien eingerichtet. Die Einrichtung einer solchen Ministerialorganisation steht im Ermessen des einfachen Gesetzgebers, die Verfassung trifft keine näheren Regelungen. Die Ministerien stehen unter der Leitung des zuständigen Regierungsmitglieds (Art. 21 Abs. 1 RVOG). Die Zuweisung der einzelnen Geschäfte an die Ministerien wird in Anhang 1 RVOV geregelt und ist damit sehr flexibel. In der auf der Grundlage des Art. 19 RVOG ergehenden Geschäftsverteilung der Kollegialregierung werden die Ministerien den verschiedenen Regierungsräten zugeordnet, wobei auch hier in der Praxis Flexibilität besteht.

106

Art. 78 Abs. 2 LV erwähnt die Begriffe der „einzelnen Amtspersonen, Amtsstellen oder besonderen Kommissionen“. Angesichts dieser Tatsache dürfte die Auffassung des Staatsgerichtshofes in StGH 1961/2, wonach etwa das Bauamt und andere Verwaltungsstellen, die seinerzeit bestanden, lediglich Hilfsorgane der Regierung seien, obsolet sein.

107

Unter einzelnen Amtspersonen wird man Verwaltungsorgane, unabhängig ihrer Bestellungsform, zu verstehen haben, die mit spezifischen Aufgaben betraut werden. Der Staatsgerichtshof hat in StGH 1996/40 die Auffassung vertreten, dass sich zwischen „Amtsperson“ und „Amtsstelle“ kaum eine trennscharfe Differenzierung vornehmen lasse. Der Begriff des „Amtes“ sei jedenfalls weit zu interpretieren, sodass damit Stellen gemeint seien, welche im Namen eines öffentlichen Rechtsträgers handeln und eine amtliche Tätigkeit ausüben. Zu betonen ist allerdings, dass der angesprochenen Entscheidung des Staatsgerichtshofes eine Konstellation zugrunde lag, in welcher sich die Frage stellte, ob ein „Ressortsekretär“ als ein in die Landesverwaltung eingegliedertes Verwaltungsorgan als „Amtsstelle“ qualifiziert werden konnte, was der Staatsgerichtshof bejahte.

108

Den Begriff der Amtsstelle definiert auf einfachgesetzlicher Ebene nunmehr Art. 25 Abs. 1 RVOG dahingehend, dass dazu zählen

a) die Stabsstellen der Kollegialregierung;

b) die Stabsstellen der Ministerien;

c) die Ämter.

109

Die Ämter erledigen gemäss Art. 34 RVOG die Geschäfte, welche ihnen durch Gesetz, Verordnung, Regierungsbeschluss oder Auftrag des zuständigen Regierungsmitglieds übertragen sind. Damit ist auch der Vorgabe des Art. 78 Abs. 2 LV Rechnung getragen, wonach den Amtsstellen Aufgaben zur selbständigen Besorgung lediglich durch Gesetz bzw. gesetzliche Ermächtigung übertragen werden dürfen. Art. 34 RVOG stellt die geforderte gesetzliche Ermächtigung dar. Art. 34 RVOG delegiert diese Geschäfte daher auch an Rechtsnormen unterhalb der Gesetzesstufe weiter. Dies ist deshalb verfassungskonform, weil Art. 78 Abs. 2 LV ausdrücklich die Wahl zwischen „Gesetz und gesetzlicher Ermächtigung“ aufstellt.

110

Die Amtsstellen und besonderen Kommissionen (Art. 78 Abs. 2 LV), die Verbandspersonen des öffentlichen Rechts sowie sonstige öffentliche Unternehmen (Art. 78 Abs. 4 LV) sind in Anhang 2 RVOV vom 28. März 2013 im Einzelnen aufgelistet.

111

Besondere Kommissionen im Sinne des Art. 78 Abs. 2 LV sind weder in der Verfassung noch in den ausführenden Rechtsvorschriften näher definiert. Dem Begriff der Kommission wohnt inne, dass es sich um ein Kollegialorgan handelt. Die „besondere“ Kommission weist darauf hin, dass diese Kollegialorgane für spezifische Zwecke eingerichtet sind. Anhang 2 RVOV listet unter „besonderen Kommissionen“ vornehmlich Organe auf, die inhaltlich mit Prüfungstätigkeiten befasst sind (z.B. Maturakommission) oder als Beiräte (Berufsbildungsbeirat, Schulrat) tituliert werden. In der Regel handelt es sich bei den Mitgliedern der besonderen Kommissionen um Personen mit einem unterschiedlichen beruflichen Hintergrund, damit unterschiedliches Fachwissen, gegenläufige Interessen und dergleichen eingebracht werden können.

112

In der Regel üben die Mitglieder einer solchen Kommission ihre Tätigkeit im Nebenamt aus, gerade damit die Verbindung zu ihren übrigen Engagements aufrechterhalten bleibt.

113

Die Verfassung macht dem Gesetzgeber hinsichtlich dieser internen Ausgestaltung der Organisationsstruktur der Regierung keine weiteren Vorgaben. Allerdings gilt es zu beachten, dass eine Übertragung von Aufgaben zur selbständigen Erledigung nur bei „einzelnen Amtspersonen, Amtsstellen oder besonderen Kommissionen“ erfolgen darf. Verwaltungseinrichtungen, die nicht unter diese drei Kategorien fallen, dürfen demnach nicht mit solchen Aufgaben betraut werden. Wenn daher in der Verwaltungsorganisation der Landesverwaltung auch „Fachstellen“ zu finden sind, so handelt es sich um eine weitere Organisationseinheit, die zu keinen der genannten Kategorien zählt.

114

Wenn beispielsweise Art. 22 des Gesetzes vom 25. Oktober 2006 über die Gleichstellung von Menschen mit Behinderung ein Büro für die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen einrichtet, dem beratende und koordinierende Aufgaben zugeordnet werden, handelt der Gesetzgeber in einem durch die Verfassung nicht weiter determinierten Bereich der Organisationsautonomie. Solche Regelungen sind jedenfalls zulässig, solange eine organisatorische Zuordnung zur Landesverwaltung gegeben ist.

B. Der Rechtszug an die Regierung

115

Die Übertragung von Aufgaben zur selbständigen Erledigung an Verwaltungsorgane unterhalb der Regierung ist gemäss Art. 78 Abs. 2 LV lediglich unter Vorbehalt des Rechtszuges an die Kollegialregierung zulässig.

116

Dies bedeutet, dass die Verfassung einen administrativen Rechtszug von diesen Einrichtungen an die Regierung in ihrer Gesamtheit, also nicht an das einzelne Regierungsmitglied, verlangt. Die Entscheidung muss daher von einer Partei vollumfänglich (d.h. soweit ihre Rechte reichen) bei der Regierung als Kollegialorgan angefochten werden können. Eine Einschränkung dieses Rechtszuges etwa dahingehend, dass Bagatellfälle ausgeschlossen wären, ist unzulässig.

117

Dieser Vorbehalt des Rechtszuges an die Regierung unterstreicht die Vorgabe der Verfassung, dass es keine Verwaltung geben darf, die nicht der Kontrolle der Regierung unterliegt.

C. Der Rechtszug an besondere Kommissionen

118

Art. 78 Abs. 3 LV sieht eine Gruppe besonderer Beschwerdekommissionen vor, nämlich solche, die als Rechtsschutzinstanz („für die Entscheidung von Beschwerden“) an Stelle der Kollegialregierung eingesetzt sind. Diese Kommissionen treten somit in den Fällen des Art. 78 Abs. 2 LV an die Stelle der Kollegialregierung als Rechtsmittelinstanz. Aus der Formulierung, wonach die besonderen Kommissionen für die Entscheidung von Beschwerden eingesetzt sind, ergibt sich auch, dass die Kommissionen nicht als erste und gleichzeitig letzte Instanz eingesetzt werden dürfen, denn damit würde die Regierung gleichsam umgangen.

119

Die nähere Ausgestaltung der besonderen Kommissionen obliegt nach Art. 78 Abs. 3 LV dem Gesetzgeber. Die praktisch bedeutsamste ist die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten, die im Beschwerdekommissionsgesetz vom 25. Oktober 2000 geregelt ist. Ihre Zuständigkeit bezieht sich gemäss deren Art. 4 auf Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheidungen in den Bereichen

a) Bauwesen;
b) Strassenverkehr;
c) elektronische Kommunikation und elektronische Signaturen;
d) Wohnungswesen;
e) Bildungswesen;
f) öffentliches Auftragswesen;
g) Grundbuch, Handelsregister und Stiftungsaufsicht;
h) Strafvollzug;
i) Landwirtschaft;
k) Umweltschutz;
l) öffentliche Gesundheit;
m) Energie;
n) Forstwesen;
o) Eisenbahnwesen;
p) Grundverkehr;
q) Bau- und Dienstleistungsgewerbe;
r) amtliches Schätzungswesen.

120

Weitere Beschwerdekommissionen i.S. des Art. 78 Abs. 3 LV sind eingerichtet in folgenden Rechtsvorschriften:

• Art. 34 Finanzmarktaufsichtsgesetz (Beschwerdekommission Finanzmarktaufsicht);

• Art. 81 Steuergesetz (Landessteuerkommission);

• Art. 33 Datenschutzgesetz.

121

Hat der Gesetzgeber eine derartige Kommission eingesetzt, so findet nach den massgeblichen Rechtsvorschriften kein weiterer Rechtszug an die Regierung statt. Die Entscheidungen der besonderen Kommissionen können hingegen beim Verwaltungsgerichtshof angefochten werden.

122

Aus der systematischen Anordnung des Art. 78 Abs. 3 LV ergibt sich, dass die Verfassung nicht vorsieht, von einer besonderen Kommission einen Rechtszug an die Regierung zuzulassen (vgl. Art. 78 Abs. 2 LV). Es wäre auch widersinnig, eine spezialisierte Behörde als Rechtsmittelinstanz vorzusehen und sie dem Rechtszug an die Regierung unterzuordnen.

123

Die besondere Kommission rückt an die Stelle der Regierung. Dies bedeutet, dass ein weiterer Rechtszug an den Verwaltungsgerichtshof und gegebenenfalls an den Staatsgerichtshof stattfindet.

124

Die besondere Kommission ist lediglich eine Rechtsmittelbehörde, woraus sich auch ergibt, dass die Verfassung von deren Weisungsfreiheit ausgeht. Daraus ergibt sich allerdings auch, dass die Regierung keinerlei Einfluss auf die inhaltliche Entscheidung der Kommission, die eben „an Stelle der Kollegialregierung“ entscheidet, haben darf.

125

Die besondere Kommission verfügt ihrerseits gegenüber der Administrativinstanz über keine Weisungsbefugnis. Allerdings setzt die Verfassung wohl voraus, dass die Verwaltungsbehörde an die Rechtsansicht der Kommission gebunden ist.

126

Durch die Einrichtung der besonderen Kommission als Rechtsmittelbehörde werden daher die Weisungszüge nicht verändert. Die betreffende Kommission agiert daher als eine Art „Spezialverwaltungsgericht“, ist aber staatsrechtlich nicht der Staatsfunktion Gerichtsbarkeit zugeordnet, was auch darin Bestätigung findet, dass sie im VIII. Hauptstück „Von den Gerichten“ nicht vorkommen. Das Ausmass ihrer Unabhängigkeit wird daher auch vom einfachen Gesetzgeber bestimmt.

127

Die offene Formulierung des Art. 78 Abs. 2 LV wirft die Frage auf, ob praktisch alle Zuständigkeiten der Regierung als administrative Rechtsmittelinstanz auf eine besondere Kommission übertragen werden dürfen. Tatsächlich sind die Aufgabenübertragungen vor allem auf die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten relativ weitläufig, sodass in der Praxis allein die Zahl der Rechtsmittelentscheidungen dieser Kommission ungefähr jener der Regierung entspricht.

128

Weder dem Wortlaut noch dem Sinn des Art. 78 Abs. 3 LV lässt sich entnehmen, dass er eine inhaltliche Schranke gegenüber Aufgabenübertragungen an besondere Kommissionen festlegen wollte. Dies wird auch durch die Überlegung gestützt, dass der Entscheidung über Rechtsmittel für die Steuerung des administrativen Apparates weniger Bedeutung zukommt als die Weisungsbefugnis gegenüber der in erster Instanz entscheidenden Behörde, welche bei der Regierung verbleibt.

129

Verwaltungsökonomisch ist jedoch darauf hinzuweisen, dass ein Auseinanderklaffen von Weisungsbefugnis und der Befugnis zur Entscheidung über Rechtsmittel dazu führen kann, dass nachgeordnete Verwaltungsstellen die Befolgung einer Weisung missachten müssen, weil sie an eine Entscheidung der Rechtsmittelinstanz gebunden sind. In einem solchen Fall wird die Regierung gehalten sein, die Weisung zurückzunehmen oder anzupassen.

D. Die Einrichtung und Betrauung von juristischen Personen des öffentlichen Rechts

130

Art. 78 Abs. 4 LV ermächtigt zur Betrauung juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Verwaltungsaufgaben, namentlich von Körperschaften, Anstalten und Stiftungen. Es handelt sich bei dieser Bestimmung um einen speziellen Teil der in Art. 78 LV vorgenommenen umfassenden Regelung der Organisation der Landesverwaltung. Dies setzt voraus, dass die betreffende juristische Person, die als Körperschaft, Anstalt oder Stiftung tituliert werden kann, durch Gesetz eingerichtet wird. Weiters verlangt die Verfassung die Oberaufsicht der Regierung. Die Abgrenzung der von der Verfassung verwendeten Begriffe der Körperschaft, Anstalt oder Stiftung bereitet Schwierigkeiten. Dies gilt insbesondere hinsichtlich Anstalt und Stiftung, weil die Körperschaft durch ihre Mitglieder getragen ist, während Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts keine Mitglieder aufweisen. Als Unterscheidungsmerkmal zwischen Anstalt und Stiftung lässt sich allenfalls festhalten, dass bei der Anstalt eine unmittelbare Benützung von sachlichen und persönlichen Mitteln vorliegt, während bei der Stiftung die blosse Nutzung von Vermögenserträgnissen besteht. Verfassungsrechtlich ist es indessen unerheblich, ob eine juristische Person des öffentlichen Rechts die Bezeichnung Körperschaft, Anstalt oder Stiftung trägt. Es obliegt dem Gesetzgeber, diese von der Verfassung vorgesehenen Gesellschaftsformen näher zu regeln.

131

Der Begriff der Oberaufsicht impliziert, dass die solcherart beaufsichtigte juristische Person ihre Angelegenheiten grundsätzlich weisungsfrei zu regeln hat und die Regierung lediglich Missbräuche oder Rechtswidrigkeiten ahndet.

132

Da die Oberaufsicht eine abgeschwächte Form der Steuerung darstellt, wird man davon ausgehen müssen, dass die Betrauung solcher Körperschaften mit Verwaltungsaufgaben nur bei Vorliegen sachlicher Gründe erfolgen darf.

133

In der Praxis kommt der Bestimmung grosse Bedeutung zu, da es eine Vielzahl vom Staat getragener Unternehmen gibt, die verschiedene öffentliche Aufgaben erfüllen. Staatsverwaltung ist in dieser Konstellation die Ausübung von Eigentümerfunktionen durch die Regierung, welche vom Landtag zu kontrollieren ist. Das selbständige und frei von Weisungen staatlicher Organe erfolgende Handeln des Rechtsträgers selbst ist nicht mehr Staatsverwaltung. Diese „verselbständigten Teile der Verwaltung“ zählen nicht mehr zum verfassungsrechtlichen Begriff der Verwaltung.

134

Dies ist erst recht der Fall, wenn ein Unternehmen privatrechtlich organisiert ist und keine ihm durch Gesetz übertragenen hoheitlichen öffentlichen Aufgaben erfüllt. An diesem Ergebnis ändert auch nichts, dass öffentliche Unternehmen einer Steuerung und Überwachung durch das Land unterliegen. Der Verwaltung zuzurechnen ist jedoch nur das Handeln der Regierung, nicht des Unternehmens.

135

Bereits in den Materialien der Verfassungsrevision von 1963, welche die entsprechende verfassungsrechtliche Grundlage des Art. 78 Abs. 4 LV schuf, waren die Einrichtungen der Sozialversicherung (AHV und IV) erwähnt. Zu den Körperschaften öffentlichen Rechts zählen aber auch die Kammern, die Selbstverwaltungseinrichtungen der freien Berufe sind.

136

Körperschaften öffentlichen Rechts mit der Kompetenz zur Selbstverwaltung sind weiters die Bürgergenossenschaften. Keine Körperschaften öffentlichen Rechts sind dagegen die Alpgenossenschaften. Sie verwalten privatrechtlich das im gemeinsamen Eigentum stehende Gut.

137

Nach der im BuA vom 8. November 1963 zum Ausdruck gebrachten Auffassung bleibt es dem Gesetzgeber „selbstverständlich unbenommen, eine Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts der Regierung direkt zu unterstellen, wie dies z.B. bei der Landesbibliothek getan wurde (…). Die Oberaufsicht stellt lediglich das Minimum an Einflussnahme durch die Regierung dar.“ Diese Auffassung ist auch konsequent: Wenn es die Verfassung zulässt, verselbständigte Teile der Verwaltung einzurichten, dann muss es erst recht zulässig sein, Verwaltungskörper zu schaffen, die unmittelbar der Regierung unterstellt sind.

138

Der Gesetzgeber hat einen weiten Spielraum, inwieweit er von der Ermächtigung des Art. 78 Abs. 4 LV Gebrauch macht. Dies ergibt sich aus StGH 1985/11 betreffend die Einrichtung einer Gewerbe- und Wirtschaftskammer in Liechtenstein. Demnach zeige die Verfassungsbestimmung, dass die Besorgung von Aufgaben im öffentlichen Interesse durch eine Körperschaft des öffentlichen Rechts grundsätzlich in Einklang mit der Verfassung stehe. Auch einer Zwangsmitgliedschaft in einer solchen Kammer stehen keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken entgegen.

139

Diese Rechtsansicht des Staatsgerichtshofes zeigt aber auch gleichzeitig die Schranken dieser „dezentralisierten Landesverwaltung“ auf: Es muss sich um die Besorgung von Aufgaben im öffentlichen Interesse handeln und gleichzeitig müssen die weiteren Bestimmungen der Verfassung, wie etwa die Grundrechte, Beachtung finden. Insbesondere das dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 31 LV) immanente Sachlichkeitsgebot wird in der Praxis eine massgebliche Schranke bilden.

140

Dies bedeutet auch, dass ein Rechtsschutz gewährleistet sein muss, der aber im Gegensatz zur ausdrücklichen Anordnung in Art. 78 Abs. 2 LV nicht an die Regierung stattfinden muss, sondern auch durch Anrufung der ordentlichen Gerichte oder des Verwaltungsgerichtshofes gewährleistet sein kann.

E. Die Betrauung von Privaten mit Verwaltungsaufgaben

141

Nachdem wie dargestellt (oben Kapitel D.) der historische Verfassungsgeber davon ausging, dass Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts nur mit Verwaltungsaufgaben betraut werden und entweder (nur) der Oberaufsicht der Regierung oder dieser voll unterstellt werden können, stellt sich die Frage, ob auch private natürliche oder juristische Personen mit der hoheitlichen Erledigung von Verwaltungsaufgaben betraut werden dürfen.

142

Die VBI hat zu einem Vorbringen, wonach die Delegation von hoheitlichen Kompetenzen an private Revisionsgesellschaften verfassungsrechtlich zweifelhaft ist, apodiktisch festgestellt: „Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist gegen die Beleihung von Privaten mit hoheitlichen Aufgaben nichts einzuwenden.“ Der Verwaltungsgerichtshof hat an der Übertragung der öffentlichen Aufgabe auf Berufsverbände und Wirtschaftsvereinigungen, einen Vergabevermerk gemäss dem damaligen Art. 46 des Gesetzes über das öffentliche Auftragswesen vom 19. Juni 1998 (ÖAWG) zu publizieren, ebenfalls keinen verfassungsrechtlichen Anstoss genommen.

143

Der Staatsgerichtshof qualifizierte in StGH 1978/12 die Übertragung behördlicher Aufgaben auf einen Verein (konkret von Vollziehungsaufgaben des damaligen Sanitätsgesetzes an den damaligen Ärzteverein) als zulässig. Der Staatsgerichtshof zog allerdings eine wichtige Schranke: Diese Übertragung gesetzlicher Ermächtigung dürfe sich nur auf bestimmte Geschäfte beziehen und nicht „ganze Verwaltungsgebiete“ umfassen, sondern eben „nur möglichst scharf umgrenzte Teilbefugnisse“. In StGH 1984/17 wurde diese Judikatur bestätigt und die Prüfungskommission der Treuhänder als verfassungskonform anerkannt.

144

Man wird gerade angesichts der Kleinheit des Landes und seines Verwaltungsapparates insgesamt von einer Offenheit der Verfassung von 1921 gegenüber einer durch Gesetz erfolgten Übertragung von Hoheitsrechten auf Private, wodurch diese zu „Amtspersonen“ i.S. des Art. 78 Abs. 2 LV werden, ausgehen können. Allerdings muss diese Übertragung von hoheitlichen Vollziehungsaufgaben, wie sie in der Judikatur des Staatsgerichtshofes behandelt wurden, auf einzelne Fälle beschränkt bleiben und darf nicht zum Regelfall werden, weil sonst die Steuerungsfähigkeit der Regierung unterlaufen wird. Darüber hinaus muss der Rechtsschutz gewährleistet sein.

145

Im Gegensatz zur Judikatur des österreichischen Verfassungsgerichtshofes gibt es in Liechtenstein (noch) keine Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, ob es Staatsaufgaben gibt, die schlechthin nicht an Private übertragen werden dürfen. In StGH 1978/12 wurden Ermächtigungen zur Verordnungserlassung bzw. zu Allgemeinverfügungen in „seltenen“ Fällen und in „kleinerem Umfang“ zugelassen „als die Befugnis zu streng individuellen Entscheidungen und Verfügungen“.

146

Weitere Ausgliederungsschranken wurden bisher in der Judikatur nicht formuliert. Man wird davon auszugehen haben, dass eine solche Massnahme des Gesetzgebers das Sachlichkeitsgebot nicht verletzen darf, wobei anzunehmen ist, dass der Staatsgerichtshof dem Gesetzgeber einen beträchtlichen rechtspolitischen Gestaltungsspielraum zubilligt.

147

Eine Art von Heranziehung eines Privaten stellt der Verein für Menschenrechte dar. Er fungiert – wie es die Pariser Prinzipien empfehlen – als unabhängige nationale Menschenrechtsinstitution. Ihm kommen Beratungsaufgaben gegenüber Privaten und Behörden und Informationspflichten gegenüber der Öffentlichkeit zu. Aufgrund seiner durch das Gesetz garantierten Unabhängigkeit unterliegt er keiner Steuerung durch die Regierung, was angesichts der Tatsache, dass er keine hoheitliche Tätigkeit ausübt, hier wenig problematisch ist. Überdies gewährleistet die Unabhängigkeit, dass der Verein für Menschenrechte wie gewünscht als „kritischer Begleiter und aufmerksamer Wächter der Menschenrechtssituation in Liechtenstein“ amten kann.